基于CH事业单位的内控制度流程优化思考

摘要：作为内控制度体系建设过程中一项不可缺少的环节，内控实用性弱，在一定程度上影响内控制度的执行效果，反之亦会成为促进内控制度发展与完善的一副“良药”。以CH事业单位为例，采用调查研究与案例分析相结合的研究方法，分析如何破解内控实用性弱的难题，优化内控制度流程，提高内控制度实用性，推动内控制度落地生根，促进单位事业发展。

关键词：事业单位；内控制度；流程优化

0 引言

2012年，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称“内控制度”）以来，行政事业单位根据内控制度要求，采取成立内控领导小组、完善配套制度、设计内控流程图等措施，完成内控制度体系建设，有效地促进单位事业发展。内控执行过程中，认识不到位、实用性弱、执行难等问题制约着内控制度执行效果。作为内控制度建设过程中的必要环节，如何提高内控制度流程实用性，促进单位事业发展，逐渐成为事业单位关注的焦点。

相较于企业，事业单位在内控流程方面的研究相对欠缺。国内学界一般从理论和实务两个方面对行政事业单位内控制度流程优化进行研究。理论研究方面，学者对我国相关内部控制政策进行了分析。研究发现，2012年财政部制定《行政事业单位内部规范（试行）》，旨在进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设；2015年，财政部《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）提出，各行政事业单位在推进内部控制建设的过程中部分单位存在重视程度不够、制度建设不全面、发展水平不均衡等问题，而内部控制建设主要任务是健全内部控制体系，强化内部流程控制；2017年，财政部《关于印发<行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）>的通知》（财会〔2017〕1号）指出，为全面推进行政事业单位加强内部控制建设，年度终了，行政事业单位应遵循全面性、重要性、客观性和规范性原则，编制能够综合反映本单位内部控制建立与实施情况的总结性文件。这些政策和制度的出台为行政事业单位内部控制流程方面的研究提供了一系列规范指引。

在实务方面，学者和相关从业者从事业单位内部控制制度出发，总结了事业单位在内控流程方面存在的问题及优化措施。王翠芳[1]认为行政事业单位存在内部控制环境基础薄弱db352015b234881b0959978996de7d98、内部控制体系不完善、内控监督体系不健全的现状。张双[2]在分析当前行政事业单位内部控制存在控制体系不完善、风险评估与管理不足、控制活动执行不力等问题基础上，提出了加强预算管理、完善财务报告体系、加强内部审计监督等一系列优化行政事业单位内部控制的建议。郭智仙[3]在分析东西部行政事业单位内部控制执行差异的基础上，提出从业务流程、业务执行、财务管理等方面入手构建业财融合的内部控制体系策略。

1 案例简介

1.1 CH事业单位简介

CH事业单位作为我国典型的行政事业单位，主要职责是贯彻党和国家有关方针政策，承担特定事业的发展和组织实施工作。单位现有职工1 000多人，内设8个机构，其中包括综合计划、技术质量、人事教育、办公室等部门，下属9个二级事业单位。

1.2 CH事业单位内控建设现状简介

1.2.1 组织架构方面

CH事业单位内部控制组织架构见图1，分为决策机构、监督机构、执行机构3层。决策机构由党委组成，负责内控制度的制定和决策。监督机构由纪检监督部门组成，负责监督内控组织实施。执行部门由各职能部门组成，负责内控制度的执行和具体实施。

1.2.2 内控流程方面

CH事业单位内控流程主要涵盖业务、合同、人事、综合、预决算、收理、采购、资产、建造项目管理等。遵循“谁主管、谁负责”“谁使用、谁负责”原则，落实分级审批制度，但内部控制建设方面仍处于探索阶段。

1.2.3 内控制度方面

CH事业单位内部控制制度见表1，各制度相辅相成，共同构筑内控管理体系。

2 案例分析

CH事业单位属于技术服务型事业单位，单位的特殊性质使其形成“重生产轻管理”的工作习惯，导致单位内控制度建设在制度保障、流程设计、制度执行方面存在进程缓慢、与现行业务融合差等问题，长期困扰单位内控制度建设与发展。

2.1 CH事业单位内控建设主要问题

2.1.1 单位管理层认识不到位，内控配套制度不健全

内控制度已推行十余年，单位管理层对内控制度的重要性了解较少。基于管理层重视程度不够、内控制度宣传不到位、长期未开展内控运行有效评估等情况，导致内控制度形式化。管理层认为内控制度建设是财务部门的事，内控制度就是一套表、是财务的一项日常业务工作，致使难以形成合力，共同推动内控制度建设与发展。主要表现在两个方面：一是内控议事机制不完善，单位依据内控制度要求成立内控管理领导小组，但召开内控制度专题会议频率较低，小组成员对内控制度的内涵了解甚少，难以发挥内控制度对单位事业发展的促进作用；二是内控配套制度不健全，管理层普遍认为内控制度就是单位管理制度，以内控制度流程替代单位预算绩效管理、合同管理等方面的管理制度，使内控制度建设无法得到管理制度的支撑。

2.1.2 内控制度流程设计不科学，弱化内控制度实用性

内控制度实用性主要通过实用的内控制度流程实现，内控流程设计不科学，很大程度上弱化了内控制度的实用性。单位对财政部印发的内部控制精髓学习不够深入，设计内控制度流程图时，未结合单位实际，未细化具体业务，只是形成形式上的内控制度流程图。内控制度流程设计时，过多依赖主观判断或工作习惯，与单位现行业务融合度低。关键岗位设置不合理，职责不明确，既缺少管理制度支撑，又未充分考虑岗位不兼容及经济业务的合规性，使内控制度未能与单位现行业务形成相互牵制、相互促进作用，从而无法形成内控制度牵引事业发展的合力，影响内控执行可持续性。

2.1.3 内控制度执行难，无法发挥对事业单位的促进作用

内控制度执行难是内控制度建设过程中最突出的问题，导致无法合理保证单位经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确、提高公共服务的效率和效果、促进单位事业发展的战略目标[4]。主要表现在：一是内控手册未能贴近单位实际工作，内控制度流程设计未能细化到单位具体业务，致使内控制度无法有效执行，形成的内控制度只是一种管理制度，缺乏权威性；二是内控制度与单位业务融合不到位，内控制度未能对单位现有管理制度起到“穿针引线”作用，无法形成一套运行有效的内控制度流程，致使内控制度不能有效地促进单位事业发展。

2.2 完善CH事业单位内控制度体系的优化措施

2.2.1 提高认识，推动内控制度不断完善

提高管理层重视度，是推行内控制度流程优化有力保障，通过巡察、审计等第三方的有效反馈，提高管理层对内控制度对单位建设重要性的认识。深入调研是了解单位运行环境重要手段，在此基础上，以“问题导向、紧扣业务、突出重点、完善措施”为目标，以“防范风险，可操作可执行”为原则，开展走访、谈话，了解单位内控运行环境及内控制度流程与单位业务融合点。梳理管理制度，是完成内控制度流程优化必要过程，整理单位现行有关管理制度，包括业务管理制度、人事管理制度等，评估单位管理制度是否与上级有关制度存在偏离，与单位实际是否相符等，为单位内控制度流程设计夯实基础。同时，评估单位现行内控制度流程运行是否有效，内控制度流程设计是否存在缺陷，是否与单位实际紧密融合，确定内控制度优化范围与内容。

2.2.2 完善管理制度，优化内控制度流程

“管理制度化”是一个单位管理的根本，建立一套完善的制度体系，确保内控制度建设事半功倍，是设计内控制度流程依据。一是根据相关财经法规制度与内控制度要求，结合单位实际制定管理制度，对时效性差、脱节的管理制度进行修订，填补管理制度空白，为内控制度流程优化夯实基础；二是结合前期调研了解单位的环境及各项业务运行的模式及修订后的管理制度，优化内控制度流程，形成“制度程序化”；三是在此基础上，结合内控制度要求，从单位层面与业务层面构建内控控制基础框架与岗位责任制，采取《内控手册》《工作手册》与岗位职责并行的内控管理模式，提高内控制度的渗透性，构成人人参与、人人是环节的内控管理者的局面；四是在符合国家内部控制制度建设要求下，建立一套实用、通俗、简易的内部控制制度流程，切实让内控制度符合单位发展需求。

第一，预算管理业务层面，将预算职责下沉到内设机构，同时将预算管理拆分为项目管理、绩效管理、预算编制、决算编制业务模块，“项目管理”下再设项目立项、项目论证、项目事前绩效评估、项目预算编制等业务模块，打造各业务相互融合、相互制约的运行模式。

第二，收支管理业务层面，将收支管理职责下沉到每一位职工，同时将收支管理拆分为收入管理与支出管理业务模块[5]。“支出管理”可分为差旅费、公务接待费、会议费、培训费及项目支出等业务模块，区分不同费用类别，设计不同费用标准、审批流程和关注要点，体现实际工作情况和管控要求。

第三，政府采购管理业务层面，将政府采购职责下沉到内设机构，同时将政府采购管理拆分为政府采购预算编制、政府采购实施与资产配置管理业务模块。“政府采购预算编制”可分为政府采购预算申请、政府采购预算申请审核、政府采购预算申请编制等业务模块。政府采购金额较大，适用配套制度与采购形式较多，因此细分各采购业务流程，做到风险可控、执行到位至关重要。

2.2.3 增加特色业务流程，促进内控整合单位管理

增加经济业务关联的业务生产、人事管理与科研项目等业务流程，提高内控的实用性与渗透性，用内控制度流程将单位所有业务深度融合，促进管理制度有效执行，强化制度的权威性。采取内控手册与岗位责任制相结合的管理模式，打破基层单位受编制与内设机构等约束未能配备资产管理等内设机构的限制，采取关键岗位设置代替内设机构，强化岗位职责，确保相关职责落到实处。同时，内控制度采取“一职责+一图+一表+一附件”的方式，并且开发电子版手册方便日常工作中的快速检索和查询，进而促进内控制度有效执行。

2.3.4 融合政府会计制度，提高财务管理水平

CH事业单位将内控制度流程优化与政府会计制度的改革相融合，建立从原始凭证到账簿，从会计业务处理到预决算编报的详细规范。一是规范会计核算。区分财务会计与预算会计核算规范，统一业务核算口径、会计处理方式，确保每一笔业务从报销到账本记录，再到报表数据提取，整个过程核算规范、数据准确。二是统一会计档案。根据省财政厅会计档案管理要求，统一单位会计单据，对账簿打印种类与内容，单据的大小、样式、涵盖信息，以及会计凭证的装订进行统一，提升会计资料完整性与合规性。三是融合财会监督机制。建立“三审+一公开+一审计”监督模式，经济业务发起需经内设机构负责人前置复核、财务审核、党委审议业务流程图。每季度公开单位的预算收入情况，账单透明化。每年度开展内部审计或财务互审等监督工作，加强财会监督，提升防范风险能力[6]。

2.2.5 拓展宣传广度与形式，促进内控制度落地生根

完善的管理制度，科学的内部制度流程，关键在执行。拓展宣传的形式与广度，建立长效机制。内控制度流程就是一种工作习惯，是有效促进内控制度落地生根的必要手段。通过单位中心组学习、业务培训进行财务管理制度与内控政策宣传与学习、开展知识竞赛、设置专题宣传栏等形式扩大宣传范围与广度，营造人人参与沉浸式宣传的模式，让内控制度成为单位管理的灵魂。印发《内控手册》简易版，涵盖单位职工常用各项业务流程图、常用标准及单位开票信息等，让内控制度不再是一本置于柜的手册，而成为沉到一线、人手一份、有效推动内控制度执行与宣传的工作手册，进而提高内控制度的实用性。借助信息化技术，研发内控各业务流程业务模块，将内控流程图与流程表格嵌入单位OA系统，也有利于内控执行与完善。

3 研究结论与建议

CH事业单位在对单位内部控制流程深入调研和分析的基础上，通过梳理管理制度、增加特色业务流程、拓展宣传广度与变换宣传形式等方式，可以弥补单位内控制度建设进程缓慢，与现行业务融合差等问题，提高内控制度实用性。但内控体系的构建是一个持续更新的过程，CH事业单位应当建立内控优化长效机制，促进单位事业持续高效发展。

CH事业单位以“一年探索试行、两年完善巩固、三年总结提升”为总体目标，遵循“强化内控实用性”发展要求，构建内部控制管理体系总体框架（见图2），全系统、全方位、全流程地促进单位事业发展，逐步完善内控制度体系建设。优化内控制度流程，使内控制度管理理念在单位深入人心，进一步确保了内控制度落地生根，为单位事业创新、科学、规范地发展提供支持和保障。

4 结语

内控制度是国家层面对行政事业经济活动的战略性部署，是为了提高行政运行效率，保证国有资产的安全完整，节约行政管理成本，完善内部控制制度也是反腐败的一项重要举措；是单位“管理制度化、制度流程化、流程表格化、表格信息化”的集中体现；是将单位管理制度穿针引线一个程序。内控制度流程的优化有利于促进内控制度与政府会计制度的融合，加强财会监督，提升防范风险能力[3]，有利于明确部门职责、提升单位内控执行力。内控制度实用性是推进内控制度的关键，优化内控制度实用性内控制度建设是不可缺少一个阶段，只有正视问题，找准“病根”，对症下药，提高内控Hud6/hUcBcq+R+bzzgB2Cj0uyZpZQscrWnswLJcQJtw=制度的实用性，才能推动单位事业蓬勃发展。

参考文献

[1]王翠芳.行政事业单位内部控制的优化路径研究[J].行政事业资产与财务，2021（5）：27.

[2]张双.行政事业单位优化内部控制的探究[J].会计师，2024（1）：67-69.

[3]郭智仙.业财融合视角下行政事业单位内部控制优化研究，2024（5）：100-104.

[4]黄奇宇.加强事业单位内部控制制度的建设[J].中国集体经济，2011（12）：2.

[5]梁铭坚.行政事业单位内部控制优化策略研究[J].行政事业资产与财务，2022（21）：42-44.

[6]许荣华.行政事业单位内控制度中财务管理存在的问题及对策探究[J].财会研究，2024（1）：162-164.

收稿日期：2023-12-14

作者简介：

彭海龙，男，1979年生，本科，注册会计师、高级会计师，主要研究方向：行政事业单位内控建设、预算管理。

郑泉，女，1991年生，会计师，硕士研究生，主要研究方向：事业单位财务管理。