基于LDA模型的数字政府政策供给特征分析

摘要：新一代信息技术正在推动政府治理变革和政务服务变革，对建设人民满意的服务型政府意义重大。通过收集山西省11个地级市的数字政府政策文本，采用文本计量法对政策文本进行描述统计分析，运用文本挖掘法，并构建LDA模型进行主题聚类分析。研究发现：现有市级数字政府政策文本关注政府数字化履职能力、平台支撑能力、安全保障体系和资金支持，但存在缺乏法律保障、试点市示范作用不明显、政策供给不均衡的问题。基于此，提出完善法律法规、加快推进试点市数字政府建设、优化政策供给组合的发展路径。

关键词：数字政府；政策文本；LDA模型；文本挖掘

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-6916（2024）18-0020-05

基金项目：本文系2023年山西省高等学校教学改革创新项目“习近平‘人民城市’理念融入城市管理专业建设的路径研究”（编号：J20231445）、2023年度太原学院院级科研项目“数字赋能视角下山西非物质文化遗产的活化路径研究”（编号：23TYQN06）的研究成果

An Analysis of the Supply Characteristics

of Digital Government Policy Based on LDA Model

—Taking Shanxi Province as an Example

Lei Danyu

（Taiyuan University， Taiyuan 030000）

Abstract： A new generation of information technology is promoting the reform of government governance and service， which is of great significance to building a service-oriented government that satisfies the people. Collecting the digital government policy texts of 11 prefecture-level cities in Shanxi Province， this paper utilizes the text measurement method to describe theWRW7o9lydI+EPbu9gP9a0g== policy texts for statistical analysis， and resorts to the text mining method with the LDA model for topic cluster analysis. The study finds that the existing municipal digital government policy texts focus on the government digital performance ability， platform support capacity， security system， and financial support. However， there are problems such as the lack of legal protection， insignificant demonstration role of pilot cities， and unbalanced policy supply. Based on the findings above， the development path is proposed which includes improving laws and regulations， accelerating the construction of digital government in pilot cities， and optimizing the policy supply combination.

Keywords： digital government; policy text; LDA model; text mining

近年来，各地政府紧跟信息技术革命浪潮实现数字化转型。2022年国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》、2024年国务院《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》等国家重大决策部署为各地数字赋能政府治理实践指明方向。《2022中国数字政府发展指数报告》显示山西省数字政府发展指数得分68.38分，低于全国平均分（69.02分），在省级数字政府发展梯度中属第四梯队，这表明山西省数字政府发展水平仍有较大提升空间，亟需系统地分析山西省11个地级市数字政府政策文本，以探讨如下问题。山西省市级层面数字政府政策供给基本情况如何？关注哪些方面？还有哪些不足？从理论角度为山西省数字政府政策制定提供参考，以更好地指导实践。

一、研究设计

（一）样本选择

本文遵循以下原则在各市政府门户网站进行政策筛选：（1）数字政府是数字中国的重要组成，在2017年10月数字中国被正式提出之后，数字政府就被广泛运用到各地规划实践中，故本文将筛选开始时间界定为2017年10月，检索时间为2024年1月26日；（2）标题包含“数字政府”“政务数据”“政务云”“政务信息化”等关键词；（3）标题不含上述关键词，但考虑到政府治理现代化、大数据应用等文件也包含数字政府相关内容，故从此类文件中提取有关数字政府的内容进行分析。最终得到11个地级市数字政府政策文本共70份。

（二）研究方法

本文采用文本计量法和文本挖掘法，针对外部结构如政策类型、发布主体等进行文本计量分析，对政策特征有全面了解［1］；通过文本挖掘自然语言技术提取政策文本内部特征，获取其中隐含语义信息或概括性主题［2］。本文拟采用现在应用广泛［3］的经典主题模型——LDA（Latent Dirichlet Allocation）模型进行政策文本无监督学习，从供给侧出发，探讨当前山西省各市数字政府建设的重点措施，发现山西省数字政府建设存在的问题，并尝试提炼可能的解决对策。

二、山西省地级市数字政府政策分析

（一）描述统计分析

1.按政策类型分

总体来看，本文收集的政策文本共涉及9类政策，包括实施（工作、建设、推进）方案（34.3%）、管理（实施）办法（22.9%）、规划（20%）、实施细则（5.7%）、行动计划（5.7%）、实施意见（4.3%）、通知（4.3%）、条例（1.4%）、规定（1.4%）。其中实施（工作、建设、推进）方案占比最高，这表明多数市政府对照中央和省级政策做出了具体安排。在70份文本中，只有大同市人大常委会通过了《大同市智慧城市促进条例》，条例属法规性公文，该条例从智慧城建、智慧监管、智慧应急等对智慧政府治理进行明确规定，为数字政府建设提供法治保障。

2.按政策发布年份分

图1显示2020年（14份）、2021年（20份）、2022年（17份），这三年政策发布数量达到较高水平，占全部样本的72.9%。2020年《山西省数字政府建设规划（2020—2022年）》发布，从“五个一”总体架构、六大支撑体系、十大创新应用等对数字政府进行规划，同年有9个市级政府出台数字政府实施方案；2021年《山西省推进政务服务“跨省通办”“全省通办”实施方案》《山西省政务数据资源共享管理办法》《山西省政务云管理办法》《山西省“十四五”政府治理能力现代化规划》发布，从政务服务互联互通、政务数据共建共享、政务云管理与运维等数字化手段赋能政府治理能力现代化。2021至2022年，11个市级政府纷纷印发相关文件。在这三年间，山西省市级政府层面数字政府政策群已基本形成。

3.按政策发布行政区域分

通过统计数字政府政策发布部门所属行政区域，发现发布数量最多的行政区域是阳泉（9份），其次是晋城（8份），太原、大同、晋中、吕梁、忻州均为816caf3581b8af43fbb9696b662f640c45c708c0475859807b5b4669bb8d825f7份，阳泉、晋城、太原、大同是山西省首批省级新型智慧城市试点市，尤其是阳泉，数字政府建设走在全省前列，其数字政府案例曾获得“2022数字政府创新成果与实践案例”［4］和“2023年度云计算和大数据优秀实践案例”的国家级荣誉［5］。

（二）基于LDA主题模型的政策文本聚类分析

1.主题领域分析

本文运用Jieba进行分词，并加载自定义词、停用词列表，自定义词列表包括“APP”“互联网+”“5G+”“数字××”“智慧××”等与数字政府密切相关的新词语，停用词列表包括不必要的字符、虚词等无意义的但在文本中出现频率高的词语，以下是分词后的词频统计结果（见表1）。

表1词频统计结果（前10位）

关键词平台管理服务数据共享词频1 5861 2981 2981 2831 227关键词政务云应用政务服务数字政府政务

信息化词频934903776729659接着绘制词云图，直观地反映出市级政府数字政府政策文本的重点。结合图2和表1可知，词频最高的词语为“平台”“服务”“数据”“共享”“政务云”等，可以预测山西省市级政府数字政府建设更侧重平台构建、数据共享、政务服务办理、政务云和政务信息化建设，同时数据安全、政府监管、大数据运用、技术保障等新兴政策热点也逐渐凸显。

2.主题结构分析

（1）主题数目确定

在LDA主题建模时，本文采用计算一致性得分和展示可视化结果相结合的方式确定最优主题数目。一致性衡量同一主题下词语间语义关联性，一般来说，一致性得分越高，模型确定的主题数目质量越高［6］。调用Python的gensim库进行模型训练，并计算一致性得分（见图3），主题数目为8时，一致性得分最高；可视化结果（见图4）显示主题数目为8时，各主题相互间较分散，分类效果较好。因此本文将主题确定为8个。

（2）LDA模型结果与分析

通过模型训练得到8个主题及每个主题前10个高概率特征词（见表2）。主题之间距离地图显示主题2、4存在重叠情况，但从LDA结果来看，两个主题内容存在较大差别，8个主题确定合适。其中提升数字化治理能力、促进公共资源交易数字化、推行工程项目在线审批体现政府数字化履职能力体系的完善，构建政务云平台、优化电子政务网络表明市级政府对强化数字政府平台支撑能力的关注，夯实网络安全基础、加强政务云安全防护阐明数字政府安全保障体系方面的内容，加大资金支持同样是数字政府推进的重要保障措施。

表2LDA模型结果

主题标识特征词提升数字化治理能力监管 治理 数字政府 决策 市政府 政府 技术 能力 产品 优化构建政务云平台政务云 政务信息化 政务信息系统 评估 迁移 使用 安全 可靠 互联网+ 立项夯实网络安全基础网络安全 审核 安全 使用 申请 意见 保密 报告 规定 过程优化电子政务网络维护 电子政务 开放 交换 目录 外网 数据共享 涉密 共享 信息加大资金支持资金 预算 考核 内容 大数据 支持 数字政府 监督 运营 作用促进公共资源交易数字化市政务信息管理局 情况 交易 机构 公共资源 检查 备案 计划 政务数据 新模式加强政务云安全防护政务云 等级 定期 保护 培训 程序 安全 5G 人才 学习推行工程项目在线审批建设项目 财政 加大 力度 工程 审批 专项 发展 企业 政务信息化①提升数字化治理能力

第一，智慧监管应用。将市场监管中商品交易、法人身份核验、行政执法等数据信息汇聚在统一的监管云平台，对接“双随机、一公开”监管平台，实现跨层级、跨部门信息沟通；将社会治理中治安、交通、应急、基层治理等纳入监管平台，提高社会治理精细化水平；将政务服务中民生服务、政务大厅窗口、政务服务热线专席等的监管纳入统一平台，实现数字惠民。第二，科学决策应用。以信息技术为支撑整合政务数据资源，建成主题信息资源库，依托大数据指挥中心运营平台为各级各部门提供决策分析服务。同时，建设“领导驾驶舱”，通过手机等终端为领导层、决策层提供全面实时的城市治理图景，提升科学决策水平。

②构建政务云平台

政务信息化项目建设和政务信息系统迁移是政务云平台建设的重要步骤。第一，政务信息化项目建设。项目评估要本着“以效能为导向、以服务为中心”的原则，关注预算合理性、可行性、是否便于信息共享，鼓励项目建设市场化。第二，政务信息系统迁移。依托“一朵云”构建“一系统”，迁移上云是政务信息系统平台化的第一步。市直各部门非涉密系统原则上应迁移上云，根据本部门政务信息系统所需基础环境、存储等向政务云服务提供方提出需求，共同负责迁移上云工作、后续政务信息系统的运维和安全。

③夯实网络安全基础

在提高政务信息化水平的同时也要警惕网络安全问题，即打造保障数字政府安全建设运行的“城墙”。第一，落实网络安全工作责任制，定期开展网络安全检查；第二，严格执行国家网络安全法律法规和技术标准，对新建项目进行网络安全审核；第三，加强政务信息数据采集、共享、使用过程中的网络安全保障，做好涉密数据保密工作；第四，提高网络安全应急处置能力，网信办、公安局等网络安全相关部门要建立联动机制。

④优化电子政务网络

电子政务网络是数字政府建设的网络基础设施，电子政务网络在21世纪初由原先的以办公自动化和专业信息化工程为主的政务内网转变为政务内网和外网构成的统一电子政务网络［7］。第一，对电子政务外网提速扩容升级改造，实现从市县到村的全覆盖，并完成IPV6升级改造；第二，推动业务专网对接政务外网，整合非涉密业务专网以实现“一张网”扁平化管理和“一网通办”；第三，依托电子政务外网搭建政务信息资源数据共享开放交换平台，并编制共享目录；第四，建立电子政务网络安全保障机制，尤其是内网涉密信息保护要遵循相关要求和规范。

⑤加大资金支持

数字政府建设对于资金、技术和知识的需求大，因此必须有雄厚的资金支持。第一，设立多渠道投入的专项资金，政府补贴、社会资本、金融资本共同培育项目；第二，规范经费预算编制，完善项目快速迭代资金审核程序；第三，建立资金和项目统筹管理制度，从产出、服务对象满意度等方面考核评估项目，并将考核绩效与资金分配挂钩；第四，加强审计监督，保障资金使用真实、合法、高效益。

⑥促进公共资源交易数字化

整合统一的公共资源交易数字化平台解决了政府同体监督问题，使市场配置成为公共资源交易的主导方式［8］。公共资源交易平台已成为山西省各市政府的主要特色应用之一。第一，推进一体化平台建设，提高以市场方式配置项目的整合率，构建集服务、交易、监管功能为一体的统一平台；第二，推行公共资源交易资源共享、“一网通办”、全流程数字化运行；第三，开展交易大数据分析与挖掘，构建企业画像，为经济决策提供参考；第四，完善交易制度体系，制定统一规则、标准以及公平竞争审查制度。

⑦加强政务云安全防护

政务云平台在承载政务应用的同时承载了大量民生数据，平台安全是数字政府核心的默认安全［7］。第一，加大国家云计算服务安全评估力度，政务云服务提供方要日常监测和定期评估；第二，落实国家网络安全等级保护制度，做好接入安全管理，还要防止云平台数据泄露；第三，加强政务云使用部门信息安全培训工作，制定应急预案，参与应急演练；第四，遵守国家密码管理规定，开展密码安全性评估。

⑧推行工程项目在线审批

工程项目在线审批是工程建设项目审批制度改革的重要体现，也是政府“放管服”改革、营造良好营商环境的重要举措。第一，将工程项目审批工作机制纳入在线审批监管系统，推进业务协同，压缩审批时间，精简审批环节；第二，编制工程建设项目标准化网上办事指南，实现“一套标准”；第三，推行省市县三级在线审批功能，实现信息共享、联合验收。

三、结论与局限性

通过对山西省市级层面70份数字政府政策文本的文本计量和文本挖掘，发现其政策供给有如下特征：

第一，法律保障不足。政策发布类型以地方工作文件如实施方案、管理规范为主，缺乏法律约束，数字政府建设中涉及的数据共享开放、网络安全等尚无专门法律规制，这与省级层面法规性条文较少有一定联系。山西省尚无制定针对数字政府的地方性法规，只有在《山西省大数据发展应用促进条例》《山西省数字经济促进条例》中对政务数据共享交换、政府治理数字化有所提及。因此还需从省市层面共同加强法律保障，以应对数据泄露、信息伪造风险。

第二，试点城市示范作用不明显。从政策发布区域看，各市政策文本存在较高趋同性，与省级文本相似性较高。虽然阳泉、晋城、太原、大同是山西省首批省级新型智慧城市试点市，但示范作用不明显，市际间政策学习、扩散较不明显。因此各市要挖掘地方特色实现政策创新，并要加快推进试点市数字政府建设，发挥“先进生”作用，为其他市提供经验借鉴。

第三，政策供给领域不均衡。各市政策文本关注基础设施如云、网、系统建设以及数据服务、资金支持等直接资源供给，但法规约束、鼓励社会力量参与等为数字政府营造良好发展环境的政策偏少。因此要平衡政策供给领域，适当减少供给型政策工具，增加法规约束、促进多主体参与等环境型政策工具以及探索示范项目经验的需求型政策工具。

本文尚存在一定局限性，缺乏对整体政策动态分析与中央政策纵向对比分析，影响政策主题趋势变化的把握。另外，在总结各政策主题时，还可结合更多专业文献以提高科学性。未来将围绕上述不足展开进一步研究。

参考文献：

［1］俞露露，张洪艳，胡广伟.政策工具视角下我国智慧社区政策特征分析与审思［J］.情报科学，2024（2）：24-34，55.

［2］赵卫东，董亮.机器学习［M］.北京：人民邮电出版社，2018：137.

［3］阮霁阳.数字政府建设影响因素研究：基于127份政策文件的大数据分析［J］.西南民族大学学报（人文社会科学版），2022（4）：185-191.

［4］阳泉市人民政府.阳泉城市大脑获“2022数字政府创新成果与实践案例”［EB/OL］.阳泉市人民政府网.（2022-07-18）［2024-03-20］.

http：//www.yq.gov.cn/ywdt/jryq/202207/t20220718_13646

57.shtml.

［5］阳泉市人民政府.我市数字政府建设再获国家级荣誉［EB/OL］.阳泉市人民政府网.（2023-04-12）［2024-03-20］.

http：//www.yq.gov.cn/ywdt/jryq/202304/t20230412_1568430.shtml.

［6］吴应强，石乐怡，张马萍.嬗变与发展：中国政府数据开放管理央地政策文本的内容主题挖掘与分析［J］.情报科学，2024（4）：79-88.

［7］张建锋.数字政府2.0：数据智能助力治理现代化［M］.北京：中信出版集团，2019：43.

［8］王丛虎，刘巧兰.公共资源交易实现基本公共价值的多重机制与实践面向：基于“工具—目标”的分析视角［J］.学海，2022（4）：118-125.

作者简介：雷丹玉（1994—），女，汉族，山西长治人，单位为太原学院，研究方向为基层治理、数字治理。

（责任编辑：赵良）