行政复议决定公开内容的检视与完善

摘要：新《行政复议法》第三条、第七十九条确立了行政复议决定公开制度。行政复议决定公开制度是新时代法治政府建设的必然要求，关系到社会公众知情权、监督权的实现。新《行政复议法》以及行政复议相关的法规并未就行政复议公开内容的范围进行详细规定，基于各地实践探索情况，行政复议决定公开内容目前主要存在公开内容款项、公开详细程度以及公开中对于个人信息保护程度等问题，同时，行政复议中规范性文件审查结果和行政委员会的咨询意见，是否应纳入行政复议决定公开的范畴，亦是推进行政复议决定公开亟须解决的问题。为了更充分地发挥行政复议决定公开制度的功效，有必要规范行政复议决定公开的内容，并将行政复议规范性文件审查的结果和行政复议委员会的咨询意见一并公开，以完善行政复议决定公开的法律依据体系。

关键词：行政复议；行政复议决定公开；行政复议决定公开的内容

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2024）18-0088-04

Examination and Improvement of the Public Content

of Administrative Reconsideration Decisions

Wang Suwan

（Wuhan University of Technology， Wuhan 430070）

Abstract： The new Administrative Review Law establishes the system of making administrative reconsideration decisions public in Articles 3 and 79. The system of making administrative reconsideration decisions public is a necessary requirement for the construction of a rule of law government in the New Era， which is related to the realization of the public’s right to information and supervision. The new Administrative Review Law and related regulations do not provide detailed provisions on the scope of the content of administrative reconsideration decisions to be made public. Based on the exploration of practices in various regions， the current main issues regarding the content of administrative reconsideration decisions made public include the items to be made public， the level of detail to be disclosed， and the degree of protection of personal information in the disclosure. Additionally， it is also a pressing issue that needs to be addressed whether the results of normative document reviews in administrative reconsideration and the advisory opinions of administrative committeeac78342476926e05ae97340bad9ad73296e346b2a3470097f8af6164bcf0fdc7s should be included in the scope of administrative reconsideration decisions to be made public. In order to fully leverage the effectiveness of the system of making administrative reconsideration decisions pubic， it is necessary to standardize the content of administrative reconsideration decisions to be made public， disclose the results of normative document reviews in administrative reconsideration and the adversary opinions of administrative reconsideration committees， and improve the legal basis system for making administrative reconsideration decisions public.

Keywords： administrative reconsideration; public disclosure of administrative reconsideration decision; content of public disclosure of administrative reconsideration decision

2023年9月1日，全国人民代表大会常务委员会修订通过《行政复议法》。《行政复议法》总则第三条与第七十九条确立了行政复议决定公开制度，要求行政复议机关根据被申请行政复议的行政行为的公开情况，按照国家有关规定将行政复议决定书向社会公开。行政复议决定书公开的内容范围如何界定、规范性文件审查结果是否公开，以及行政复议委员会咨询意见是否公开等问题，新《行政复议法》并未充分回应，对有关实践方面的指引有待进一步细化和澄清。

本文将基于新《行政复议法》相关规定，拟从学理及法规范层面对行政复议决定书公开内容的相关争议加以审视，尝试回答如下问题：第一，本次修法确立行政复议决定书公开制度应如何定位？第二，行政复议决定书公开制度目前存在哪些现实问题？第三，基于行政复议决定公开的目的和功能，应当如何应对这些现存的问题？

一、行政复议决定公开制度的定位

（一）行政复议决定公开制度的目的

公开行政复议决定的主要目的在于通过强化对行政复议的监督，从而保障公众的知情权和监督权。行政复议作为行政救济手段，具有鲜明的行政属性，同样需要强化监督，强化行政复议监督是推进法治政府建设的应有之义［1］。通过公开行政复议决定来保障社会公众的知情权、监督权，是行政复议决定公开制度的核心［2］。

民主参与的本质就是“话语表达、竞争和有效协商的能力”，在任何形式的民主过程中，公众必须基于充分的信息才能有实质性地参与［3］。而知情权又关系着公众监督权的行使，均衡充分的信息是公众行使监督权的前提。当政府需要时刻向公众保持开放、透明时，其活动就必须更加规范和理性。行政复议机关信息公开，接受公众监督、问责，有助于加强行政复议机关、行政机关的危机意识，进而提升行政复议、行政活动的规范化程度。

（二）行政复议决定公开制度的功能

行政复议是行政主体依据法律法规，解决发生在行政主体和相对人之间的行政争议所形成的具有法律效果的行为，是行政机关自我监督、管理社会事务的重要方式。行政复议的功能是多方面的，主要包括以下方面。

1.保障行政相对人的权利以及社会公众的知情权、监督权

行政复议决定公开属于事后公开，主要是对行政复议决定书的公示。行政复议决定公开制度让社会公众能够快捷高效地解决行政相对人与行政机关之间的行政争议，实现对行政相对人的权利救济。同时通过行政复议决定公开，保障社会公众对相关行政争议事实的知情权，并参与到监督中来，对行政争议中的行政机关、解决行政争议的复议机关进行监督。

2.提高行政执法透明度，推进法治政府建设

行政复议决定公开制度将行政执法、行政复议置于阳光之下，有利于控制和减少执法过程中的不规范现象，减少权力行使的腐败性和任意性，同时通过行政复议保障相对人的权利，实现行政争议的解决［4］。通过制定完善行政复议决定公开制度还可以增加市场监管方式，推进市场监管的制度改革，提高行政复议工作的规范性，提升案件办理质量，从而更好地在行政执法中体现公平正义，切实实现个体公正。

二、行政复议决定公开内容的检视

（一）行政复议决定公开的内容

《行政复议法》在总则中确立行政复议公开原则，又在第七十九条确立仅公开行政复议决定书，并且还受到“被申请行政复议的行政行为的公开情况”的限制。新《行政复议法》和《行政复议法实施条例》都未明确行政复议决定书公开内容的范围。

实践中，各地政府已经开始行政复议决定公开的探索。笔者调查了部分地区政务公开的网站，发现行政复议决定书公开中，各地政府在格式、款项以及详细程度等各方面的实际做法各有不同。存在的问题主要包括以下三方面：

一是公开内容的格式。部分行政执法机关在进行行政执法信息公示时，对公示信息的具体款项无规范统一的标准，因此在其公示的信息中经常存在遗漏的情形。如遗漏行政执法的主体信息，如执法机关的名称、执法人员的姓名和执法证信息、机构设置以及执法机关的地址等。遗漏行政执法决定信息，如决定作出机关、决定作出的法律依据以及行政裁量的理由等。

二是公开内容的详细程度。部分行政执法公示机关则对行政执法案件的信息进行裁剪，选取其中的部分关键要素进行公开。此类公开方式中，部分公示机关以过于精简的语言对事实进行简略的概括，有些甚至只有寥寥几个词语，行政执法要素都不描述清楚，背离了行政执法公示制度的目的。

三是对个人信息保护程度。部分行政执法公示机关对行政执法信息不加任何技术处理，直接公开全部原件。此种方式容易造成国家利益或者个人权益的侵害，尤其是在行政处罚、行政强制等干预行政执法类型的复议案件中，不少行政机关直接公示了违法自然人的姓名、住址等信息。这种做法易给当事人带来极大的负面影响，造成二次处罚。

（二）规范性文件附带审查结果

1999年《行政复议法》首次创设了行政规范性文件附带审查制度，但复议法实施至今，行政复议机关对行政规范性文件监督职能并未得到充分发挥。为此，新《行政复议法》进一步完善了行政规范性文件附带审查制度，初步形成了行政规范性文件附带审查的有效制度供给［5］。

新《行政复议法》第十三条确立了行政复议规范性文件的附带审查的范围，并在第四章第五节专门就完善行政规范性文件实体合法性审查的适用规则进行规定。对于规范性文件附带审查的程序和结果，也于第五十九条、第六十条做出了规定。

但对于规范性文件审查中，行政复议机关有权处理不合法的规范性文件、行政复议机关无权处理并依法移交有权机关的规范性文件最终审查结果，是否应该也在行政复议决定书中一并告知，新《行政复议法》并未明文规定，《行政复议法实施条例》也暂未明确。行政争议中涉及的规范性文件的处理结论不做处理和告知，则无法充分反映出行政复议在行政规范性文件监督中的优势，也无法回应法治政府建设对行政规范性文件法治化提出的新要求。

（三）行政复议委员会的咨询意见

迄今为止，全国近21个省份的探索为行政复议委员会制度的建立、推广积累了宝贵经验［6］。2023年新《行政复议法》正式确立了行政复议委员会制度，并对咨询委员会功能定位与主要职责做了规定。但现有的对行政复议委员会制度的法律依据仍然存在着一些不足。

比如，新《行政复议法》并未规定行政复议机关必须依据复议委员会的意见作出复议决定，甚至未规定行政复议机关未采纳行政复议委员会的咨询意见的，必须说明理由。此外，行政复议委员会的咨询意见、复议机关未采纳复议委员会意见的理由，是否应纳入行政复议决定公开的范围，向社会公开、接受社会监督，新《行政复议法》亦未提供明确指引。

由此势必会导致具体实际操作中，行政复议机关自主空间过大。若是复议委员会的意见对行政复议决定的作出没有任何限制和约束，行政复议委员会制度的目的和功能难以实现。

（四）成因分析

1.制度原因

制度对社会实践具有基础性的作用，制度完备程度依赖构建该制度的法律依据体系的完备程度。基于实践的反馈发现，当前中央与地方层面的行政复议公开制度设计过于粗糙，缺乏明确性与可操作性，无法为行政复议决定公开制度的建设提供有效的指引。与此同时，随着互联网和媒体技术的发展，目前配套的法律、行政法规无法完全满足新时代背景下政务公开的内涵与要求。

2.社会原因

行政复议决定公开制度根本目的是保障公众的权益，规范行政复议机关。一方面，群众对于政府执法权力的监督需求及执法中的知情权都日益见长。另一方面，法治政府建设的推进，要求行政复议机关不断扩大行政复议信息公开范围，最大限度地保护公民知情权。因此行政复议决定公开制度需要平衡公众知情权、与行政复议决定公开以及个人信息保护间的关系。只有通过有效的利益权衡机制，才能最大程度实现公共利益的目标，满足人民群众的利益需求，发挥行政复议决定公开制度的效用。

三、行政复议决定公开内容的完善

（一）规范行政复议决定公开的内容

我国新《行政复议法》和《行政复议法实施条例》未明确行政复议决定书公开内容范围。根据新《行政复议法》第七十九条，公开条件为“被申请行政复议的行政行为的公开情况”。这一制度决定了部分公开为常态，平衡了个人信息保护和行政执法公开之间的限度。

行政复议决定书记录了整个行政复议过程，包括申请人、被申请机关情况、案情、证据、事实、听证、法律依据、复议类型、救济途径等。尽管内容繁杂，对行政复议决定公开制度至关重要。公开制度旨在规范行政行为、解决争议，但需保护个人隐私和商业秘密，不必全部公开，应部分公开，精简信息，保留违法事实和处罚理由。与公共利益无关的信息如个人隐私、商业秘密等可省略［7］。

行政复议决定公开需建立动态管理机制，包括更新、更正和撤销信息。及时公示新案件，纠正错误，撤销违法决定。撤销后需在信息平台上公示，类似行政执法公示制度。各级行政复议机关每年整理统计上年度情况，并于次年1月31日前公开报告给政府和主管部门。

（二）公开规范性文件附带审查结果

新《行政复议法》对复议机关附带审查、行政复议决定公开的规定仍较为简化，并未明确行政复议附带审查结果是否应予以公开，未能充分反映出行政复议在行政规范性文件监督方面的固有优势，也未能完全回应法治政府建设对行政规范性文件法治化提出的新要求。对此，笔者认为应作出以下调整。

其一，对于行政复议机关进行规范性文件审查时，应当将附带审查的结果在行政复议决定书中进行反映与体现。其中行政复议机关认为有关规范性文件或者依据的相关条款超越权限或者违反上位法的，决定停止该条款的执行，并责令制定机关予以纠正［8］。制定机关限期内处理结果应该及时报送行政复议机关，由行政复议机关在行政复议决定书中加以体现并予以公开W8ZZe01Nl+0cyZhej4DgUw==。

其二，行政复议机关依法无权处理有关规范性文件或者依据的，应当在7日内转送有权处理的行政机关、国家机关依法处理。接受转送的行政机关、国家机关应当自收到转送之日起60日内，将处理结论回复转送的行政复议机关，由行政复议机关在行政复议决定书中加以体现并予以公开。

（三）公开行政复议委员会的咨询意见

行政复议委员会引入外部力量以提高中立性、增强公信力，消除申请人对自身案件的质疑，使复议结果得到认同，解决争议，实现“主渠道”定位。委员会由专家学者组成，减轻机关压力。对重大疑难案件，机关应将咨询意见作为决定参考。委员会的专业性有助于处理复杂案件。因此，行政复议机关应将委员会意见作为重要参考，以此作出决定，确保行政复议的公正性和专业性。

并且行政复议机关应当将采纳或不采纳复议委员会意见的理由予以说明。这主要是基于建立复议委员会制度的目的考虑。行政复议委员会作为相对集中复议体制改革的配套机制改革，旨在通过建立“政府主导、外部参与、专业保障、民主决策”的复议审理组织，是提升行政复议中立性，增强行政复议公信力，实现解决行政纠纷“主渠道”的有效手段［9］。

因此，行政复议委员会的意见应切实能对行政复议决定产生实际影响，其意见内容有必要让社会公众看到，同时，行政复议机关是否采纳行政复议委员会的意见，也应进行说明，一并公开。通过公开接受社会公众对行政复议的监督，提升人民群众对行政复议结果的接受度和满意度，增强行政复议的公信力，真正实现行政复议委员会制度的目的。

四、结束语

新修订的《行政复议法》确立了行政复议决定公开制度，该制度事关公众知情权、监督权的实现，事关法治建设工作在行政复议领域中的开展。但新《行政复议法》实践中暴露出了一系列的问题，如行政复议决定公开内容不规范，规范性文件附带审查不透明及行政复议委员会职能发挥不充分等。造成此类问题的原因主要是行政复议决定公开制度的法律依据体系不够完善，社会公众知情权、监督权的需求与日俱增等。针对以上问题，首先，作者认为要进一步规范、明确行政复议决定公开的内容，为行政复议决定公开的推进提供有效指引。其次，应公开规范性文件附带审查结果，接受社会监督。最后，公开行政复议委员会的咨询意见以及复议机关是否采纳的说明，充分发挥行政复议委员会的职能。

参考文献：

［1］梅扬.行政复议制度的司法化与行政化关系之辨［J］.法学家，2023（5）：41-55.

［2］应松年.中国行政复议制度的发展与面临的问题［J］.中国法律评论，2019（5）：16-22.

［3］孔祥稳.行政处罚决定公开的功能与界限［J］.中外法学，2021（6）：1619-1637.

［4］陈碧文.新时代行政复议的制度定位［J］.中国司法，2022（1）：72-77.

［5］曹鎏.行政复议制度革新的价值立场与核心问题［J］.当代法学，2022（2）：44-54.

［6］曹鎏.理想与现实：行政复议主渠道目标实现的必由之路［J］.中国法治，2023（10）：60-62.

［7］马迅.行政处罚决定公示：挑战与回应［J］.江淮论坛，2017（5）：122-128.

［8］梁君瑜.行政复议的功能定位再辨：兼评《行政复议法（修订）（征求意见稿）》［J］.苏州大学学报（法学版），2021（2）：9-21.

［9］王万华.“化解行政争议的主渠道”定位与行政复议制度完善［J］.法商研究，2021（5）：19-32.

作者简介：王苏婉（1993—），女，汉族，安徽滁州人，单位为武汉理工大学，研究方向为宪法行政法。

（责任编辑：赵良）2024年9月下半月刊（总第219期）教育