政府审计与城市创业

【摘要】政府审计作为区域经济发展的重要监督机制，会对城市创业有一定的影响。文章利用2013—2021年289个地级市城市创业数据及审计数据，实证研究政府审计的揭示、抵御和预防功能对城市创业活跃度的影响。实证结果表明：政府审计的揭示、抵御和预防功能均能有效提高城市创业活跃度；进一步研究表明，人力资本聚集、工业化发展和城市创业制度环境都会影响审计功能的发挥，进而影响城市创业活跃度。基于此，政府审计应通过合理配置创业资源、优化创业环境来确保创业政策有效落实，从而激发城市创业活力，促进区域创业协同发展。

【关键词】政府审计；审计揭示功能；审计抵御功能；审计预防功能；城市创业

【中图分类号】F239

★ 基金项目：河南省教育厅人文社会科学研究一般项目（项目编号：2018-ZZJH-015）成果。

一、引言

从2013年至今，国家相继发布了《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》等22项政策文件为创业创新保驾护航。随着社会主义市场经济制度逐步完善，中国的创业活动日渐活跃，但相较于发达国家仍然较低，且呈现区域不平衡性。因此，研究城市创业活跃度对国民经济增长的影响意义重大。全民创业热闹的背后也蕴藏着风险和危机，创业门槛高、公共服务不完善、缺乏信贷支持等问题一一显现，因而很有必要引入第三方监督机制对其进行科学管理。审计作为专业性较强的监督管理手段，对城市创业的发展起到不可磨灭的作用。2018年全国审计工作会议上提出推进“双创”工作取得新进展，尤其要加强审计对“双创”工作的监督和保障。城市创业的审计活动重点关注创业政策落实工作开展情况、专项资金管理使用和以往审计发现问题的整改情况，聚焦政策完善，助力建立长效机制，为企业创造健康安定的经营氛围，为“双创”项目落实提供有力支持，进而促进经济和社会良序发展。

现有研究主要探索城市创业活跃度的影响因素，却鲜有文献研究创业活动监管体制——审计与创业的关系，尤其是政府审计对城市创业的影响。因此，本文将重点放在政府审计上，基于政府审计三大治理功能，研究政府审计对城市创业的影响。本文可能的创新在于：第一，丰富了城市创业影响因素研究。本文从政府审计的治理功能着手，利用2013—2021年全国289个城市的相关数据进行实证分析，得出政府审计对城市创业的影响机制，并进一步研究人力资本聚集、工业化发展对审计功能发挥的调节效应及区域异质性。第二，本文从经济监管手段落脚，提出如何提高经济社会运行质量和绩效、增强经济社会运行的“免疫力”、推动经济社会全面协调可持续发展的建设性意见，希望这些举措能激发出城市创业发展的潜力。

二、文献综述

（一）城市创业活跃度的衡量指标及其影响因素研究

城市创业能力是反映一个区域经济社会发展状况的主要指标之一，城市创业能力是城市竞争力的核心要素和重要表现形式，一个城市的创业活动越活跃，其竞争力越强。过去的理论和实际工作通常用创业环境指数和创业活动指数来进行分析，前者衡量创业活动的环境条件，后者用于度量地区创业活跃程度，人们更常用创业活跃度来衡量城市创业能力和水平，但创业活跃度的具体计算方法并无统一标准，不同学者提出了各具地域和行业特色的城市创业指数体系。业内运用最为广泛的三个创业活动指数：TEA指数、KIEA指数和WBGES指数，基于此，提出了适合中国国情的中国城市创业指数（2015），用于分析研究中国各区域城市创业活跃度。

关于城市创业活跃度的影响因素研究表明：微观上从创业者的个体特征，如性别、工作经历、风险偏好程度等方面进行分析。从性别视角考察，随着经济发展水平的提高，女性创业总量会下降，创业类型从生存型创业逐步转变为机会型创业（程建青等，2021）[1]。相较于在工作中专注于一个角色或在学校专注于一门学科的人，工作教育背景各异的人更有可能创业（Lazear E，2005）[2]。商业机会和必要的技能与创造力对创业活动的发展具有显著的积极影响，但对商业失败的恐惧和耻辱感及其带来的污名会抑制社会创业的再次进入（Fatema Al Mamari等，2022）[3]。宏观上，数字经济的发展提高了城市创业活跃度水平，但对于行政级别高、地理区位有优势的城市这种影响作用更为明显（赵晓阳等，2022；惠献波，2023）[4，5]。同样地，数字金融通过放松创业者面临的融资与信息约束和扩大网络链接规模来推动城市创业活动，但该促增效应仅发生在三线及以下城市的服务业创业中（杨景院等，2022）[6]。创业的空间因素对城市创业活动能起到关键性作用，这些关键因素包括但不限于有形基础设施的质量、社会客户与供应商的规模适配性及劳动力教育水平（Ghani E等，2014）[7]。以国家创新型城市和智慧城市试点为代表的创新驱动政策对提高城市创业活跃程度起到明显的推动作用，对周围城市的创业水平也产生了积极影响（白俊红等，2022；湛泳等，2022）[8，9]。商事制度改革凭借降低制度性交易成本，提高了创业活跃度（邓峰等， 2021）[10]。

文化、人口、自贸区建设、借贷等非传统角度也会对创业活跃度产生影响。文化多样性能显著提升地区创业活力，提高企业家活动的政策效力，并进一步提升经济绩效和增长（孙久文等，2022）[11]。人口集聚如增强对外来人口尤其是创业人才的吸引力，可以显著提升城市创业活跃度（叶文平等，2018）[12]。自由贸易试验区从行业和批次维度，通过提升金融发展效率和降低政府干预程度来提升城市创业活跃度（任福耀等，2022）[13]。社区非正规借贷可以提高社区创业活跃度，且对经济发达但正规借贷发生率较低、社会网络欠发达的社区促进作用更大（黄惠春等， 2021）[14]。

（二）政府审计与城市创业相关研究

为全力推进国民经济各领域的“大众创业、万众创新”，2015年国务院发布实施《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，同年审计署印发的《进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》也明确提出加强对“双创”政策落实情况的审计。因此，在国家审计署的领导下，各级审计机关对创业政策落实展开了跟踪审计，全面考察政府创新创业政策的制定和执行情况。创业政策跟踪审计通过激发创业者创业热情、规范数字经济金融建设、改善区域创业环境、制定创业支持优惠政策，对有效落实创新创业政策、提高国家与各类经济实体的创新能力起到支持作用。现有文献大多研究以创业担保贷款政策为例的创业政策跟踪审计在实施过程中面临的问题与对策，并提出要规范“双创”政策的执行，必须运用审计方法来强化监管“双创”项目资金使用情况和评估政策执行成效，以实现审计对政策执行的监管功能（蔡春等，2012）[15]。

三、理论分析与研究假设

自2008年审计长刘家义指出“政府审计是社会安全健康发展的‘免疫系统’”以来，中国政府审计治理功能便在社会发展的背景下不断完善，国家审计通过发挥预防、揭示和抵御的功能，在促进资源合理配置、推动地方经济健康发展、维护国家利益等方面起到了很好的促进作用，审计三大功能相互联系、相辅相成，为城市创业活动的正常开展提供强有力的保障。

（一）审计揭示功能对城市创业的影响

审计揭示功能是通过一定的方法和手段，反映被审计对象真实情况，对在经济社会发展中出现的各类违法违纪行为进行审查，对各种挤占侵占国家资财、弄虚作假、损失浪费行为进行调查，从而实现审计监督。该功能可为政府相关部门提供客观、可靠的经济社会运行信息，从这些信息中发现问题，且对其背后的原因进行全方面地分析。坚持在全面审计中突出重点的原则，提升创业活动投入产出比，为未来创业活动的蓬勃发展提供指南。从国家审计服务国家治理的路径来看，政府审计在维护国家经济安全、保障财政资金安全、提高企业治理效率、补齐公共服务供给短板、监督政府公权力运行等方面发挥积极作用，具体落实到创业活动中，政府审计在创业资金落实到位、创业基础公共设施建设、创业公平法治环境及创新创业政策落实情况上找寻并准确把握审计着力点，审查创业活动各阶段是否存在问题，深入挖掘其背后潜藏因素，为进一步提高城市创业活跃度、促进城市创业活动蓬勃发展提供方向性指引。据此，本文提出如下假设：

H1：在其他条件不变的情况下，政府审计的揭示功能对城市创业活跃度有正向影响。

（二）审计抵御功能对城市创业的影响

审计抵御功能是以发现和查处问题为依据，以审计建议和处罚为手段，强化审计追踪，加强审计监督和整改，推动制度完善、机制规范和制度健全，对经济和社会的各类“病害”起到遏制作用，从而降低个体创业成本，提升创业活跃程度，提高经济社会运行质量。一方面，新修正的《审计法》明确提出被审计单位要担负起审计整改的主体责任，审计机关持续关注并保障创业资金落实到位、创新创业制度优化、创业减税降费政策有效实施等，督促企业整改相关审计问题，对拒不整改或虚假整改行为，依法追究其经济责任。另一方面，将法治化营商环境融入审计监督全过程，依法履行审计监督职责，提高审计监督服务水平，为各类市场主体营造公平稳定、有发展潜力的营商环境，为改善创业公平法治环境贡献审计力量。据此，本文提出如下假设：

H2：在其他条件不变的情况下，政府审计的抵御功能对城市创业活跃度有正向影响。

（三）审计预防功能对城市创业的影响

审计预防功能是审计以其自身内在威慑效应和独立性，对危害国家、集体和人民群众利益的行为形成一种震慑，阻止将违法违规观念转变为行动，对已有的潜在倾向问题进行早期预警，避免小问题发展成大问题。强化审计的预防功能，将审计整改关口前移，做好充分的审前调查工作，抓实“边审计、边整改、边规范、边促进”的审计工作主线，确保整改时效和质量双提升，及早发现隐藏的创业活动风险及其原因，在创业政策制定时将不合理不安全的隐患因素剔除或调整，为城市创业活动的良续发展打下良好基础，也为同发展水平城市的创业活动水平的提高起到前瞻性的指导作用，促进城市集群和区域间的协同协调发展，营造良好的经济社会发展环境。据此，本文提出如下假设：

H3：在其他条件不变的情况下，政府审计的预防功能对城市创业活跃度有正向影响。

四、研究设计与样本选择

（一）数据来源

本文选取2013—2021年中国地级市政府审计的面板数据作为研究样本，其中政府审计的数据来自《中国审计年鉴》，城市创业活跃度指数来源于“朗润-龙信创新创业指数”报告，其他控制变量数据来源于国泰安数据库（CSMAR）、《中国城市统计年鉴》、地方统计局网站。为减少异常值或极端值对回归结果带来的影响，本文对连续变量进行了缩尾处理。由于政府保密或数据库有少部分缺失，在对原始326个城市数据进行删除缺失值、缩尾等处理后，得到1589个完整有效数据。

（二）变量定义

1.被解释变量：城市创业活跃度（TEA）。创业活跃度作为反映区域层面创业活动积极程度的核心指标，广泛运用于宏观层面的创业度量。本文参照赵涛等（2020）[16]的做法，在基准回归部分用每万人城市新注册企业数量来衡量创业活跃度。

2.解释变量：政府审计（GA）。现阶段广泛应用的审计绩效衡量指标体系是审计单位数和审计项目数、查出违规违纪金额、审计决定的数量和金额、审计移送的数量和金额、审计信息编报与被采用情况、查出损失浪费金额等。本文借鉴刘雷等（2014）[17]的研究方法，采用比值和总额取对数两种方式分别在实证和稳健性检验部分对政府审计的揭示、抵御和预防功能进行衡量。

3.控制变量。为更准确地揭示政府审计各功能对城市创业活跃度的影响，参考相关研究，本文设置如下控制变量：产业结构（Indstr）、经济发展（Pergdp）、人力资本（Hucap）、金融发展水平（Fin）、教育科技支出（Scedu）。变量定义与说明如表1所示。

（三）模型构建

为证实政府审计对城市创业活跃度的提升作用，分别构建以下三个模型：

五、实证结果分析

（一）描述性统计分析与相关性检验

表2报告了主要变量的描述性统计结果。由表2可知，城市创业活跃度均值较低，审计揭示功能和审计预防功能的均值、最小值和最大值基本相当，表明审计揭示和预防功能发挥了一定的作用且在各地区间较为均衡。审计抵御功能均值为2.639，标准差为1.210，说明在各城市间有较大差异，可能是由于各城市在人力资本上存在较大差异，能提出审计建议的数量相差较大，均值总体较低表明了抵御功能并未能充分发挥出其应有的作用，对创业活动中产生的审计问题整改力度不大，后续审计工作的监视督察不到位。控制变量中，除人力资本外，其他变量都在各城市间较为均衡，这是由于不同地级市的教育资源配置非常不均匀，教育资源越充分的地区人力资本受教育水平越高，越多人愿意开展创业活动，城市的创业活动也就越活跃。

变量的相关性检验结果显示如表3所示，政府审计的揭示、抵御和预防功能与城市创业活跃度呈现显著正相关关系，初步验证了假设H1～H3。

（二）多元回归分析

表4列示了审计揭示、抵御和预防功能对城市创业的回归结果。表4第（1）列显示，审计揭示功能对城市创业活跃度的回归系数0.036为正，显著性水平为1%，表明政府审计的揭示功能对城市创业活跃度有正向影响，审计查出问题的能力越强，城市创业越活跃。通过查处创业资金的下发与使用管理情况、督促创业政策有效落实，及时采取针对性审计措施，提升城市创业活跃度。表4第（2）列中审计抵御功能对城市创业活跃度的回归系数为0.062，说明政府审计的抵御功能对城市创业活跃度有正向影响，审计的整改和提升的力度越大，纠错效果越好，城市创业活跃程度越高。表4第（3）列中审计预防功能对城市创业活跃度的回归系数为0.088，在1%水平下显著，即政府审计预警效果越好，城市创业活动活跃水平越高。及早发现创业活动早期潜在的风险，充分考虑产业与人力资本结构、经济金融发展与教育科技水平等带来的不确定性影响，剔除隐患因素，降低城市创业后续发展成本，提升城市创业活力，为城市创业活动的良续蓬勃发展奠定基础。综上，假设H1～H3均得到了验证。

（三）稳健性检验

为更科学合理地验证政府审计对城市创业活跃度的影响，本文首先通过替换解释变量的方式进行稳健性检验。审计抵御、揭示和预防功能分别采用完成审计项目数量加1的自然对数（Disclosure_1）、提交审计信息数量加1的自然对数（Deterrence_1）、移送司法、纪检监察部门与建议有关部门处理案件数量之和再加1的自然对数（Prevention_1）来替换。此外，考虑到300多个地级市样本中包含着经济金融发展水平发达、科教文卫基础设施建设完善、资源充足且配置合理、政策制度便利的4个直辖市，它们极具优势的宏观创业环境使其创业活跃度远高于其他地级市。将样本中的直辖市剔除后，重新进行回归分析以检验政府审计对城市创业活跃度的影响作用，得出回归结果如表5所示。回归结果与前文相符。

（四）进一步研究

1.基于压力视角的调节效应。研究表明：一方面，土地供需结构错配对创新型人力资本集聚产生一定的抑制作用，进而对创新创业环境造成破坏，导致城市企业创业活跃度的下降；另一方面，工业化发展程度越高，政府招商引资越多，对创新人才的吸引力就越大，进而提高城市创新能力，促进城市创业活动快速发展。本文认为：在存在人力资本聚集和工业化发展压力的情境下，政府审计功能对城市创业活跃度的正向影响会产生变化。因此，在研究政府审计对城市创业活跃度的影响基础上，加入人力资本聚集压力（HS）和工业化发展压力（IS），检验其调节效应，构建模型（4）（5），并将审计三功能合并为Auditi.t-1，其余变量同上。

（1）人力资本聚集压力的调节效应。土地供需结构错配对城市新技术企业创业活跃度有消极作用，抑制创新型人力资本集聚，破坏创新创业环境，降低城市企业创业活跃度（赵华平等，2023）[18]。由于政府把土地要素更多配置于工业，造成商用和居住用地供小于求，难以满足创新型人才对城市宜居性的需求，不利于提高创新型人力资本向城市的集聚程度，科技型创业企业丢失人力资本的支持，降低城市科技型企业创业活跃度（Liu Kai等，2021）[19]。本文采用普通本专科在校学生人数来衡量人力资本聚集压力，对Auditi.t-1与HS中心化处理后，将这两个变量的交乘项作为解释变量代入模型（1），回归结果如表6所示。审计揭示、抵御和预防功能与人力资本聚集压力的交乘项对城市创业活跃度均呈正向影响，且人力资本聚集调节效应显著，即政府审计对城市创业活跃度的影响极易受到人力资本聚集压力的影响，且人力资本聚集压力增强了审计揭示、抵御和预防功能对城市创业活跃度的正向影响。

（2）工业化压力的调节效应。工业化发展带来人口集聚和经济增长，政府引导招商引资，吸引创新人才，提高城市创新能力，进而促进城市创业活动快速发展（谢呈阳等，2020）[20]。此外，地方政府过度供给工业用地使中低端工业用地大量聚集，挤占了教育、医疗等基本公共服务的投入资金与用地面积，第二产业占比过大，不利于政府发挥公共服务职能，增加了初创企业投资区位选择、资源可获得性和经营交易的难度，制约城市企业创业活度的提升（安勇等，2021）[21]。本文采用第二产业增加值占GDP比重衡量工业化压力，同样对Auditi.t-1与IS中心化处理后，将这两个变量的交乘项作为解释变量代入模型（2），回归结果如表7所示。审计揭示、抵御和预防功能与工业化发展压力的交乘项对城市创业活跃度均呈正向影响，且工业化发展调节效应显著，即政府审计对城市创业活跃度的影响受到工业化发展压力较大的影响，且工业化发展压力增强了审计揭示、抵御和预防功能对城市创业活跃度的正向影响。

2.区域异质性分析。由于不同城市在经济发展水平、科教文卫建设等方面存在较大差异，政府审计对城市创业活跃度的影响可能也存在差异。因此，本文根据《中国分省份市场化指数报告》中的市场化指数进一步将研究样本划分为制度环境较强地区（北京、天津、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、安徽、湖北、湖南、重庆、河南、四川和江西）和制度环境较弱地区（除上述省份外其余省份）进行区域异质性分析，回归结果如表8所示。由回归系数可知，制度环境较强地区的审计揭示、抵御和预防功能的回归系数均为正，且显著性水平较高，而制度环境较弱的城市样本回归系数完全不显著。不同强弱制度环境下的回归结果显著性差异较大，说明了政府审计对城市创业活跃度的正向影响呈现空间异质性。综上所述，在制度环境较强的地区，即在市场化程度越高的城市，审计揭示、抵御和预防功能发挥越充分，能查出的审计问题、提出的审计建议越多。因而要更加完善市场化程度较低地区的审计功能的发挥机制，提升城市创业活跃度。

六、结论与建议

本文通过实证研究政府审计对城市创业活跃度的影响，得出以下结论：第一，政府审计的揭示、抵御和预防功能均能有效提高城市创业活跃度；第二，人力资本聚集、工业化发展和制度环境均会影响审计功能的发挥，进而影响城市创业活跃度。该研究结论在一定程度上证实了政府审计确能对城市创业活动产生积极推动作用，拓展了研究创业活动影响因素的视角。此外，明确指出政府审计三大治理功能在城市创业中发挥的重要作用，并由此思考如何通过有效发挥政府审计功能来提升创业活跃度，充分发挥事前、事中和事后审计的预警、监督和惩罚作用，最大化创业活动带来的经济效应。综上所述，本文提出以下几点建议：第一，强化政府审计抵御功能对城市创业的促进作用。地方审计机关及时上报高价值的审计专题报告和审计信息，深入分析城市创业活动中的缺陷和漏洞，提出有建设性的、可操作的审计意见和建议，将审计成果在各创业企业中进行有效转化与广泛利用，为城市创业活动的安全健康发展提供检疫、防疫、保健性服务。第二，强化审计结果整改和运用对城市创业发展效益的提升作用。延伸审计链条，扩大审计实施范围，清单列示风险较高的审计项目并定责，创新推行“审计预警函”“审计意见建议函”和“审计整改函”的三函机制，对城市创业开展全过程跟踪审计，提高审计机关的主动性，助力城市创业活动安全平稳开展。此外，做好审计结果的整改和运用，加大审计公告力度，逐步推行审计情况抄报制度，建立审计成果运用信息回馈机制，做好相关法律法规的配套衔接。第三，强化审计在不同制度环境下对城市创业的优化作用。政府应通过一系列政策制度如放宽企业准入清单、完备创业金融体系、多样化融资渠道、完善资信管理制度、降低规费来激发群众创业热情，强化制度环境较弱地区的创业制度环境建设，还可以适当向制度环境较弱地区倾斜创业财政拨款、制定创业便利政策，多引进创新创业人才，发挥财政资金的杠杆作用。总体来说，要进一步优化创业创新制度环境，必须给城市创业留足发展空间。

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责编：梦超