公共图书馆内部控制问题与策略研究

摘 要：随着经济社会高速发展和财政改革的不断深入，加强单位内部控制建设具有重大意义。文章全面介绍了广州图书馆财政资金内部控制管理，总结了图书馆内控管理的特点，并有针对性地从建立健全制度体系、持续整改监督机制等方面提出解决措施，以期有效提升财政资金的使用效益，促进公共图书馆健康发展。

关键词：公共图书馆；内部控制；管理

中图分类号：G251 文献标识码：A

在经济迅猛腾飞和财政领域不断革新的背景下，公共图书馆正积极且坚决地迈向改革之路，以持续提高服务水平。曾经仅关注预算收支管控的内部管理，如今已演变成一个全面信息系统的掌握，包括预算编制、预算执行和绩效评价。在外部和内部双重监督的层层压力下，资金管理水平显著提高，资金使用效益也取得了令人瞩目的成就。本文试图从本单位财政资金预算的角度讨论内部控制管理的现状，阐释成果，分析问题，并提出建议，旨在为行业的实践探索提供有益参考。

一、公共图书馆内部控制建设的重要性

公共图书馆是一个公益性和服务性机构，财政每年都对公共图书馆投入经费，具有一定的管理权限。如果没有强有力的监督或者在常规工作中出现监督不到位、监督机制运行不力等问题，会导致内部权力滥用，让人有机可乘，甚至发生贪污腐败等违法行为。通过有效实施内控机制，建立健全、科学和高效的制约和监督体系，有助于廉政建设并提高财政资金的合理使用。当前，社会面临着复杂多变的挑战，包括资源有限性、效益追求、透明度要求等。在此背景下，内控管理尤为重要，它提高了预算的执行效率，防止资源的浪费和滥用，并加强了资源的约束力，明确了预算的使用规则，有效预防了财务不当行为的发生，提高了财政资金的使用透明度等。

二、广州图书馆内部控制管理模式

1.内部会计控制为主

2009年，广州图书馆在原有规章制度基础上梳理完善了《广州图书馆规章制度汇编》（以下简称制度汇编），《制度汇编》由读者服务工作、文献信息资源采选工作等10个部分的内容组成。其中，“第九部分 行政管理工作”涵盖了《广州图书馆会议制度》《财务管理制度》《财务管理监督制度》《财产物资管理暂行条例》《工程项目招投标管理暂行办法》等内容，规范了广州图书馆资金的使用。实际发生的经济业务事项的核算模式由手工记账转变为计算机单机版财务软件核算，实行内部会计控制，信息透明度及内部监督相对较弱。从审计视角研究内部控制，导致偏重于被审单位的内部会计控制。

2.内部与外部管理初步相结合

随着科学技术的迅速发展，广州图书馆根据上级的文件精神及自身的实际情况，逐年完善、规范经费支出及内部控制管理，分别制定《广州图书馆“三公经费”、会议费、培训费、培训费、差旅费管理暂行办法》《广州图书馆经费预算管理办法》《广州图书馆合同管理办法（试行）》等内控制度。资金的记账模式从单机版财务核算软件转向了具备财务核算数据“大集中”功能的网络版财务核算信息集中监管系统。同时，行政事业资产管理系统也相继上线，实现了资产信息的系统化管理。2019年，图书馆正式启用财政预算管理一体化系统，进一步增加财政资金信息透明度与外部监督，保障资金安全、高效运行。

3.内部与外部全面监控管理

2021年，财政预算管理一体化系统成功实现了全面覆盖，图书馆实现了对预算资金编制、调整、执行及预算绩效等各个环节的全面信息系统化管理。每一笔财政资金的使用都能在系统中全程追踪，在全方位、全过程、全覆盖、全公开的预算绩效管理机制框架下实现全面预算管理。广州图书馆立即梳理业务，整体完善内控制度建设。编制《广州图书馆内控制度手册》《广州图书馆内控流程手册》《广州图书馆内部控制风险评估报告》，并对中层干部及重点岗位人员开展培训，进一步打造依法合规、协同高效的内控体系，提升公共服务管理水平。

三、广州图书馆内部控制管理特点

1.内部控制体系较完善，规范标准与程序

广州图书馆以“管理制度化、制度流程化、流程岗位化、岗位职责化、职责表单化”为核心思路，分别从单位层面内部控制及业务层面内部控制两个方面全面梳理相关的制度与流程，建立健全内部控制管理制度，为保障单位业务顺利开展提供指引和检查依据。

2.明确责任分工，落实管理制度归口管理

为加强对“一把手”权力的监督，领导班子重新调整分工，由一名副馆长协助分管财务工作。落实管理制度的归口管理责任部门，完善和规范岗位职责、审批和开支流程。通过建立内部控制体系，实施内部管控，对各项管理制度实行整合，明确单位各部门的职责权限和按流程办事的原则，确保层级权责分明，控制手段标准化和程序化，从而减少人为因素，实现权力制衡、预防腐败，构成不敢腐、不能腐、不想腐的机制，为广州图书馆公共服务职能和业务运行提供有效的制度规范保障。

3. 实现全面预算管理，提高预算的约束力

在预算执行过程中，设置专岗监测预算执行情况，以执行财政序时进度为考核，每月通报各项资金使用进度情况并分析预算执行情况。要求各项目负责人按时完成预算资金使用计划，通过项目资金使用促进业务活动的开展。对于资金使用计划偏差、滞后的项目，预算专管员会及时跟进协调，并向领导提供相关数据和情况反馈。根据预算执行情况的研判结果，与项目负责人充分沟通后，对不适合当年继续安排资金的项目按程序实行调整或退回，使财政资金的使用效率发挥最大效益，最大限度地避免资金闲置、浪费和突击花钱的等不良情况的出现。预算年度结束后，根据全年的预算执行情况，对各项目开展绩效评价工作。从项目运行情况、管理效益、履职效能、社会效益以及服务对象满意度等方面衡量评价图书馆整体部门效益和各项目实际成果。梳理撰写本单位重点项目的绩效评价报告，通过在撰写报告时分析、总结数据，及时发现预算执行过程中存在的问题或可以改进提升的空间，有利于为下一步工作的开展提供宝贵的经验，促进工作质量的提升。项目的评价结果将作为以后资金安排的重要依据，优先保障绩效好的项目，推广项目先进经验，对绩效一般的项目督促改进，减少资金投入，始终保持资金使用效率的高效运行。过去，员工曾因对预算认识不足而面临资源分散、效益低下的困境；现在，全体员工对预算的认识更加明确，理解资源有限性的重要性，将预算视为重要的工作工具和决策参考，有助于更加科学地规划资源分配。

4.信息系统支持财政资金全程监督管理机制，规避风险

财政部与其他五个部门合作，于2008年颁布了《企业内部控制基准》，将财政监督工作逐步融入财政管理体系。这一举措从经费预算管理开始，延伸至预算执行的全程监控和事后绩效评估，形成了一个紧密相连的监管网络，实现对财政资金执行的全方位、动态监管。管理监督加大力度，同时也为图书馆提高财政管理水平提供了良好的技术支撑，有效防范舞弊和预防腐败，切实加强廉政风险防控机制的建设。

四、公共图书馆内部控制存在的问题

1.风险管理机制不足

公共图书馆内部控制管理中存在的问题是风险管理机制不足，体现在对潜在风险的识别和应对机制不完善，未能充分考虑外部环境的变化和不确定性因素，可能导致在资金使用过程中容易诱发腐败风险。例如，在图书采购环节，公共图书馆面临的风险为图书采购人员因为商业贿赂、欺诈舞弊、私拿回扣等问题出现违规违纪行为。

2.内控管理的制度建设存在缺陷

公共图书馆内部体系的关键在于将一系列的管人、管事、管资产与管资本等管理制度具体落实与执行。对图书馆来说，要统一规范业务流程，使工作环节、业务步骤清晰可见。但是，通常在制度的建设时偏重关注事项审批的严谨性，而略欠考虑实际操作时事项审批环节的复杂性，导致内部控制管理体系变得僵化。例如，在审批流程工作中，由于领导日常工作繁重，审批过程容易滞留在某一环节，导致整个流程时间延长，降低了工作的效率和时效性。因此，需要进一步根据图书馆业务（项目）的重点程度或资金量的大小，设置不同等级的审批权限，从而简化和优化审批工作流程，以提升工作的流畅性。此外，规章制度不够明确和细化，导致执行难度和效果不佳。这些问题阻碍了公共图书馆内部控制管理的现代化和有效性，需要着重关注和改进。

3.内控管理缺乏整体统筹

尽管各部门已经厘清了业务流程和责任范围，但上下游环节之间缺乏有效衔接，使得合作协同困难。以预算管理为例，资金使用涉及多个部门，需要对业务活动、政府采购信息等统筹申报、执行和调整。而在报销方面，由于报销人员对相关规定不够熟悉，导致为一笔单据报账往返多次，花费大量时间，成为当前财务管理制度中的一大问题。

4.内部监督体系欠完善

公共图书馆应主动建立内部审计机构，以加强对内部监督审计体系的监管。同时，应赋予审计部门和审计人员充分的权力，检查和监督内控体系的有效实施情况。目前，仍然存在一些公共图书馆没有设立内部监督机构，仅依赖会计部门执行内部控制相关工作，导致监督力度不足，直接影响了内部控制的有效性。另外，有些公共图书馆虽然设立了内部审计部门，但内部审计人员可能缺乏财务和审计领域的丰富知识和专业技能，不能有效开展监督工作，未能为内部控制工作提供充分保障。

五、公共图书馆内部控制管理措施与建议

1.完善公共图书馆内部风险控制体系，树立风险防范意识

其一，建立风险评估管理机制。由于风险本身是跟随目标的存在来确定的，目标的不同，所带来的风险大小与类型也存在明显的差异。因而目标的设置确定公共图书馆的风险承受度。只有评估自身的风险承受度，后续对风险识别与分析才有比较标准，按照各项风险发生概率及其影响程度大小来排序，确定公共图书馆应该重点关注的项目，并针对重点项目的风险制定相关的管理机制，确保公共图书馆运行过程中的各项活动有效举办；其二，构建风险识别体系，健全风险预警系统。综合考虑多方面的因素来设计相应的风险预警系统，使其所面临风险时识别对设定目标产生影响的风险的概率；其三，构建风险评估专业队伍。信息时代，所有单位的领导层和员工都应提升风险敏感度并积极树立风险防范意识。对于领导层来说，不仅需要关注内控管理的整体架构，还应该充分了解和掌握内部控制中的各个风险点。只有当领导层充分认识到潜在风险的存在，才能在预防和解决问题时做出明智的决策。此外，还需要为内控管理提供足够的支持和资源，以确保内部控制的有效实施；对于普通员工来说，应该积极参与内控管理的各个环节。每位员工都是内控管理的一部分，其行为和决策都会影响到单位的整体风险状况。因此，员工需要了解内部控制政策和流程并时刻保持警惕，以减少潜在风险的发生，进一步提高图书馆风险抵御能力，为图书馆的健康发展奠定基础。

2.全面规范图书馆内控体系建设，不断完善制度建设

为确保公共图书馆的内控管理顺畅运行，应积极采取一系列措施，以不断加强和完善相关管理制度，确保工作有章可循。各项业务活动互相联系、互相制约的措施、方法和规程可以为单位改善内部管理、提高工作效率和工作质量。在建立内部控制制度的过程中对各部门作出明确的职责分工，梳理业务流程，建立完善、清晰的业务流程和管理制度。在外部环境不断变化、图书馆的经济活动调整以及管理要求日益提高的情况下，修订和完善现有的管理制度和规范，废除不再适用于单位发展的旧制度，并制定新的财务管理制度，以适应当下的需求。与此同时，注重强化内部控制制度的执行机制，确保制度的有效贯彻。一旦新的管理措施出台，积极组织相关人员培训学习，以确保其能够全面理解并切实执行新的规定。通过完善的内控管理促进图书馆事业向高质量发展道路前进。

3.明确责任主体，整体统筹内控体系

明确责任主体令整个项目体系结构变清晰，制订的计划能更好地完成、落实，事后也更好地解决遗留问题。因此，单位必须将内控管理划归一个部门或特定岗位负责，如财务部门、审计部门或其他部门整体统筹，对内控的风险评估、事项流程的优化、制度的及时更新和修改等事项牵头负责。以预算资金使用为例，项目经费涉及多个部门使用，由占经费使用比例大的部门负责统筹整个项目，制定项目总目标，统筹该项目涉及的部门编制预算、拟定工作计划、资金使用进度、事后绩效评价等事项，并汇总综合考虑统筹安排项目。当项目实际开展时，密切关注项目执行情况，发现问题及偏离预设目标时，立即与使用经费部门沟通，及时制定方案及对策，调整计划，最终达到预期目标。

4.加强内部监督管理

内部审计控制有效监督内部控制的建设和实施情况，及时发现内部控制的缺陷问题，制定相应的措施并及时纠正，完善内部控制管理工作。对此，应在内部设置专门的审计部门，外聘或内部选择相关专业的人才作为审计部门工作人员，明确部门职能和工作任务以及权责，建立严格的内部审核机制。定期组织内部检查，并不定期进行审查，将检查结果及时通报，以提升管理效能。内部检查和审查应该包括对财务记录的准确性、经费使用的合法性以及内部流程的规范性等方面，以确保制度的有效运行和及时纠正问题，有效保证内部控制的实施效果。另外，外部审计和监督是单位内部控制的补充，可以帮助发现潜在的问题和风险，从而进一步完善内部管理。通过内外双重监管，弥补单位内部控制实施中可能存在的不足和疏漏，确保整个管理体系更加完善与高效，将有助于单位的长期可持续发展，提高资源利用效率，维护国有资产的安全，提升公共服务的质量，为单位的发展和社会的进步作出积极的贡献。

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作者单位：广州图书馆

作者简介：陈思妍（1977—），女，汉族，广东佛山人，本科，图书管理员，研究方向：图书馆研究。