高等教育的高质量发展与人力资源分布的区域均衡

【摘要】高等教育的大众化有力地促进了城镇化，城镇化的聚集效应也伴随着人力资源分布上的城乡差异和地区差异扩大的马太效应，这可从全国人口普查中有关区域人口大学文化程度人数比例的差异上得到印证。正在推进的以县城为重要载体的新型城镇化，有利于在发挥聚集效应的同时消减那种马太效应，促进人力资源分布的区域均衡；因而高等教育高质量发展中，应注重更好地为县域培养和输送人才。为此，需要县域高等教育的发展和更多高校毕业生到县域基层工作。由于中国高等教育本专科招生规模已临近增长的极限，县域高等教育的发展，更多地只能基于存量的结构调整，这种调整的张力在教育内部来自未尽的部分高校拓展学校建筑空间和校园用地的惯性以及中职学校升格的惯性。而要建立能让高校毕业生更多更好在县域工作的长效机制，就需要县域产业结构的调整升级和新的社会生态的建设。

【关键词】高等教育；高质量发展；新型城镇化；区域均衡；社会生态

【中图分类号】G640【文章编号】1003-8418（2024）09-0001-10

【文献标识码】A【DOI】10.13236/j.cnki.jshe.2024.09.001

【作者简介】王婧妍（1988—），女，江苏淮安人，南京信息工程大学管理工程学院博士生，江苏食品药品职业技术学院数字经济学院教师;赵群（1979—），女，安徽淮南人，南京信息工程大学环境与健康研究院院长、教授、博士生导师;冒荣（1949—），男，江苏如东人，南京大学教育研究院教授。

世纪之交以来我国高等教育大众化的快速推进有力地促进了城镇化。但如同一枚硬币会有正反两面一样，城镇化的聚集效应也伴随着人力资源分布的城乡差异和地区差异放大的马太效应。这使得高等教育进入普及化阶段后，会在效率与平等之间面临新的选择——高等教育的发展如何更好地在促进新型城镇化中，让自身为社会输送的人力资源得到更合理、更公平的配置，以“在一个有效率的经济体中推进平等”［1］呢？

一、高等教育大众化与人力资源分布的集聚效应和马太效应

2002 年我国高等教育毛入学率达到15%，2019 年达到51.6%［2］，在不到20 年时间内高等教育的发展跨越了大众化阶段。由于大学多办在城市，大学毕业生也多寻求在城市工作，上大学一直是农村孩子“跳农门”的重要通道。随着高等教育的大众化，高校招生规模扩张，农村孩子接受高等教育的比例不断增加，带来了农村人口向城镇的更多迁移， 因而这段时间，也是我国城镇化快速推进的时期，2002 年全国城镇化率为39.09%，2019 年常住人口城镇化率便达到60.60%［3］。这无疑反映了高等教育大众化在推进城镇化乃至社会现代化方面的重要作用。

城镇化之所以是社会现代化的重要标志之一，是因为人口向城镇集中产生的集聚效应对社会生产力的发展和人们生活方式变革具有推进作用。所谓集聚效应，“是指各种产业和经济活动在空间上集中产生的经济效果以及吸引经济活动向一定地区靠近的向心力，是导致城市形成和不断扩大的基本因素”［4］。它为社会分工的精细化和社会化大生产提供了基本的人力资源，也为各种公共服务设施的建设创造了便捷的空间条件，因而不仅会有力地推进社会生产力的提高，也会促进人们生活方式的变革 。

然而从社会整体和城乡比较的角度来看，在城镇化产生这种集聚效应的同时，又可能导致人力资源分布和公共服务设施建设等方面城乡差距进一步扩大的某种马太效应。

从高等教育大众化对城镇化的推进中，就不难看到这样的马太效应：它一方面带来了城乡居民受教育水平的普遍提高，另一方面也进一步拉大了城乡居民受教育水平之间的差距。这从2000年、2010年和2020年第五、六、七次全国人口普查的相关数据就可见一斑。

从表1中可以看出，从2000年到2020 年的 20 年中，前10 年，农村人口中拥有大学文化程度人数比例从0.48%增加到1.89%，增加了1.41个百分点；而城市人口中拥有大学文化程度人数比例从11.10%增加到20.46%，增加了9.36个百分点；作为城乡接合部的集镇（特指建制镇）人口中拥有大学文化程度人数比例从4.66%增加到8.72%，增加了4.06个百分点。后10 年，农村人口中拥有大学文化程度人数比例从1.89%增加到4.61%，增加了2.72个百分点；而城市人口中拥有大学文化程度的人数比例从20.46%增加到26.36%，增加了5.90个百分点；集镇人口中拥有大学文化程度的人数比例从8.72%增加到12.96%，增加了4.24个百分点。城市人口中这一人数的绝对增幅都远高于乡村。至2020 年，农村人口中拥有大学文化程度人数比例只约占城市的1/6和集镇的1/3。

由于经济发达程度不同地区的高等教育办学实力和对大学毕业生吸引力的不同，高等教育大众化的推进带来的人力资源分布上的马太效应还反映在经济发达程度不同的地区人口受教育水平的差异上。即便是在全国既是经济发达处于前列也是地区发展较为均衡的江苏，苏南、苏中、苏北三地区居民的受教育水平仍存在相当大的差异。

从上面三表可以看出，从2000年到2020 年的 20 年中，前10 年，经济发达的苏南人口中拥有大学文化程度人数比例从6.65%增加到16.19%，增加了9.54个百分点，如除去在校大学生人数特多的省城南京，其他苏南4市人口中拥有大学文化程度人数比例从4.77%增加到12.95%，增加了8.18个百分点；经济稍欠发达的苏北地区人口中拥有大学文化程度人数比例从2.38%增加到6.49%，增加了4.11个百分点；经济居中的苏中地区人口中这一人数比例则从2.92%增加到7.97%，增加了5.05个百分点。 后10 年，苏南人口中拥有大学文化程度人数比例从16.19%增加到24.87%。增加了8.68个百分点，除去南京的4市这一人数比例从12.96%增加到21.52%，增加了8.56个百分点；苏北地区人口中拥有大学文化程度人数比例从6.49%增加到12.35%，增加了5.86个百分点；苏中地区人口中这一人数比例从7.97%增加到15.66%，增加了7.69个百分点。可以看出，苏南、苏中和苏北地区这一人数比例增长的绝对值之间恰恰形成由高到低的阶梯序列，这就在一定程度上反映了一种人力资源分布上的地区马太效应。而这种马太效应，也连同着人口数整体在地区结构上的变化。

从上表可以看到，苏南5 市人口与苏北5 市人口所占全省人口比例在20 年间差不多对调了一下，前者占比从百分之三十几增至百分之四十几；后者则从百分之四十几减到百分之三十几，这其实也是人力资源分布上的地区马太效应的又一重表现。

二、新型城镇化与人力资源的区域均衡化

人力资源分布上的地区马太效应，更显著地反映在劳动人口受教育程度的地区差异上。 这里以第七次全国人口普查中苏南、苏中、苏北各市中16岁-59岁人口中大学文化程度人数比为例进行比较。

在15岁-59岁人口拥有大学文化程度的人数比例上，苏南与苏中、苏北有着相当大的差距，苏南为35.39%，除南京的 4 市为30.96%，苏中仅为25.28%，苏北为20.75%，分别比苏南除南京其他4市低约5 个百分点和10 个百分点。城市人口这一年龄段的该人数比例，苏南为42.50%，除南京外4 市为37.45%，苏中和苏北各为35.55%和35.05%， 比苏南除南京外4 市低约2 个百分点。而集镇人口这一年龄段的该人数比例，苏南为26.62%；苏中仅为16.59%，比苏南低约10 个百分点；苏北为19.73%，比苏南低约7 个百分点。乡村人口这一年龄段的该人数比例，苏南为17.80%；苏中仅为11.13%，不到苏南的2/3；苏北为8.28%，不到苏南的一半（见表6）。

从这些数据可以看出，苏南和苏中、苏北劳动人口中大学文化程度人数比例的差异主要反映在集镇和乡村中，城市中差别并不大。但苏南、苏中、苏北城市人口所占地区人口比例却有显著差异，苏南除南京外4市城市人口所占比例为61.18%（1179.35/1927.61），苏中为47.62%（474.36/996.18），苏北则为29.21%（497.98/1704.4）；而城市人口中大学文化程度人数比例远高于镇和乡村，这也正是苏南与苏中、苏北的这一人数比例存在显著差异的重要因素。

再进一步看，苏南地区城市化率和集镇、乡村大学文化程度人口比例所以高于苏中、苏北，很大程度上是因为苏南地区县域经济的发展。苏南除南京外4 市中，苏州乡、镇劳动人口大学文化程度人数比例最高；而盐城在苏北各市中乡、镇劳动人口中大学文化程度人数比例最低，选取这两市下属县和县级市，可以得到以下比较。

由上表中数据可以看到，盐城5 县市劳动人口中大学文化程度人数比例只及苏州4 县市的45.45%（12501/27406）。这种差距与其经济发展水平是密切相关的，昆山、张家港、常熟、太仓在全国县域综合竞争力百强县市排名中多年来一直位居前列，在不久前有关媒体发布的2023年全国县域综合竞争力百强县市排名榜上就分别位居第1、3、4、7名［5］，2022 年人均GDP分别为23.71万元、22.87万元、16.42万元和19.65 万元，平均为20.93万元；而苏北的响水、滨海、阜宁、射阳、建湖2022 年人均GDP分别为10.51 万元、7.41万元、8.86 万元、9.38万元和11.69万元，平均为9.35 万元，只是苏南4 县市人均GDP的44.67%（数据来自各县市2022年国民经济和社会发展统计公报）。

由此，不难看到劳动人口中大学文化程度人数比例与经济发展水平的相关性。经济发展程度越高，越能吸引更多的大学毕业生就业；而从人力资本的角度看，在相关生产要素合理配置下，大学文化程度的劳动者越多，也越有可能创造更高的经济价值；于是又能进一步增强该地区对大学毕业生的吸引力。反之，经济越落后，越难吸引大学毕业生，而人力资本越弱，能创造的价值也越低，又会进一步弱化对大学毕业生的吸引力。这种不同方向的往复循环，必然使得高等教育发展进程中出现大学文化程度人口空间分布上严重的城乡差异和地区差异。

苏南地区更高的城市化比例和集镇、乡村大学文化程度人口比例以及县域经济文化的发达程度，反映了苏南地区人力资源分布较高的均衡程度，也反映了苏南地区在推进新型城镇化方面取得的成效。党的十八大以来所提出的新型城镇化，从一定角度来说，就是为了在更好地发挥城镇化的聚集效应的同时，尽可能克服和消减那种马太效应，促进城乡和地区的均衡发展。这种新型城镇化是中国式现代化的基本标志和实现共同富裕的必经之路，而根据我国现阶段的发展实际，其重要策略之一就是要以县城为重要载体。2022年5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅就曾印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》［6］，其中强调县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。2024年1月17日的《人民日报》刊登国家发改委署名文章《深刻把握总体要求和政策取向 巩固和增强经济回升向好态势》［7］，其中再次强调要推进以县城为重要载体的新型城镇化建设。从前面苏南与苏北部分县和县级市经济发展程度和大学文化程度人数比例的比较中，就可以看到县域经济和文化的发展对于新型城镇化的重要性。

高等教育在大众化阶段，曾经有力地推进了城镇化，在进入普及化阶段后，高等教育的高质量发展就必然要担负起推进新型城镇化的使命，以减小随着其发展导致的劳动人口中大学文化程度人数比例的城乡差异和地区差异，在效率和公平两方面达致更好的协调；而既然县城是推进新型城镇化的重要载体，高等教育在担负这一使命时就不可避免地要面临一项任务，即如何为县域经济和社会发展服务，培养和输送其所需要的人才。

三、“增长的极限”与未尽的惯性

高等教育要为县域经济和社会发展服务，推进以县城为重要载体的新型城镇化，人们首先想到的是县域高等教育的发展。从实例来看，苏南4 县劳动人口中大学文化程度人数比例高也与县域高等教育的发展有关。张家港市于1984年7月就创建了全国第一所县办大学沙洲工学院，后其改名沙洲职业工学院；常熟于1989 年成立了常熟高等专科学校，2004 年其更名为常熟理工学院，现仅在校本科生就有18000多人［8］；太仓也于2004 年设立苏州健雄职业技术学院；昆山则现已有硅湖职业技术学院、昆山杜克大学等6 所普通高校。县域高等教育的发展为这些县市输送了源源不断的高素质劳动者，有力地促进了当地经济和社会的发展。比如，沙洲职业工学院办学近40 年来“累计培养全日制大专毕业生近4万名，举办多种类型的成人本专科学历教育及企业员工培训”，“近80%的毕业生留在张家港，成为本地主体产业、重点企业中的骨干，数千人走上高层管理岗位或成功创业”［9］。

近年来，随着高职教育的发展和对高校办学应用型、地方性等特色的强调以及地方财政实力的增强，县域高等教育的发展也逐渐成为高等教育发展中受到人们关注的一个增长点。《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》就提出，“教育医疗等公共资源配置要向中小城市和县城倾斜，引导高等学校和职业院校在中小城市布局”［10］。有学者统计，“截至2022年5月，除西藏自治区外，我国其余省份都有高校在县域办学，东部沿海地区尤为集中，山东省在县域办学的高校有67所，浙江省有47所，江苏省有41所。第21届全国县域经济基本竞争力百强县（含县级市），已有76个县有高校入驻，共入驻高校（含校区）185所”［11］。还有学者则建议国家“每年投入2万亿，建设2000所县办大学，推动县域经济从工业化向知识化时代结构转型”［12］。但也有人持不同意见，认为“与其在县里办大学，不如把现有大学办好”；从现实情况看，中西部地区有的县级大学城“一地鸡毛”，因而部分省份已经叫停“县里办大学”或“县域高校”［13］。

这两种不同意见反映了县域高等教育当前发展面临的某种矛盾性。县域高等教育从办学主体来说，主要有“县办大学”和高校 （部、省属或民办）县域办学两种不同类型；而作为新增高等学校，从其办学规模与高等教育整体规模的关系来看，则可以有基于增量的扩张型和基于存量的调整型这两种不同类型。从我国高等教育现有本专科生招生规模与每年新增高等教育适龄人口数的比较来看，高等教育本专科招生整体规模的增长实际上已临近极限值，因而基于增量的扩张型的县域高等教育的发展，不能不受到严重的制约。

据教育部发布的2022 年全国教育事业发展统计公报，2022年全国招收本科生467.94 万人，职业本科生7.63 万人，高职专科生538.98 万人，并有五年制高职转入专科的54.29 万人，还有成人本专科招生449.02万人，网络本专科招生289.89 万人，这几项数字相加总和已达1808.06万人；而2010年全国小学招生人数为1691.70 万，学龄儿童净入学率为99.70%；这说明2022 年全国正规和非正规高等教育本专科招生人数就已超过当年新增的高等教育适龄人数。而2011年到2023年的13 年中，全国小学招生人数一直在1700万-1800万上下波动，最多时的2023 年达1877.88万（见表8），这就意味着高等教育现有的本专科招生能力，与2023 年至2035 年间当年新增高等教育适龄人数的可能最大值之间仅几十万人之差。而2035 年后，由于2017 年到2022年全国出生人口数逐年减少（2017-2022 年依次为1723万、1523万、1465万、1299万、1062万、956万），以致届时新增高等教育适龄人数连年锐减，至2040 年将不足1000万人，届时我国高等教育即便按目前的本专科招生人数也会有许多高校面临生源严重不足的困境。

高等教育本专科招生规模当前已接近“增长的极限”，立足于继续扩大本专科招生规模而新增高等学校，就可能增加高等学校之间在招生上的竞争内耗，并使一些高等学校在招生上陷于招不满甚至招不到的困境，因而基于增量的扩张型的县域高等教育，发展的空间实际上是极其狭窄的。县域高等教育的发展更多需要立足基于存量的高等教育结构优化调整，即在减少非正规高等教育本专科招生人数和增加正规高等教育本专科招生人数的同时，调整高等教育的区域布局结构，减少高等教育在部分大城市的集中度，将一部分本专科生的培养工作转移到县域。这种基于存量的调整，从教育内部来说存在两重张力。

一重张力来自部分高校拓展学校建筑空间和校园用地的惯性。这些年来，许多高校人才培养规模急剧扩张，有的高校在校生人数从几千到几万，增长甚至超过十倍。但高校人才培养规模的增长与校园用地和学校建筑空间的拓展并不是完全同步的，有些高校后者拓展的速度和幅度远超前者，因而新校区建成使用后，出现了老校区校舍严重闲置的现象；但也有一些高校后者拓展的速度和幅度却未能跟上前者，因而现在正急于开拓新的校区。另外，部分在高等教育规模急剧扩张时成立起来、利用公立高校某些土地和建筑资源办学的公立高校民办二级学院，因民办高校的相关规范也需寻找新的校园用地和学校建筑空间。这些高校多在高校较集中的大城市，因现阶段所在城市土地资源紧缺和征地成本过高，所以都可能到土地资源相对富足、征地成本较低的县域范围寻求建立新校区的空间。这种张力只要与当地人才需求寻找到结合点就可以释放为现实的行动。近年来南京理工大学的江阴校区、河海大学的金坛校区、江南大学的宜兴校区、南京信息工程大学的天长校区等，都是因此而建立起来的。

另一重张力则来自中等职业学校的转型和升格的惯性。从 20世纪50、60年代到改革开放新时期的80、90年代，我国职业教育发展的重点主要在中等职业教育领域。“文革”前的1965年，全国已有中等职业学校7294所，在校生126.65万人，占当时高中阶段学生总数的53.2%［14］。这也许是“文革”后中等职业教育得到恢复和进入新的发展阶段后，有关主管部门一直强调高中教育阶段普职招生原则上五五比的原因之一。1999年我国高等教育开始大扩招，当年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确提出：“要大力发展高等职业教育，培养一大批具有必要理论知识和较强的实践能力，生产、建设、管理、服务第一线和农村急需的专门人才。”［15］其后职业教育的重心便转移到高等职业教育领域，短短几年，高职院校就由几十所增至2004 年的1047 所，其中相当一部分是由原来的中等职业学校兼并调整联合后升格组建的。而2004 年后，中等职业教育也曾有一轮跃进式的发展。2004年6 月17日，当时的教育部部长周济在全国职业教育工作会议上的讲话中提到，“目前，高中阶段毛入学率仅为44%，中等职业教育在校生也仅占高中教育阶段在校生总数的39%”，“每年还有700多万初中毕业生没有机会接受职业教育和培训”，“到2020年，普及高中阶段教育要更多地依靠大力发展中等职业教育，在此基础上实现中等职业教育规模高于普通高中的水平”， 要“抢抓机遇，乘势而上，实现职业教育新的大发展”［16］。此后连续几年，中等职业教育招生数扶摇直上，2005年，中等职业教育招生665.66万人，比2004年566.20万增加99.46万；2006 年，招生747.82万人，又增82.16万；到2009 年，招生数达到886.52万，5年增招300万，平均每年增招60 万，2009 年占高中教育阶段招生总数比例达52.18%。中等职业学校数也从2004 年的14454所增至2008 年的14847 所，4年间增加近400 所。同时，《教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》（教发〔2006〕17号）还明确规定：“十一五”期间，“中等职业学校原则上不升格为高等职业学校，不并入高等学校；高等职业学校不升格为本科学校”［17］。

但自2009 年后，随着初中毕业生人数的减少，中等职业教育的招生数便陷入下降趋势。2005年我国初中毕业生人数曾达2123.41万，但其后就逐年减少，至2009 年减少至1797.70万，4 年内减少近330 万；而至2018 年又减少至1367.77万人，9 年内减少约430 万。相应地，中职教育招生人数也随之连年减少，至2022 年，招生人数减少至454.04 万，占高中教育阶段招生总数的比例降至31.93%。相连带的中等职业学校数也急剧减少，从2008 年的14847所减少至2020 年的9896 所，12 年间减少4951所，平均每年减少400所；2020年，“不含人社部门管理的技工学校”的中等职业学校共有7473 所，2023 年减少至7085所，三年内又减少378所。

减少的中等职业学校去了哪里？其首选的途径必然是升格为高职院校，当然不能排除其中有“自行消亡”或转型为其他教育文化机构的情况。从高职学校的数量变化来看，2008年，全国高职院校1184 所，2023 年增至1580所，15 年间增加近400所，平均每年增加26所；其间2023 年全国高校比上年增加61 所，其中高职院校就有59 所。尽管 2015 年7 月时任教育部部长袁贵仁曾在一次讲话中再次提到：“原则上中职不升为高职，高职不升为本科”［18］，但实际上新增的高职院校与此前许多高职院校的发展途径并无二致，也多是由原来的中职学校重组兼并整合升格而成立起来的。而在这些中职学校升格的同时，还有部分高职学校由专科升格成本科。

从今后的发展趋势来看，中职学校升格的惯性还会延续下去。据调查，“在近1.7 万份样本中（中职毕业生）就业的比例仅为35%，约65%升入高等院校继续学业”［19］。中职毕业生之所以多数选择升学，在很大程度上是因为劳动力市场需求的变化。随着高等教育的普及化和高职教育的发展，水涨船高，许多企业招聘员工的学历要求也随之提高，以致大量的高职毕业生挤占了中职毕业生原来的就业市场。有关主管部门实际上也很清楚这种趋势，2022 年2 月，教育部有关部门负责人在举行的新闻发布会上就提到，要“推动中职学校多样化发展，从单纯以就业为导向转变为就业与升学并重，抓好符合职业教育特点的升学教育”，并表示 “将积极推动各地根据区域经济社会发展程度、本地产业发展需要、健全现代职教体系建设等因素，合理规划中职学校和普通高中的招生规模”［20］。根据上述中职毕业生35 %的就业人数比例，即使按照高中教育阶段中职招生占40%计，接受中职教育而就业的人数实际上也只有同龄人的14%。因此，不管是从受教育者的期望和社会心理因素来看，还是从生源市场需求和劳动力市场需求来看，进一步减少中职教育在高中教育阶段的比例都是必然趋势，而中职教育比例的减少和一些高职学校的升格都会增强现有中职学校中前阶段并没有完全释放的升格张力。

从江苏的实际情况来看，2022 年有337 所中等职业学校，其中公立中职学校250 所，包括苏南142 所、苏中46 所、苏北90 所。除城区外，95 个县区平均每县区有3.4所中等职业学校，城区分布率高一些，但19 个县和21个县级市每县或县级市都至少有一所中等职业学校［21］。这些中等职业学校不少都已经通过联合协作或与相关高等学校合作建立了高等教育办学点。如由江苏102 所中职学校和2 所地方开放大学联合建立的招收初中毕业生的五年制高等职业学校——江苏联合职业技术学院就设有53 个分院和51 个办学点［22］。具有这种高等教育办学点的县域中等职业学校，无疑都会抱持某种升格成高职院校的期待，有的也已具备了升格的基本物质条件。在2022年的一篇题为《为县域发展留住高素质人才》的报道中就曾提到，苏中某县中专学校负责人就曾埋怨：“再不办五年制高职，学生就都走光了”；而苏北某县一中专负责人则说道：“在中职基础上办高职很容易。我们现在已经达到了办高职的条件，学校400亩地，生均经费已经达到1.5万元，超过了高职生均经费1.2万元的最低要求。我们的学生公寓、食堂、体育馆，一万平方米的实训大楼，这些配套的基础设施都在落实当中。”［23］不难预见，只要高中教育阶段普职招生比例有新的调整和地方经济文化有进一步的发展，其中有些中职学校升格的期待是会成为现实的。

四、长效机制与产业结构和社会生态

高等学校最主要的职能是培养人才，因而高等教育为县域经济社会发展服务，最重要的途径是为县域培养和输送人才；而从“不求为我所有，但求为我所用”的角度来看，比县域高等教育发展更需要受到重视的是让高校毕业生更多地到县域城乡工作。为此，早在1995年，江苏丰县便率先实施“雏鹰计划”，选聘13名大学毕业生到村任职［24］，随后，这一做法便在多地陆续推开。2005年6 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，其中提出“从2005年起连续5年，每年招募2万名左右高校毕业生，主要安排到乡镇开展支教、支农、支医和扶贫工作，时间一般为2到3年”［25］。2008年3月，中组部和教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合下发《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》，提出在全国各地普遍推开选聘大学生村官的工作［26］。2016年12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发《关于进一步引导和鼓励高校毕业生到基层工作的意见》，强调为引导和鼓励高校毕业生到基层工作，要“进一步创新体制机制，完善政策措施，健全服务体系，畅通流动渠道”，让高校毕业生“下得去、留得住、干得好、流得动”［27］。

这些做法显然都是为了在充分发挥市场配置高校毕业生人才资源的基础上，加大政府宏观调控力度，以消除高校毕业生人才资源配置中出现的那种马太效应。这种调控无疑是取得了显著的积极成效，但关键的问题还在于如何能进一步构建和确立让大学生更多更好地面向城乡基层工作的长效机制。

“人往高处走，水往低处流。”吸引人的长效机制建立的基础总在于更好地满足人的更高需求。如果从高校毕业生个体的基本需求和最高层次的需求来看，能让高校毕业生面向县域基层工作的长效机制的确立无疑至少需要两方面的支撑条件，一方面是利于为高校毕业生提供就业岗位的产业结构，另一方面则是利于高校毕业生自我实现的社会生态。

从前面的表7 可以看到，苏南昆山劳动人口中大学文化程度人数比例远高于苏北滨海，后者只及前者的1/3稍强。这种差异其实主要在于产业结构的差异。2021 年，昆山第一产业占比为0.7%，第二产业占比为51.9%，而滨海第一产业占比为14.0%，第二产业占比为39.8%； 昆山规模以上工业企业有2494家，滨海仅229家，不到前者的1/10，而产值则比前者要远低一个数量级；此外，昆山高新技术产业全年产值已近5000亿元［28］，而滨海的该项数值尚未能列进其统计公报。工业化水平和高新技术产业发展程度的差异，在现阶段必然带来对高校毕业生吸引和容纳能力的差异。

近年来随着每年高校毕业生的人数增加，大学生就业难的问题日益突出，在大城市的就业竞争日益激烈，不少大学毕业生在就业选择上不再只盯住大城市。麦可思去年发布的一份报告就显示，应届大学生在直辖市、副省级城市就业的比例近年来呈下降趋势。其中，本科分别从2018届的17%、30%下降至2022届的13%、28%［29］，高职分别从2018届的11%、28%下降至2022届的9%、25%［30］。相应地，不仅中小城市，一些县城的工作岗位正吸引越来越多的毕业生，以致互联网上有不少人都以“985毕业生涌入县城”为题报道这一现象［31］。

这一现象在一定程度上反映了县域行业对高校毕业生吸引力的增强及其为高校毕业生提供的就业岗位的增多。此外，当前许多高校毕业生到县域就业，主要途径还是通过考公、考事业编到“体制”内就业——“学历的尽头是编制”。有一篇报道则提到，这些毕业生到县城一般有“三种结局”：一是公务员，二是选调生，三是“找份临时工作以后考研考博”［32］。这种情况固然与毕业生的就业观念和当前的经济形势有关，但也反映了不少县域能为大学生提供的就业岗位很大程度上还受其现有产业结构的制约，以致其现有企业还缺乏对高校毕业生的吸引力。“发展是硬道理”，显然，在这些县域只有通过产业结构的调整升级，提升工业化水平和努力兴办高新技术产业，才有可能提供更多高校毕业生合适的工作岗位，吸引更多高校毕业生到县域就业。提供合适的就业岗位，才有可能让高校毕业生“下得来”，但要V+FIeUU2F6w2aDQ6ur+J7Nkv/P6z1Y9udYm9BKo66a8=让高校毕业生在县域“留得住”，还需要让他们在县域能够获得职业发展和自我实现的空间和机会。

高校毕业生择业时，总是会考虑今后个人的职业发展的。有人不愿去县域工作，是觉得小地方个人发展的机会少、空间小，大城市才机会多，空间大。也有人认为人才过于密集的地方，个人难以出头，到县域工作可能反而更利于个人发展，他们也因此会选择到县域就业。但有时“理想是丰满的，现实却是骨感的”，有些高校毕业生满怀期望到县域工作后却大失所望。有一位在县城做教师的高校毕业生曾在网上发文“毕业以后千万不要回小县城，实在受不了”，个中原因，除了“年轻人特别少”“没有活力”“工资待遇低”“没有精神生活”“没有优质教育医疗资源”外，还有一条，便是“年轻人没有什么机会”［33］。

关键的问题可能并非是在县域“没有什么机会”，而是缺乏机会的公平。在县域社会，由于特定的地域局限，人们之间的相互接触比较频繁，人际关系也更多地会牵扯着同乡、邻居、亲戚、同学之类的纽带，人们在公共场所都常常会遇上熟识的人，因而被称为“熟人社会”［34］。在这个“熟人社会”中，很容易形成那种基于亲缘关系并裹挟进其他熟人关系的盘根错节的利益群体，在这种利益群体的有形操纵或无形影响下，往往办事时人情重于规则，用人时关系重于能力，因为他们“只有当遵循规则的利益大于忽视规则的利益时，才会遵循规则”［35］。几年前北大有一篇描述中原地区某农业县官场生态的博士学位论文《中县干部》［36］，其中所反映的存在于该县干部系统中的家族谱系以及亲缘等关系在干部选用和升迁中的特殊作用，就是这种熟人社会的典型特征。

这种县域干部系统中的家族谱系，不由得使人想起《水浒传》的作者施耐庵700多年前所写下的“族望留原籍，家贫走他乡”。从封建时代家族势力对于人们安身之处的影响，到今天依旧存在的家族势力对县域干部系统的影响，不难看到传统宗法观念在某些县域社会生态中的残存烙印。

一定社会中人与人相处或交往的状态被称为社会生态。人情重于规则，关系重于能力，在这样的社会生态下，基于规则公平的机会公平就会被严重扭曲，对于刚走出大学校门入世尚浅的年轻人，尤其是那些缺乏当地人脉关系从外地来县域工作的高校毕业生，他们基于个人能力提高的职业发展愿望也往往会受到重挫，这显然是不利于他们的自我实现的。

由此看来，要构建能让高校毕业生在县域留得住的长效机制，在有些县域还面临着彻底破除传统宗法观念、建设新型社会生态的任务。为此，需要在县域治理中始终坚持并不断完善依法治理和民主治理，排除某些利益群体寻租行为的干扰，在规则公平、机会公平的基础上努力推进各方面的社会公平；同时要加强社会主义核心价值观的宣传教育，让民主、法治、平等、公正等价值观真正深入人心。

这种新的社会生态的建设当然是一项极其困难的工作，也包含着潜移默化的过程，需要地方政府的正确引导，也需要社会公众的广泛参与， 还需要经年累月的持续性努力。此外，还值得提出的是，无论是在产业结构的调整升级中，还是在新的生态建设中，对于有志于到县域工作的高校毕业生来说，更好的角色并不是结果的等待者，而应当是过程的参与者。有他们的积极参与，便可能加速这种产业结构的调整升级和新的社会生态建设，也赢得他们自身发展的更多机会和更大空间。

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基金项目：2022年度江苏高校哲学社会科学研究一般项目“地方高等教育发展与新型城镇化的冲突与协同研究”（2022SJYB1975）。

The High-quality Development of HigherEducation and the Regional Equilibrium of Distribution of Human Resources

Wang Jingyan， Zhao Qun， Mao Rong

Abstract： The proliferation of higher education has significantly propelled urbanization， and the agglomeration effect of urbanization is also accompanied by the Matthew effect of disparities in human resource distribution between urban and rural areas， as well as the amplification of regional discrepancies. This can be substantiated by examining variations in the proportion of college-educated individuals across different regions in national censuses. The new form of urbanization， with counties playing a crucial role as carriers， is facilitating the reduction of the Matthew effect while mabjbMrs98NlFK1KU+Ayap2E44KjJ4DEmEgbHmLzQAUVQ=ximizing the aggregation effect and promoting regional balance in human resource distribution. Therefore， in order to achieve high-quality development in higher education， it is imperative to focus on cultivating and mobilizing talents for county-level regions. Consequently， there is a pressing need for the advancement of county-level higher education and an increased presence of college graduates at grassroots levels. Given that higher education enrollment has reached its growth limit， the development of county-level higher education can only be achieved through structural adjustments within existing institutions. The challenges associated with this adjustment stem from institutional inertia regarding expansion of physical infrastructure and campus land area among certain colleges and universities， as well as upgrading efforts within secondary vocational schools. To establish a sustainable mechanism that enables college graduates to effectively contribute at county-level positions， it necessitates comprehensive adjustments and upgrades in industrial structure alongside the construction of a new social ecology.

Key words： higher education; high-quality development; new urbanization; regional equilibrium; social ecology

（责任编辑肖地生）