基于财政评审视角的政府投资项目全过程监督管理研究

【摘要】政府投资项目由于建设工期较长、资金金额较大、建设管理过程复杂，存在诸多风险，监督管理是项目建设的重要一环，直接影响项目实施成效，监管不善易滋生腐败、权力寻租。为了保障优质、廉洁、高效实施政府投资项目建设，笔者基于财政评审视角，首先分析政府投资项目监督管理过程中存在的问题，然后探讨政府投资项目监督管理存在问题产生的原因，最后提出针对性的解决对策。

【关键词】政府投资项目；监督管理；全过程

政府投资项目是指由政府在中国境内使用预算安排的资金并在市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、国家安全等公共领域的项目，关乎人民群众切身利益，事关经济社会发展全局，能为强国建设、民族复兴注入强大的硬实力。加强政府投资项目监督管理，有利于规范政府投资行为、提高政府投资效益、激发社会投资活力。笔者在结算评审工作中发现，部分政府投资项目由于基本建设程序不合规、施工过程监管不到位、不规范以及工程建设管理不规范等，导致项目“久拖不结”“久结未定”，甚至无法结算。本文从政府投资项目监督管理存在的普遍性问题入手，从财政评审视角分析问题产生的原因并提出建议，以期通过推行全过程政府投资项目监督管理机制，助力政府投资项目建设。

一、政府投资项目监督管理存在的主要问题

1.部门协同不够，项目监管缺位

国家、省、市政府投资项目监督管理办法皆明确了各职能部门的监督管理职责，规定应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对项目实施情况的监督检查，应当建立信息共享机制，通过在线平台实现信息共享。然而，在具体实践中，发现上述规定并未完全执行到位，有的项目先开工建设后补充招投标手续，有的项目招标采购阶段存在应招未招、围标串标等不合规行为，有的政府投资项目及新增和变更工程未按照有关规定报送财政预算评审，有的项目设计变更随意、未按程序办理设计变更审批手续，甚至有的项目结算送审金额远超中标价或概算，例如A项目中标金额1.84亿元，结算送审金额4.13亿元。

2.建设单位对监督管理制度和政策落实不到位

按照国家、省、市政府投资项目监督管理办法，项目建设单位是第一责任人，对项目建设的工程质量、工程进度、资金管理和安全生产负总责，需做好项目的前期监督管理，加强施工过程管理以及档案管理。而在实际工作中，建设单位主体责任落实不到位，主要表现在：一是可行性研究流于形式，项目概算编制不合理，使得送审结算金额远超概算金额。例如某棚改项目送审金额1.30亿元超立项批复金额0.8亿元的62%。二是工程建设管理不到位，违反基本建设程序，设计变更、现场签证、隐蔽工程验收审批流程履行不到位。如在审核某重大民生项目时，发现经过现场开挖取证后工程施工内容与签证资料、验收资料及竣工图不一致，有的项目存在土石方运距签证不真实。三是项目档案资料不完整。例如有的项目送审资料缺失导致结算评审难，甚至无法开展；有的项目涉及苗木种植未提供准确计量的依据，难以界定原有苗木与施工期种植苗木数量。四是项目建设单位内部审计与日常施工管理融合度不够，竣工财务决算制度不健全，导致审计监督滞后。如有的项目进度款未严格按照工程进度拨付导致工程款超付，严重影响施工单位对结算评审工作的配合度。

3.政府投资项目技术复杂、专业性强，复合型人才缺乏

政府投资项目监督管理职责分布在各个职能部门，各部门聚焦主责主业吸纳人才，但人员专业素养配备不齐、力量不足，比如财务、审计大部分属于财务专业人员，不熟悉项目立项、规划、设计、施工的过程，监管效果大打折扣，审计部门在审计时更多关注项目的基本建设程序以及财务制度方面，对工程造价审核不多。而项目建设工程管理人员多为工程专业人员，对财务知识、政策法规等不熟悉，建设单位内部存在工程建设与成本控制、财务管理脱节，易引起项目超概算、资金被挪用、资金未专款专用等问题，造成财政资金的浪费。

二、政府投资项目监督管理产生问题的原因

1.条块分割，职能部门联动不充分

政府投资项目的立项审批、勘察设计、招标采购、合同管理、施工管理、资金管理、竣工验收等各个环节均有不同的风险，需要投资主管部门和负有监督管理职责的其他部门加强监督管理，防范风险。然而在实践中，涉及监督管理部门间、部门各相关业务科室间，协同监督管理、信息互通有无方面不够深入，未实现项目数据库共享，没有形成全链条式监督管理工作运行机制。

2.项目建设单位内控制度不完善，未严格落实项目法人制。主要表现在：一是项目建设前期监管不到位，项目前期研究、评估论证不充分，勘察设计深度不足导致频繁变更设计。二是重建设轻管理，更关注建设项目的整体进度，忽视施工过程管理，导致项目建设质量把关不严，基本建设程序不合规。例如有的项目完工后，工程团队撤销未做好结算资料交接，送审资料缺失导致“久拖不结”或结算评审难。三是重结算轻决算，不利于项目其他费用、财务费用的成本控制，影响政府投资项目的绩效。

3.重视程度不够，监督管理广度和深度不足。未树立好正确的政绩观，未把握好潜绩与显绩的逻辑关系，停留在“有没有、快不快”上完成项目建设任务，而忽视“好不好，赢得群众好口碑”等建设项目投资绩效评价，导致建设单位管理责任意识不强，监管部门话语权不够、覆盖面不广。在审计实务中发现，政府投资项目点多面广，而建设过程监管部门的人员少，专业技术人员多为聘用人员，稳定性不强，监管的质效大打折扣，审计发现即使有监管部门审核认定的工程签证、隐蔽工程等资料，在抽查时发现与施工现场实际做法不一致，而建设单位未保留隐蔽工程影像等佐证资料，不能作为结算的依据而引发结算争议。

三、政府投资项目监督管理的优化思路与措施

1.全员参与、贯通发力，实现横向联系、纵向联动的监督矩阵。一是加强组织保障，打好监督“组合拳”。建立政府牵头、部门联动、分工协作、信息共享的运行机制，明确所有项目参与者的责任和权力，扎实履职尽责，形成责任闭环。形成自上而下、上下协同的良性工作机制，定期召开部门联席会议，进一步加强沟通协调，提升服务能力和监管水平。二是以数字化改革为“牵引”，打造政府投资项目全覆盖、项目施工管理、财政资金拨付实时监控平台，各职能部门、投资主管部门以及建设单位应及时上传各监督管理的节点数据，实现项目库数据信息共享，实现项目施工全过程可视化管理，实现施工质量责任可追溯。

2.建立全过程的跟踪监督管理体系。一是加强事前监管，项目需在进行充分的可行性论证和审查后实施，坚决防止项目未经严格论证就上报。二是实现实时监督、动态监管，实地核查并做好隐蔽工程以及现场签证的审核认定，促进建设单位尽早对存在问题进行修正，达到减少损失浪费，防范舞弊的作用。三是构建“四横六纵”多维监管模式，以提高财政资金预算编制和执行准确度为目标形成“评审+预算”“评审+绩效”“评审+采购”“评审+拨款”四横财政评审机制；以达到规范政府投资行为、加强过程控制为目标形成“发改、财政、审计、纪委、项目主管单位以及建设单位”六纵沟通协同机制。四是建设单位建立“事前———事中———事后”的内控制度。完善成本管理与全过程造价管理，聘请全过程造价咨询公司，合理控制工程造价、施工进度；利用BIM技术建立标准化的施工管理制度，保障施工质量，及时在系统上传现场施工资料，同时做好隐蔽工程验收、设计变更以及现场签证。同时，监管部门可以利用信息管理系统下载数据，完成在线监测，通过分析数据发现疑点。另外，结算部门可提前介入，推行过程结算，划分结算节点，深入施工现场，保留隐蔽工程影像或文字记录等资料作为结算环节可行的依据。

3.实现全生命周期监督考核机制，实现财务管理科学化、精细化、绩效化的目标。一是政府出台制度，建立健全竣工决算管理制度，项目建设单位履行主体责任，财政部门和项目主管部门审核批复项目竣工财务决算，审计部门加强审计监督检查，促进政府投资项目经济效率和社会效益的“双重”达标。二是“用钱必问责”，财政部门加强对财务决算编制的考核工作，全面覆盖从立项、规划、设计、施工过程等全寿命周期的绩效考核体系。三是常态化督导检查，深化结果运用。建立问责机制，将政府投资项目绩效评价结果与引导领导干部正确履职有机结合，与领导干部奖惩有机结合，与干部管理有机结合。

4.加强干部队伍建设，提升监管软实力。一是增强专业人员配制，引进具备基建、财务、审计等专业技术的人才。二是构建财政、审计、纪委三方协同联动监审机制，实现人力资源互通，从而提升监管效能。另外，可以实行人才交流制度，有助于培养复合型人才，有助于密切部门联系，有助于实现政策宣传双向流动。三是“善借外力”，成立由多领域组成的专家库，聘请第三方中介机构。四是定期开展业务培训和警示教育，促进从业人员提升专业技能，强化廉洁自律意识。

四、结语

政府投资项目对国计民生的影响重大，因此要妥善处理政府投资项目监督管理中存在的一系列问题，实行全过程政府投资项目监督管理机制，推动“治已病、防未病、一体化”监管，以识别和控制监督管理风险，守住“三道防线”，助力政府投资项目建设，持续增进民生福祉。

········参考文献·····················

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（作者单位：萍乡市财政局）