政府数据资产管理的国际经验借鉴研究

【摘要】为引领驱动数字经济发展和数字社会建设，国家近年来积极推动数字政府建设，逐步建立起较为完善的云政务基础体系，在更大范围和深度内开展政务大数据共享。数字政府建设的深入开展使得政府数据资产总量快速增长，如何有效对其进行管理逐渐成为政府部门需要考虑的重要内容。文章从政府数据资产管理需求确立、管理战略及管理行动3个维度对美国、欧盟、澳大利亚及我国的政府数据资产管理情况进行分析比较，并进一步探究我国政府数据资产管理中存在的不足，在全面借鉴国外先进经验基础上提出针对性的对策建议，助力国家有效开展政府数据资产管理。

【关键词】政府数据资产；资产管理；国际比较；经验借鉴

【中图分类号】F275

一、引言

信息技术的快速发展及应用有效提升了全球智能化水平，世界逐步进入工业4.0时代。在当前国际竞争愈发激烈大环境下，新一轮科技和产业革命逐渐成为助推国家快速发展的重要力量。而将数字政府建设与国家发展战略相融合，通过政府数字化转型提升社会经济发展，实现经济“数字蝶变”并进一步推动“城市蝶变”，逐渐成为世界各国的普遍共识[1]。近年来，我国积极推动数字政府建设，相继颁布了《“十四五”国家信息化规划》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》《数字中国建设整体布局规划》等战略规划和指导性文件，系统性谋划和体系化布局数字中国建设，构建了数字政府建设的“中国方案”，积极引导我国政府数字化转型。随着政府数字化转型的逐渐深入，政府所掌握的数据总量快速增长。2016年，时任国务院总理李克强在贵阳数博会期间提出，“信息资源80%掌握在政府部门手中”。政府所掌握的数据具有多源性、公共性及权威性，具备其他数据无法比拟的价值，是政府部门重要战略资产。为充分发掘数据资产价值，各国政府顺应趋势拟定相关战略和政策，逐步建立起较为完善的政府数据资产管理保护政策体系，全面保障数据安全。我国自2019年开始探讨数据资源整合、利用及保护，积极构建政府数据资产管理机制[2]。当前，我国正处于深化政府行政改革、提高国家现代化治理能力的关键期，深入开展政府数据资产管理的国际比较、全面借鉴相关理念及成熟经验，对于我国提升政府数据资产管理成效、充分发掘数据内在价值、助力政府数字化转型具有重要意义。

二、政府数据资产管理的国际经验

深度探寻美国、欧盟及澳大利亚政府数据资产管理经验，明确政府数据资产管理需求确立、管理战略及管理行动方面的具体规定及执行情况，便于开展中外比较分析，明确我国存在不足，从而吸取国外先进经验，助力我国政府数据资产管理工作的高效开展。

（一）美国政府数据资产管理经验

美国信息化建设开展时间早、发展速度快，自20世纪90年代开始，美国制定颁布了诸多法律法规及行政命令，对数据开放、信息安全、隐私保护及信息公开等事项进行明确，逐步构建起较为完善的政府数据资产管理体系。

1.政府数据资产管理需求确立

2013年，美国颁布《使开放和机器可读成为政府信息的新默认设置》，明确要求在进行资产管理时将政府信息作为一项资产进行全生命周期管控；同年颁布的《开放数据政策——将信息作为资产管理》进一步明确战略资产中包含政府信息。2019年，美国颁布了《联邦数据战略与2020年行动计划》，对政府数据地位进行了提升，明确政府数据是国家重要战略资产。美国在《开放数据政策——将信息作为资产管理》中，明确信息是公众及合作伙伴的战略资产，允许公民、研究人员及私营企业等不同群体使用政府数据，明晰政府数据资产价值目标，从而推动经济发展和治理目标的实现。

政府数据资产在国家经济发展过程中发挥着举足轻重的作用，为有效开展政府数据资产管理，美国出台相关法规及指南对政府数据资产管理需求进行明确，提出了“政府数据治理”概念，以实现对政府数据资产的有效管理[3]。《大数据互操作性》明确数据资产安全性是保证政府数据资产作用发挥的基础，要求政府部门对数据隐私安全进行管理；《数据治理指南》对内外部数据获取的程序和最佳实践作了规定，明确单个数据元素、数据集和数据库的责任，并制定与数据隐私和安全相关的规则和期望；《数据治理行动手册》则对政府数据资产的识别、数据质量与效用等进行规范，明确数据安全管理内容，对数据资产进行全生命周期管理。

2.政府数据资产管理战略

随着政府数据数量的不断增长，美国联邦政府通过颁布相关政策措施构建政府数据资产管理战略体系，保障数字政府建设的顺利推进[4]。美国联邦政府所构建的政府数据资产管理战略体系具体可分为目标类、方式类及法规类三种，通过明确不同类型战略内容，实现对政府数据资产的有效管理（见表1）。

在目标类战略方面，联邦政府于2009年颁布了《开放政府指令》，提出构建更加开放政府的目标，因此需要对政府数据资产进行管理以提升数据的透明度及协作度；联邦政府于2012年颁布《数字政府：构建一个21世纪平台以更好地服务美国人民》，明确利用信息技术等构建数字政府的目标。

在方式类战略方面，联邦政府于2012年提出了《大数据研究和发展计划》，增加政府支持和研发投资，推进收集、存储、保存、管理、分析和共享大量数据所需的先进核心技术的进步；2013年颁布《“数据——知识——行动”计划》，通过建立虚拟临床试验、增加获得试验机会等支持数据创新领域合作；2016年颁布《联邦大数据研发战略计划》，明确加大信息技术应用力度，保持国家在数据科学和创新方面的竞争力；2019年颁布《联邦数据战略》，搭建数据治理方案，以有效统合并规范管理关键数据；2022年颁布《促进使用公平数据》，展现公平数据治理的战略蓝图，以促进隐私保护与数据分类的常态化。

在法规类战略方面，联邦政府于2014年颁布《大数据：把握机遇，维护价值》，通过完善法规将大数据世界带来的风险和危害降到最低的同时实现利益最大化；2018年颁布了《开放政府数据法案》，要求政府部门对“非敏感类”公共数据进行公开。

3.政府数据资产管理行动

联邦政府数据战略团队在全面征求政界、专家及公众意见的基础上，于2020年开始制定“年度行动计划”，对政府数据资产开展高效管理。通过对具体管理行动进行汇总分析，可以将美国联邦政府数据资产管理行动归纳为基础设施完善、基础规划及治理活动开展三个方面。在基础设施管理方面，联邦政府构建了统一的政府数据开放门户网站（www.data.gov），完善数据资产编制索引，细化数据库目录，设计访问及使用工具，增添数据质量工具、数据保护工具、数据伦理标准等，提升数据访问与管理的便捷性。在基础规划方面，联邦政府设立首席数据官委员会，负责对部门机构内部基础设施建设及责任体系构建情况进行审查，督导各部门精准确定信息源及信息供给要求。同时，首席数据官委员会设立“数据技能提升跨部门试点”项目，对政府部门相关职员执业素质进行审查，并根据审查结果组织实施针对性培训，同时编制工作人员数据技能目录，提升审查的准确性。在治理活动方面，首席数据官委员会定期组织开展跨领域数据工作会议、部门信息分享会议、数据利用主题会议等，通过构建“机构—企业”持续协同响应治理结构，有效推动政府数据资产管理活动的开展（见表2）。

（二）欧盟政府数据资产管理经验

为有效应对信息技术发展带来的数据治理挑战，欧盟积极制定颁行相关政策法规，从组织架构、平台设计、系统完善等方面构建面向共享与开放的政府数据治理体系，实现对政府数据资产的有效管理。

1.政府数据资产管理需求确立

欧盟于1996年颁布了《数据库保护指令》，所创设的数据库特别权利制度确立了为数据提供财产权保护的最早实践，数据开始作为一项资产进行保护，“数据即资产”理念开始形成。2018年，欧盟出台了《通用数据保护条例》，将数据保护范围由《数据保护指令》（1995年颁行）所规定的个人数据拓展至通用数据，对所有数据进行保护管理，并允许不同群体使用政府数据，明晰政府数据资产价值目标，从而推动经济发展、治理善政和社会价值的实现。为充分发挥政府数据资产的积极作用，欧盟于2020年提出了《数据和人工智能战略》，明确建设“欧盟数据单一市场”，对数据资产进行有效管理[5]。2022年，欧盟通过了《数据治理法案》，监管公共/持有的受保护数据的重复使用，同时监管新型数据中介机构促进数据共享，以及鼓励出于利他主义目的共享数据，提供更多数据。同年，欧盟公布了《数据法案》，对《数据治理法案》进行完善，要求政府部门强化数据资产管理，合规开展数据的使用（见表3）。

2.政府数据资产管理战略

为充分发挥数据积极作用，欧盟构建面向共享和开放的政府数据治理体系，明确数据治理战略，加快推动“单一数据空间”构建。2020年，欧盟委员会发布《欧洲数据战略》，明确政府数据具有公共价值属性，各成员国应通过协商方式有效解决数据的互联互通、数据存储、数据处理等问题。同年，欧盟委员会为加快数字化转型步伐而发布了《塑造欧洲的数字未来》，对欧盟数字化变革的理念、战略和行动进行明确。两项战略对政府数据资产管理进行了规范，明确政府必须在遵守数据主权的基础上公平、开放的开展共享数据的查询、浏览及应用，保证充分发挥数据价值。

3.政府数据资产管理行动

自2018年颁布《通用数据保护条例》后，欧盟于当年制定并实施“欧洲量子技术旗舰项目”，统筹欧洲正在进行的所有量子技术工业和研发计划，推动高价值数据开发及利用，在引导共享数据获取及访问的同时，推动政府数据的交换、共享及流动。2020年，欧盟发布“5G网络安全工具箱”，要求各成员国全面评估5G网络现有及潜在风险，保证能够采取有效手段进行风险的管控。2022年，欧盟委员会颁布《欧洲互操作法》，组建互操作联盟，开展定期研讨及沟通，统一各国共享治理安排；同时进行互操作性系统和平台构建，并与各成员国政府数据系统进行接口对接和实时更新，以实现开放数据的复用。此外，欧盟制定了数据协同治理管理和绩效考评方案，监督各成员国有效开展数据治理。

（三）澳大利亚政府数据资产管理经验

为有效提升数据时代下智慧服务质量，澳大利亚积极开展数据开放及管理实践，推动数据资源治理体系建设，增强多元协同治理能力，推动智慧服务工作质量提升。

1.政府数据资产管理需求确立

澳大利亚于2013年颁布《公共服务大数据战略》，提出政府数据是一项资产，且其归属于国家； 2015年颁布了数字发展指导性政策《数字连续性政策2020》，提出政府数据是重要的国家战略资产和经济资源；2017年颁布《数字连续性指南：确定信息资产和商业需求》，明确数据是国家重要战略资产；2021年颁布《国防数据策略》，提升数据地位，明确数据是仅次于人民的第二大资产。为有效保护数据资产，澳大利亚明确政府数据资产管理需求。2013年颁布的《公共服务大数据战略》明确提出，政府要对归属于国有资产的政府数据资产进行管理，规范数据整合分析及共享。2020年，澳大利亚国家档案馆发布《建立对公共记录的信任：为政府和社区管理信息和数据》，明确政府部门需要对相关信息资产进行盘点并编制具体目录，利用信息技术开展数据资产管理，并对其进行评估及处置（见表4）。

2.政府数据资产管理战略

澳大利亚于2013年颁布的《公共服务大数据战略》对政府数据资产开放共享、整合分析、隐私保护、数据管理四个方面的工作战略进行了规划，以提升政府数据质量，实现对相应资产的有效管理。澳大利亚国家档案馆于2020年发布的《建立对公共记录的信任：为政府和社区管理信息和数据》制定了六项政府数据资产管理相关的计划，对政府数据资产的持续性创造、盘点、保存、管理、移交、评估与处置等进行战略设定。2021年，澳大利亚政府为提升网络安全成熟度而提出了关键基础设施提升计划（CI-UP），对关键基础设施中存在的漏洞进行精准识别及处理，保障通用数据安全。

3.政府数据资产管理行动

为有效开展政府数据资产管理，澳大利亚明确由国家档案馆负责组织开展政府数据资产管理工作。为推动政府数字化转型，国家档案馆于2015年颁布《数字连续性2020》，从流程、人才、技术及信息等方面引导政府部门开展数字化建设，为公民提供更优质服务。在进行数据资产盘点、造册时，政府部门按照《建立对公共记录的信任：为政府和社区管理信息和数据》相关要求对内容进行分组；为防止分类过细导致的资产类别过多问题，国家档案馆设计了39种信息资产登记模板，实现对数据移动、变化及交互的全面记录，保证政府数据的可追溯性。2015年颁布的《政府公共数据政策声明》与2016年颁布的《政府机构共享数据指南》则对数据标准与质量管理进行了规范。为改变以往数据监管方法，澳大利亚于2022年加强数字监管，组建了数字平台监管论坛（Digital platform regulatory Forum），将注意力转向计算机算法和数字透明度。

三、我国政府数据资产管理分析

为有效提升政府决策科学化水平及政务服务质量，我国近年来积极推进“数字政府”建设，重塑政务信息化管理架构、业务架构及技术架构，优化调整政府内部的组织架构、运作程序和管理服务[6]。随着数字政府建设的不断深入和发展，我国数字政府数字基础设施等硬环境建设趋于成熟，政务大数据体系建设初步形成。

（一）我国政府数据资产管理分析

随着政务大数据体系建设初步形成，我国政府数据资产总量快速增长。为发挥数据决策支持作用，国家开始积极推动政府数据资产管理工作深化开展，引导各部门开展数据整合及清洗，提升数据信息质量，助力公共服务提供方式和质量的优化。

1.政府数据资产管理需求确立

我国信息通信研究院于2018年发布院《数据资产管理实践白皮书（3.0版）》，提出数据资产是能够产生价值的、被各主体拥有或控制的、以电子或纸质方式记录的数据资源。政府数据是国家各部门有效开展社会管理、社会管制及社会治理的重要支持，开展政府数据资产管理具有极高现实必要性[7]。全国人大常委会于2019年审议通过了《中华人民共和国密码法》，要求对涉及国家政治安全、经济安全、国防安全和信息安全的密码数据进行有效管理及保护，维护国家安全和社会公共利益。针对数据治理安全问题，全国人大常委会于2021年审议通过了《数据安全法》，要求规范数据处理活动，有效开展数据信息的创造、识别及使用，强化信息安全保护，助力国家发展。信息基础设施是数据产生、清洗、盘点、存储及应用的基石，因此国务院为强化信息基础设施保护，于2019年颁布了《关键信息基础设施安全保护条例》，要求建立健全关键信息基础设施安全保护体系，提升网络安全防护能力。2021年，全国人大常委会审议通过了《个人信息保护法》，要求强化个人信息权益保护，规范个人信息处理活动，促进个人信息合理利用。

2.政府数据资产管理战略

国务院于2015年颁布《促进大数据发展行动纲要》，要求完善组织实施机制、加快法规制度建设、建立标准规范体系，加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力。国家市场监督管理总局与国家标准化管理委员会于2018年联合发布《信息技术服务治理第5部分：数据治理规范》，对数据治理的总则和框架进行了明确，规定了组织机构数据治理的顶层设计、数据治理环境、数据治理域及数据治理过程的要求。国务院于2022年印发被称为“数据二十条”的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，要求加强数据流通交易顶层设计，完善相关要求，加快构建数据质量标准化体系及多层次市场交易体系。

3.政府数据资产管理行动

为有效开展政府数据资产管理，我国上海、江苏及广东等地方政府开始先行先试，探索政府数据的开放方式，出台了诸多地方性指导政策。根据国脉电子政务网相关统计，截至2023年10月，全国31个省区市先后出台了125份与政府治理数据直接相关的文件，设置了相应的管理机构，各省区市的政府数据平台先后开放，将政府数据开放平台建设和政府数据治理机制创新作为政府治理创新的主要任务。《数据安全法》《个人信息保护法》及相关法规正逐步构建起我国数据治理保护机制，为保证相关法规的顺利落实，国务院于2021年发布《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》，并在向社会公开征求意见后，将其列入2022年度16件拟制定、修订的行政法规中。2023年，作为国家发改委下属管理机构的国家数据局正式揭牌，负责数据资源的统筹使用，推动数据资源合理共享。

（二）政府数据资产管理的国际比较

通过对美国、欧盟、澳大利亚及我国政府数据资产管理情况进行分析，可以发现各国在信息化快速发展环境下，积极对数据资产概念内涵进行确认，确立政府数据资产管理需求，在不同发展阶段制定政府数据资产管理战略，并通过组织开展具体管理行动保障战略的实现；但是，在法规细致性、战略全面性及行动前瞻性等方面存在一定差异。

在政府数据资产管理需求确立方面，美国通过立法明确数据资产重要性，并在此基础上提出了“政府数据治理”概念，明确政府需对数据隐私安全进行管理，进一步规范内外部数据识别、获取的程序和最佳实践；欧盟则以构建“欧盟数据单一市场”为目标，通过立法明确要求对通用数据进行保护管理，保证不同群体合理有效使用政府数据；澳大利亚则在明确数据重要性的基础上要求政府对数据资产进行管理，规范数据整合分析及共享。我国虽然也通过相关法规对政府数据重要性进行明确，并要求开展数据资产管理，但是强调对涉及国家安全的领域开展数据资产管理，且相关法规的订立时间相对较晚。

在政府数据资产管理战略方面，美国从目标、方式、法规三个维度制定管理战略，且在不同维度制定了多项具体计划，对政府数据资产管理进行有效指导；欧盟以构建欧洲“单一数据空间”为目标，对欧盟数字化变革的理念、战略和行动等进行明确，保障数据多元价值的实现；澳大利亚则通过制定战略对政府数据资产开放共享、整合分析、隐私保护、数据管理等诸多方面工作计划进行明确，引导政府部门有效开展数据资产的持续性创造、盘点、保存、管理、移交、评估与处置。我国通过立法明确战略，明确数据治理总则、框架、维度等内容，从服务生态、交易市场、流通规则等方面加强数据流通交易顶层设计，探索开展数据质量标准化体系建设。我国所制定的政府数据资产管理战略从整体层面进行规范，并未制定具体的计划方案。

在政府数据资产管理行动方面，美国通过编制年度行动计划组织开展基础设施完善、基础规划健全及活动执行治理等维度工作，所开展的管理活动针对性较强；欧盟则通过设定具体管理项目并组建互操作联盟开展数据资产管理，统一各国共享治理安排，并制定了数据协同治理管理和绩效考评方案，监督各成员国有效开展数据治理；澳大利亚明确国家档案馆为政府数据资产管理职能部门，同时设计信息资产登记模板，规范数据标准与质量管理内容，组建专业监管平台，对政府数据治理活动进行指导及监管。我国的政府数据资产管理工作采用自下而上的方式开展，首先由地方政府开展试点，进而上升到国家层面，组建国家数据局统筹数据资源整合共享和开发利用。值得注意的是，我国政府数据资产管理行动开展相对较晚，虽然组建职能部门开展具体工作，但是数据安全管理条例尚未制定颁布，整体工作成效有待进一步提高（见表5）。

四、政府数据资产管理的国际经验借鉴

西方发达国家技术发展速度快，开展数字化政府建设的时间相对较早，政府数据资产管理实践经验较为丰富，相关法律法规也更为完善。我国近年来科技迅猛发展，国家积极推动数字技术发展应用，但是整体发展时间相对较短，相关规制并不健全，政府数据资产管理工作尚有较大提升空间。通过开展政府数据资产管理的国际比较，对于发现我国政府数据资产管理工作中存在的不足、吸收借鉴国外成熟经验具有重要意义。

一是拓展数据治理范围，实现对政府数据的全生命周期管控。国家相关部门除了将涉及国家安全的领域数据纳入管理，还需要将其他通用数据进行管控，制定相应规范，强化数据隐私安全管控，完善数据隐私和安全规则，规范内外部数据获取程序，对数据资产进行全生命周期管理。

二是健全政府数据资产管理战略，建立明确整体性目标及管理方式。国家相关部门可借鉴国外成熟经验，从目标、方式及法规等维度制定政府数据资产管理战略，搭建完善的政府数据资产管理战略体系，构建更加开放的数字政府，加大政府支持和研发投资，推动核心技术进步，合理引导数据创新领域合作，增强国家在数据科学和创新方面的竞争力。

三是制定完善数据治理法规，构建政府数据资产管理法规体系。国家相关部门应积极推进政府数据资产管理法规的制定及修订，借鉴西方发达国家经验制定更为细致的管理战略及管理活动指导法规，明确多层次治理目标，拓展数据治理范围，从而对政府数据资产进行有效识别，提升数据质量，实现对政府数据资产的全生命周期管理。

主要参考文献：

[1]陈兰杰，侯鹏娟，王一诺等.我国数据要素市场建设的发展现状与发展趋势研究[J].信息资源管理学报，2022，12（06）：31-43+57.

[2]余晓斌.政务数据安全框架构建[J].信息安全研究，2022，8（11）：1061-1068.

[3]卢荣婕.公众参与政府数据资产管理的路径设计[J].重庆理工大学学报（社会科学），2022，36（10）：133-141.

[4]黄丽华，郭梦珂，邵志清等.关于构建全国统一的数据资产登记体系的思考[J].中国科学院院刊，2022，37（10）：1426-1434.

[5]马晋芳.新经济时代数据资产的管理研究[J].商业观察，2022，（29）：90-93.

[6]陈夫真，陈景香.政府数字化转型中的数据安全能力重构[J].电子技术与软件工程，2022，（20）：224-227.

[7]卢荣婕.政务数据资产目录编制研究[J].西华大学学报（哲学社会科学版），2022，41（05）：77-84.

责编：梦超