国家治理视域下高校财会监督的优化路径研究

摘要：财会监督作为国家十大监督体系之一，是高校科学发展的重要支撑和保障。现阶段，高校的经济和业务活动越来越复杂，进一步加强高校财会监督，是推动国家治理现代化与高等教育高质量发展的有力手段；完善财会监督体系与运行机制的内在要求；实现风险防控和从严治党的有效工具；维护稳定良好社会治理秩序的重要举措。从主体、客体、内容3个方面界定高校财会监督的内涵，分析现阶段高校财会监督实施过程中面临的现实困境，包括制度建设、协同机制、监督手段、结果运用、业务控制、人才建设6个方面，在此基础上提出“一个统领，七条主线”全面覆盖的高校财会监督优化路径，以期为提升高校财会监督工作效能提供有意义的借鉴。

关键词：国家治理；高校；财会监督

0 引言

随着高等教育综合改革的纵深推进，高校的经济和业务活动越来越复杂，由此承担的财务风险和经济责任也相应增加。对高校现有的治理体系而言，财会监督在新时代高校事业发展中肩负着重要使命，优化高校财会监督管理工作，不仅能有效发挥财会监督职能，丰富和完善党和国家监督体系、健全国家治理体系，还能促进权力规范运行和国民经济健康发展。然而，现阶段高校财会监督工作仍存在着种种困难，管理体制不完善、与其他监督形式配合不足、监督手段落后等问题严重制约着高校持续稳定的发展。如何根据高校自身特点，运用现代信息技术，推进高校的财务数智化建设，构建高质量的财会监督管理模式，已成为亟待解决的重要研究课题。

1 高校财会监督内涵

财会监督是依法依规对围绕资金开展的财政、财务、会计活动的监督。简而言之，财政是国家的资金管理活动，财务是微观主体的资金管理活动，会计是对资金活动的反映[1]。可从主体、客体、内容3个方面界定高校财会监督的内涵：

1.1 高校财会监督的主体

从宏观层面看财会监督的主体，一般是指财政部门，《意见》中也明确各级财政部门是本级财会监督的主责部门。从微观层面看财会监督的主体，是指财会部门、财会人员及其他相关单位或个人。高校财会监督的主体是从微观层面定义的，高校财会部门及财会人员对内部财会活动进行监督，外部其他单位和个人通过相关途径对高校资金活动中公权力的行使进行监督。

1.2 高校财会监督的客体

即财会监督的具体承受对象。在国家治理体系及党和国家监督体系对财会监督的内在要求下，高校财会监督的客体不仅包括在涉及高校内部财会活动的各单位及人员，还包括不进行财会活动的单位和个人。根据资金活动的规律对监督对象实现“全流程、全方位覆盖”，以规范财会活动，督促财经法规及财会制度的执行，夯实国家治理的基础。

1.3 高校财会监督的内容

基于财会监督围绕资金活动展开的特征，财会监督内容不仅包含具体会计行为，还涉及财税法规政策、宏观调控措施及财务制度的执行情况，预算管理特定事项的落实情况等事项[1]。高等学校财会监督的内容不仅包括预算绩效监督、收入支出监督、资产管理监督等财会活动，还包括国有资产管理、对党和国家重大政策措施的落实情况、执行财经规章制度的情况、合同管理、工程项目管理等。

2 高校财会监督实施过程中面临的现实困难

2.1 制度建设方面

高校财会监督主要遵循《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国会计法》《事业单位财务规则》《高等学校财务制度》《行政事业单位内部控制规范（试行）》《行政事业性国有资产管理条例》等法律制度。现阶段大多数高校尚未在这些法律制度的基础上建立符合高校发展特点且完备可行的财会监督制度体系。高校财会监督制度建设方面存在的问题主要体现在以下几点：

第一，不少高校存在财会监督管理制度缺失或内部控制建设流于表面的情况，缺少制度指引使财会监督工作的具体目标和实施路径发生偏差，内部控制不足造成的监督盲点使财会监督的效果大打折扣，例如没有专设财会监督机构或管理人员，使得财会监督缺乏独立性。

第二，高校财会部门在日常工作中存在重核算、重服务、轻监督的现象，依赖审计或巡查巡视发现问题，通过问题导向再针对性反思解决。财会监督与审计监督等其他监督存在职能交叉，没有明确划分界限，没有建立起财会监督长效机制，对事前事中的监督效果不佳。

第三，在时间、成本、人力等制约的情况下，难以严格执行监督。主要体现在财会人员数量匹配与高校资金体量及业务量不符，加之各项政策及专项任务的下达，人手的不足成为制约财会监督有效执行的因素。此外，普遍存在暑期前及年末集中报销的情况，大量业务冲击下，执行财会监督的效果不言而喻，从侧面也反映了高校在有效控制资金使用进度方面也有待提升。

2.2 协同机制方面

财会监督、审计监督、纪检监督、群众监督、舆论监督等是提升高校治理能力的重要抓手，但高校财会监督与其他各类监督之间存在着贯通不足的问题，主要体现在：

一是财会监督与审计监督、纪检监督之间缺乏正向协同机制。高校财会监督往往处于被动的状态，审计部门通过日常审计及专项审计工作发现问题后，财会部门核实查证反馈处理情况，纪检部门接到相关信访，财会部门配合查实等工作，三者协同呈现反向、任务式的特点，在日常管理工作中未形成常态机制。

二是财会监督与群众监督、舆论监督等协同之间缺乏反向协同机制。财会监督与这两类监督之间的协同主要依赖财会信息公开，财会部门对财务管理制度、资产管理制度、财务预算、财务决算、教育收费情况、校办企业资产负债与国有资产保值增值等信息向全社会单向公开，虽然部分高校利用校内门户、微信群或微信公众号、校长信箱等渠道对财会活动进行信息发布及意见建议回复，但尚未形成法规制度层面的常态化监督协同机制，加上财会信息专业性强，群众监督和舆论监督无法发挥其应有的作用。

三是财会监督与各类监督未能形成监督合力，加之各类监督之间缺乏信息共享渠道，以致多头检查、重复监督的问题频现，财会监督协同效果不佳。

2.3 监督手段方面

财会监督的实施离不开有效的监督手段，高等学校财务监督应当实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合[2]。现阶段高校财会监督手段方面主要存在以下3个问题：

首先，高校财会监督依赖于财会人员的经验和职业判断，对预算及各项支出进行审核稽核，并未对国家政策实施效果、基建工程、招生、培训等业务过程进行监督评估，难以对财会行为进行整体把控，在不熟悉业务的情况下很难发现财会活动中的虚假行为。高校财会监督主要体现在报账环节，即重点在事后监督，受管理层重视程度及人力等各项因素的影响，日常监督的效果不如专项监督。

其次，尚未建立起覆盖全面、能够实时共享监督信息的数智化平台。由于高校在信息化建设的初期未做好顶层设计，普遍存在“信息孤岛”现象，涉及财会活动的各业务部门之间尚未建立起信息化大平台，比如财会监督和审计监督所使用的信息系统相互独立，数据信息共享程度低，业务审批无法与财务信息系统关联，仍依赖于手工导出导入等。

最后，财会监督对新技术的应用程度不高。随着数智时代的到来，大数据、人工智能、云计算、区块链等新技术交融渗透，带来了新的监管方式与监督效能，但高校财会监督对新技术的应用程度并不高，大多数高校仍处于基础的财务信息化建设中，业财融合及全流程监督难以落地。

2.4 结果运用方面

监督结果的运用是影响财会监督的质效的重要因素。大部分高校并未明确监督结果所对应的责任承担方式，或部分高校通过制度建设构建了责任体系，但实际工作中却没有执行到位。主要体现在以下几点：

一是财会监督结果与高校改进内部管理工作的融合程度不高。对财会监督发现问题的解决，缺乏举一反三的思考，未能积极地就问题的发生和解决方式进行反思和总结，未能进而改善财会监督方式、改进内部管理工作，降低了财会监督的效能。

二是缺乏对财会监督结果的披露及问责机制，在发现问题后多以督促整改的方式处理。财会监督结果往往未与各单位及个人利益挂钩，既不影响单位的预算及经费的使用，也不影响年度考评及职务的晋升，对责任的追究力度欠缺，财会监督的严肃性明显不足。

三是未建立财会监督结果共享机制。随着国家对财会监督的重视，巡察巡视、国有资产审计等各类专项检查接踵而来，高校内部未建立起财会监督结果的共享机制，导致重复检查、重复问题、重复提交财会资料等情况的发生，大大增加了财会人员的工作量，削弱了日常监督效果。

2.5 业务控制方面

有效的业务控制能够促进业财融合，落实财会监督。业财融合的情况下，财会部门可以根据相应的业务流和资金流进行财务分析，通过职业判断或信息技术手段监测业务活动过程中的违法违规行为或识别财务风险。基于此，高校在业务控制方面的能力仍有待提升。

一是高校在业务控制上未形成全方位、全流程覆盖的监督流程。由于业财融合程度不足，业务审批和财会预算支出等审核分离，高校财会监督在业务控制方面更倾向于事后监督，对事前、事中关键环节的监督力度偏弱，未能对涉及资金的业务进行全过程监督。

二是未能对重点领域的业务或重点环节的对象进行关注控制。财会监督作为全面从严治党的重要手段，在工程项目管理及合同管理等重点业务领域的控制力度不足。尽管部分高校在涉及资金条件的合同管理上增加了财会部门审核环节，但实际工作中会存在审核标准差异等因素影响下未能及时发现风险点的情况，防范重点领域风险的管理能力较弱。

2.6 人才建设方面

财会人员是高校开展财会监督工作的重要支撑，财会监督工作的质量很大程度上取决于财会人员的监督水平。当前高校在财会人才建设方面存在的问题主要有以下4个方面：

一是财会监督管理人员的思想认识有待提升。各级领导对财会监督的认识不够深刻、相关管理人员对财会监督不够重视。

二是财会人员数量配置不足、财会岗位长期不轮岗。一方面，财会人员身兼数职的现象屡见不鲜，加上财会岗位长期不轮岗，大大削弱了内部控制的效果；另一方面，高校的资金量及业务量与财会人员的数量严重不匹配，财会人员在实际工作中面临的工作压力较大。

三是财会监督管理人员综合素养有待加强。由于财经法律制度政策多且更新频率高，加上国家治理视域下高校财会监督的内容进一步丰富，对财会人员的综合素养提出了更高的要求。一方面，部分财务人员为非财会类专业出身；另一方面，由于单位层面缺乏定期培训或个人缺乏主动学习的意识，导致财会人员的业务知识及专业能力水平在一定程度上无法满足高校财会监督的需要。

四是财会监督信息技术人才缺乏。信息技术的运用能够提高财会监督的效率，但信息技术的运用对专业的要求同样比较高，高校财会部门大多没有专门配备信息技术人员，高校信息部门人员无法支撑财会监督管理的信息技术需求，高校在财会系统及其他业务系统建设上更多依赖于外部单位提供技术支撑。

3 高校加强财会监督的路径选择：一个统领，七条主线

3.1 “一个统领”——党建统领

党的集中统一领导是做好财会监督工作的根本原则，必须以党的政治建设为统领，强化思想建设，常态化学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，牢牢把握财会监督机构的政治属性，把“两个维护”体现和贯穿财会监督履职尽责的全过程[3]。

坚持党建统领，以党内监督为主导，深刻认识财会监督在国家监督体系中的重要地位，提高财会监督的政治站位，压实财会监督主体责任，提升监督质量，防范化解风险，充分发挥财会监督基础性、支撑性作用。

坚持党建统领，以党组织及职能部门双线执行财会监督工作，各主体须明确在财会监督工作中的角色定位，增强财会监督意识。财会监督不应只是财会部门的事务性工作，还应协同党委、纪检、审计等部门，覆盖高等教育事业中的各项活动，构建高校财会监督体系，为高校发展提供有力支撑。

3.2 “七条主线”

3.2.1 制度优化：完善高校内部控制制度，建立权责清晰的治理体系

进一步加强高校财会监督的首要主线是从顶层设计财会监督框架，通过财会监督相关规章制度的优化，依托高校内部控制制度的完善，建立权责清晰、约束有力的高校财会监督治理体系，将权力运行的各环节、业务活动的各阶段、处理问题的各程序手段等通过制度确立，确保财会监督工作的公平、公开、有效，从源头堵住财会监督漏洞、消除监督盲点。具体制度的优化可以从以下两个方面进行：

一是出台高校财会监督制度，从制度层面明确财会监督的主体内容、职责权限、工作程序、协同机制、结果运用等，增强财会监督的独立性，为开展全过程财会监督提供基本遵循，为推动国家治理现代化发挥制度优势。

二是依托单位内部控制建设，坚持问题导向，关注重点领域，建立健全财会规章制度，落实财务部门内部不相容岗位分离、风险评估常态化、内控执行评价分析智能化等控制措施，加强内部控制监督效果。

3.2.2 流程变革：探索高校财会监督指标，开展变革式业务流程治理

严密高效、全方位覆盖、重点突出的财会监督工作流程是加强高校财会监督的重要手段。现阶段，高校财务流程对事前、事中的把控力度不足，非常有必要开展变革式业务流程治理，将监督关口移至业务的前端，使财会监督从事后监督向全流程监督转变。流程变革的关键在于：

第一，在业财融合的理念下，以业务为基础，结合预算、支出、往来账务、绩效评价等财务活动，重构财会监督流程，以标准化、规范化、强约束的处理流程驱动业务部门及个人主动开展监督工作。

第二，强化事前规划和事中控制，探索财会监督风险指标并嵌入业务流程各环节，实现对日常业务的有效监督及重点风险的有效防控。比如在事前审批环节对业务政策、付款条件、成本费用等进行前端控制，在事中对流程效率、预算偏离等进行评价反馈并及时修正前端业务行为。

第三，充分利用项目库信息系统建设，实现全流程预算绩效一体化管理，限制业务运行中各环节的公权力行使，堵住管理漏洞，形成高效、透明的运行流程。

3.2.3 组织保障：成立财会监督领导机构，构建一体多级的协同机制

统一的财会监督领导机构是推动高校财会监督工作科学开展的关键力量，多级分工明确的管理机制是落实高校财会监督工作的重要抓手。通过纵向管理、横向协同，为加强高校财会监督管理工作提供坚实的组织保障。

纵向管理是指由财会监督领导机构统一领导，明晰财会监督职责边界，财会部门、业务和经费归口部门、经费使用者分级管理，各担其责。

横向协同是指加强财会监督与其他各类监督的贯通协调，通过财会部门与审计部门、纪检部门、经费归口管理部门、经费使用者及其他单位和个人等贯通协同，完善财会监督协同工作机制。

具体来说，高校财会监督涉及人员多、覆盖面广，主要监督力量来自财会、审计、纪检部门，高校应坚持“统一领导、分级管理、协同共享”的原则，成立财会监督管理领导机构，统筹谋划财会监督管理工作；建立多级监督管理机制，明确各级部门、人员的职责分工，确保财会监督管理工作落实到位；完善监督协同机制，对监督问题进行共享联动，形成监督合力。

3.2.4 数据赋能：创新财会监督手段方法，开展财会监督数智化建设

针对高校存在的财会监督手段单一滞后的问题，可通过数据治理推进数智化建设，创新监督手段和方法，全面提升财会监督质效。

一是建设财会监督数据库，夯实数据底座。充分利用大数据、人工智能、云计算及区块链等新技术对财会数据进行采集、存储、挖掘、监控。

二是搭建财会监督数智平台，通过设置统一的数据标准等手段融合财务信息系统与合同管理、资产管理、科研管理、基建管理等业务系统，消除“信息孤岛”现象，拓展财会数据来源，实现全流程信息共享，发挥财会监督主体联动机制，增强风险管理能力。

三是开发预警功能，实现精准智能监督。一方面，通过系统设置定期进行数据比对，主动查找风险点，及时发现问题并采取应对措施；另一方面，可以通过设计相关指标嵌入信息系统，在对业务活动和财务活动实时监测的过程中及时发现风险并进行预警，实现智能监督。

3.2.5 结果运用：强化财会监督结果运用，健全监督评价及反馈机制

充分运用财会监督结果，不仅能提升财会监督管理的质效，还能推进从严治党、有效警示防范腐败行为的发生。做好财会监督结果的运用，可以从以下几方面展开：

首先，分类建立财会监督结果案例库并进行追踪反馈，加强对财会监督结果的研究和总结，对监督结果进行分析评价，形成对应的管理建议和行动对策，对结果的运用进行持续追踪，通过反馈机制不断改进管理工作。

其次，构建财会监督结果与考核、绩效相挂钩的评价机制，对有过之人强化问责处置力度，增强责任约束，对有功之人进行奖励，发挥激励作用，提高财会监督效能。

最后，完善监督结果共享和信息披露制度，拓展结果共享和信息披露范围，定期通报财会监督结果，创新公开反馈渠道，充分发挥群众监督、舆论监督等各类监督的作用。

3.2.6 人才培养：优化专业人才培养机制，多举措增强监督力量配置

财会队伍建设是增强高校财会监督的力量配置，提高财会监督的质量和水平的人力保障。

第一，高校应合理配置财会人员数量，调整财会人员结构，增加信息技术人才，缓解当前人员紧张、结构失调的现实困境。

第二，加大对财会人员的培训力度，重视继续教育的课程学习，进一步提升政治水平、业务能力和专业技能，筑牢财会监督工作的根基。

第三，完善财会人员兼职选聘机制和考核激励制度，将专业相关证书与工资待遇相挂钩，鼓励财会人员积极学习业务知识，切实提升财会人员专业素养。

第四，建立财会人员岗位交流机制，深化财会人员对各项业务的认识程度，提升财会人员综合素质。

第五，适当使用会计师事务所、税务师事务所、资产评估机构等第三方服务，既可以作为高校在专业领域人才力量的补充，又能发挥中介机构执业监督的作用。

3.2.7 宣传引导：增强监督主体责任意识，培育遵纪守法的监督环境

思想认识的改变是具体行动的前提，增强财会监督主体的责任意识是提升财会监督水平的重要驱动，培育遵纪守法的监督环境，是开展财会监督工作的前提。

一是通过政策宣传、制度宣讲、业务培训、知识竞赛等多种方式，加强财会监督相关法律法规政策宣传贯彻。

二是充分发挥网络媒体的宣传作用，在各类校内平台通过设置规章制度、业务指引等专栏，加强政策的解读，使国家政策、单位制度、财经纪律等深入人心，引导校内各单位及个人转变监督理念，增强责任意识。

三是推进财会信息公开，提高财会信息透明度，为高校营造遵纪守法财会监督环境。

4 结语

财会监督已然站在了国家治理能力现代化的高度，高等学校作为财会监督体系中不可或缺的组成部分，提升其财会监督工作效能是实现国家治理现代化与高等教育高质量发展的重要抓手。只有牢牢把握“一个统领，七条主线”，构建起高校财会监督机制，做实高校财会监督，才能实现高校经济活动的规范有序，才能进一步提高财会监督质效，避免出现监督失效的被动局面，提升高校综合治理能力，保障高等教育事业高质量发展。

参考文献

[1]广东省2021年度专项会计科研课题组.党和国家监督体系中财会监督的含义和理论框架探讨[J].会计之友，2022（6）：137-142.

[2]徐玉德.新时代财会监督论[J].财会月刊，2022（4）：7-15.

[3]财政部，教育部. 财政部 教育部关于印发《高等学校财务制度》的通知（财教[2022]128号）[A/OL].（2022-06-30）[2023-12-27].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2022/content_5713988.htm.

[4]徐玉德.党领导财会监督工作的伟大历程辉煌成就与宝贵经验[J]，财务与会计，2022（8）：38-41.

收稿日期：2023-12-27

作者简介：

夏嘉丽，女，1991年生，硕士研究生，会计师、经济师，主要研究方向：财会监督、高校财务。

李聪，女，1992年生，博士研究生，税务师，主要研究方向：财政理论与政策。