预算管理一体化助力内部审计提质增效

[摘要]财政预算管理一体化以系统化思维和信息化手段，全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平，对内部审计产生了广泛而深刻的影响。内部审计既能借助其优势提质增效，也要谋求新的改变和突破，从而更好地发挥监督作用。本文从嵌入预算管理一体化系统的管理机制入手，在深入剖析一体化对内部审计工作影响的基础上，探索一体化形式下的内部审计工作新方式及面临的新挑战，提出提升内部审计工作质效的意见和建议。

[关键词]预算管理一体化 内部审计 提质增效

党的十九大提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2021年发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，指出“预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段”，并明确提出以省级财政为主体加快建设覆盖本地区的预算管理一体化系统，力争2022年底全面运行，中央部门同步推进。2022年，财政部组织制定《财政预算管理一体化系统技术要求》，进一步推进了预算管理制度改革，并以信息化推动预算管理现代化的全面深化发展。预算管理一体化为内部审计工作提质增效带来诸多发展方向，是机遇也是挑战。审计人员应抓住契机，科学主动求变，探索预算管理一体化新形势下的内部审计工作新方式，进一步推动内部审计高质量发展。

一、预算管理一体化现状特点

预算管理一体化以统一业务规范和技术标准为核心，以预算管理一体化系统为载体，将流程和规则固化到信息系统，将预算管理的各个环节、各个层级、各个部门、各个业务领域有机地整合起来，实现对预算管理全流程的动态反映和有效控制，实现预算管理的全面、协调、高效、规范。

（一）预算管理一体化系统业务模块

预算管理一体化系统主要有基础信息、项目库、部门预算编制、预算批复、预算调整调剂、预算执行、政府采购、单位核算、财务报告、资产管理、预算绩效管理、部门决算、年终处理、预算执行监控、问卷管理等业务模块。

（二）预算管理一体化系统使用情况

2019年，财政部部署地方开展预算管理一体化建设，目前已基本覆盖县级及以上行政区划。2021年，启动中央预算管理一体化建设试点运行。2022年，中央部门全面推广实施，目前所有中央部门、预算单位已应用一体化系统开展相关业务。

预算管理一体化强化了政府预算、部门预算、单位预算之间的衔接，把“过紧日子”要求落到实处，以系统为载体，通过规范性制度和控制规则，以信息化手段对预算管理全过程及时自动记录，提高了资金支付的透明化和可追溯性，各预算单位的经济活动全过程透明、闭环管理，实现各级预算数据的集中统一管理和上下贯通。将制度与技术深度融合，运用技术手段规范业务，实现预算“一体化管理+标准化管理+全过程动态监管”，使预算管理更科学、预算约束更刚性、预算执行更透明，并使资产管理更精细、财会监督更精准。

二、预算管理一体化助力内部审计工作

预算管理一体化建立了顺向环环相扣和逆向动态可溯的“控制+反馈”链条，使审计工作可以对各单位的预算管理进行更加客观科学的评估，便于资金跨层级流动的动态跟踪，可以实现审计工作由经验驱动转向数据驱动，转变审计模式、审计思维理念、审计监督方式，进一步提升内部审计工作质效。

（一）改变审计模式

预算管理一体化系统的使用，为审计工作提供了一个“全数据”模型，促使抽样审计向全量审计转变。

预算管理一体化施行后，统一规范的系统建设标准贯穿始终，同时系统集中预算、资金支付、政采、资产等数据可实现动态取数，保证了数据的及时性、真实性、全面性。一是数据采集更新更“快”。依托预算管理一体化系统能够实现按日动态取数，保证了数据的及时性，也减轻了被审计单位提供资料的负担。二是数据生成更“真”。从预算管理一体化系统现有模块和数据库中可以直接动态提取数据，如从预算执行模块中提取资金支付数据，从资产模块提取资产存量等数据，确保了数据从源头开始的持续真实性。三是数据内容更“范”。财政部出台的相关技术标准和业务规范，列出了预算管理各环节所涉及的业务要素，对要素名称、类型、长度、值域做了严格定义，规定了全国统一的预算分类科目、项目库、资金库、债务库等核心要素，实现了各级财政部门对预算管理要素的统一编码和标准化处理，解决了各级预算管理“车不同轨、书不同文”的问题，提高了数据的一致性和可比性。

以往的审计业务模式大都是抽样审计和事后审计，审计对象样本的抽取主要依赖于审计人员的主观经验判断，样本往往是非全体、不连续的，容易导致审计结果的偏差。预算管理一体化系统能够实现部分数据清理、融合及标准化，数据不断规整丰富，提供了“样本等于总体”全数据模式，最大限度实现“用数据换人、用技术换人”，对数据之间的因果关系进行分析，对其进行“全面立体画像”，规避抽样风险。总体而言，预算管理一体化系统能够为提升审计质效打牢数据基础，增强审前信息收集的针对性和全面性。

（二）提升审计效益效能

预算管理一体化系统建立了全流程的刚性约束，降低了合规性风险，能够极大提高审计效率。

预算管理一体化将制度要求、管理要求、内部控制嵌入信息系统，设置标准化、统一化的业务流程，建立健全一系列预算管理机制，规范了单位业务行为和结果，提高了业务办理的合法性和合理性。例如，一是完善项目预算分年度安排机制。以系统控制强化“先谋事后排钱”“无标准、不预算”的理念。二是强化预算对执行的控制。预算形成指标，指标控制支出，硬化预算刚性约束，对每笔资金支付严格按照项目预算进行校验控制。三是建立资金支付集中校验机制，通过系统预设规则及库款余额情况自动校验，符合系统交易规则、校验通过的支付凭证自动发送代理银行支付资金，实行全流程电子化管理。如未通过系统校验，根据系统约束规则转入人工审核，审核通过之后才能发送代理银行进行支付。四是设置政府采购预算“应采尽采”校验规则，系统按照预算支出项目经济分类、集中采购目录及限额标准对采购预算编制进行应编尽编控制和提示。

以往内部审计工作往往从单位的内控制度开始，将审计重心放在各项财务指标分析和规章制度执行上，对于经济事项的关键环节，通常无法进行实时掌握，这样就会影响审计工作的及时性、准确性和实际效果。预算管理一体化模式可以通过集中审核、统一标准、规范流程等措施，促使单位业务处理更加规范及时有效，还可以提高财务管理的标准化、自动化水平，减少“自由裁量权”带来的执行偏差，在一定程度上确保了各项工作的质量，助力提高审计质效。

（三）转变审计监督方式

预算管理一体化系统化对每笔资金实时记录和动态跟踪监控，实现“秒审、秒查、秒管”，突破了传统监督方式上的时空和局部视野的局限。

预算管理一体化系统通过联网在线操作来实现集中部署和统一控制，实现了对预算管理全流程的动态反映，每笔支出从预算指标到资金流向均可追溯跟踪，可实时掌握每笔采购业务流程及数据，对偏离预算的支出和违规使用的资金根据规则进行预警和拦截，实现常态化、实时化监控。一是预算一体化系统实时记录每笔资金的申请、审核、支付全过程，对其实行全流程、全方位、全要素的动态监控，实现预算资金全链条清晰可查，部门、单位相关管理人员可以实时查看预算执行、采购进度、资产存量等情况，对每一件资产实行“增、用、修、废”全流程管理，加强事中事后动态监控，为全过程监管提供了有力支撑。二是预算一体化系统内置了较为强大的查询、分析功能，财政部门依托监控模块对相关事项进行监管，通过系统设置的预警规则和人为设置条件筛选相关数据，实时产生预警信息，提示有关单位及时查看、处理，将风险有效防范在业务第一线，实现监管由数据跟踪向监测预警、综合分析拓展，增强监督精准度和时效性。

三、预算管理一体化下内部审计提质增效路径及案例探析

（一）提升审计计划的前瞻性、科学性

1.科学分类审计对象。审计人员可对预算管理一体化系统中审计对象的全部数据进行分析，全面摸清被审计单位的项目特点、资金规模、资产规模等基本情况，梳理形成一体贯通的财政财务数据明细，以一定年度区间的预算规模、资金支付、政府采购、资产等数据为类别分别赋予权重，对各单位数据占所有单位总数据的比例适当修正后划分成不同类别与等级，并在一定时期内保持分类稳定，对不同类别的单位安排不同的审计频次和配置适当的审计资源，建立审计对象分类管理动态调整机制。

2.合理确定项目计划。预算管理一体化实现项目全生命周期管理，审计人员通过深挖项目资料数据，评估项目规模、管理水平、风险程度和控制状况等，判断该项目是否具备审计条件，结合审计全覆盖要求和以前年度审计情况，统筹考虑年度审计项目计划的整体性、系统性，合理确定每种类别的审计项目。

比如，以往的基本建设审计主要依靠审计人员人工分析，以工程竣工验收之后的结算审计为重点，对项目的合法性、合理性和效益性进行审核，是一种事后的静态审计，且主要是从被审计单位获取项目资料和数据。由于基本建设项目具有投资规模大、建设周期长、工程参与方多、不可预见因素多等特点，一定时间内仅能对单个项目开展审计，难以对多个项目同时进行。在预算管理一体化系统下，项目被划分为基本单元，审计人员可直接、实时获取所有项目全部数据资料，从预算编制、预算执行、政府采购、资产管理等模块分别提取立项审批、招投标、合同签订、投资控制、资金使用和管理、工程结决算、资产相关数据，对所有项目全部数据进行多维度审计分析和风险评估，捕捉审计疑点，精准识别不同项目的重点审计领域，全面提升审计发现问题的能力，为项目开展提供精准有力指引。

（二）提升审计内容的针对性、高效性

1.提高审前分析质量。审计人员借助预算管理一体化系统，立足审计对象的基本信息、业务特点、预算编制、资金规模、预算执行、绩效管理情况等，能够最大限度拓展审前分析的广度，明确需在现场审计时取证确认的事项、有较大风险需进一步重点审计的事项等，放大审前成效。

2.瞄准靶点精准着力。坚持问题导向，以预算管理一体化系统数据为依托，审计人员可以对被审计单位财务数据与业务数据进行关联分析，把握审计范围、审计内容及重点、预期成果等各环节要点，深化审计内容，找准审计问题切入点，提升揭示问题的精准性和穿透力。

以部门预算执行审计为例，一般审计的内容主要有：预算编制和批复、支出执行、结转结余资金管理使用、执行政府采购制度、国有资产管理等情况。预算管理一体化系统启用以后，一是从源头上为预算执行审计打好基础，将单位各类收入全部纳入预算，所有支出以项目形式体现，以“支出标准×数量/频次”的计算方式生成每年项目预算，增强了预算编制的科学性和准确性。预算执行中出现的调整调剂事项，须依托项目库重新测算和列入预算。二是强化预算绩效管理，提高绩效约束刚性，论证项目时，科学设定系统填报项目的产出、效益、满意度指标等。三是资金全过程可追踪、可控制，预算指标直接控制资金支付，财政对资金支付安全性校验、信息追溯和定期对账，保证了支出的相关性、真实性和完整性，建立结余资金自动收回机制，有效控制新增结转结余资金规模。四是依法依规采购得到进一步落实和强化，实现了采购预算、计划备案、信息发布、采购交易、合同备案、履约验收、资金支付等环节全流程电子化操作及实时跟踪，推动严格落实政府采购政策。五是促进资产规范管理和有效使用，对资产管理各环节进行全程登记，实现资产全口径、全生命周期管理，确保资产安全完整、高效利用。随着预算管理一体化系统的使用，数据规范透明、预算执行约束有力、落实过紧日子要求等诸多正面影响正在逐步显现，部门预算执行中的真实性、准确性和合规性等方面常出现的问题得到了有效防范，审计人员可以更多地关注效益审计，关注重大决策的贯彻落实、资金使用方向与预算目标的符合性及实现程度、财政资金分配使用的损失浪费等方面，有效助力部门预算执行审计工作的顺利高效开展。

（三）提升审计实施的合理性、统筹性

1.加强不同类型审计项目的统筹融合和相互衔接。预算管理一体化系统下各模块数据互联互通，资金使用情况可以进行多维化分析、立体式印证，“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确定位”的审计模式将发挥更大作用，这就使将部门预算执行审计、经济责任审计、专项资金审计、政策落实情况审计相结合的这种“1拖N”及嵌入式审计组织方式成为可能。通过一个审计组、一次进点从不同角度进行审计，深度融合审计项目，纵横交错提升审计质量。比如，运用“预算执行+政策跟踪”审计模式，借助预算执行模块资金支付情况，开展预算执行审计时可嵌入清理拖欠中小企业账款等政策落实情况审计。再如，可以将预算执行情况审计与经济责任审计相结合，将两种审计都会涉及的预算管理、政府采购、绩效管理、资产管理、资金支付等几方面数据统一采集。抓住不同类型审计的特点，科学统筹安排，找准结合点和立足点统一分析、实施、核查，做好审计项目“类聚”和“去重”，不再通过项目的简单叠加和资源的重复投入来换取有限的审计成效增长，切实提高审计的综合效益和规模效益。

2.合理优化资源利用，放大审计成效。传统审计往往停留在财务审计范畴，尚未能实现数据溯源的分析体系，审计人员需要花费较大精力去探索审计样本数据之间的因果关系，审计效率较低，而且容易受到审计人员个人因素的影响。预算管理一体化系统使用后能将审计视角向财务、政采、资产、人事等各项业务延伸，数据处理技术在采集、整合、分析和挖掘等方面能力的提升，可以支持审计工作触及单位内部管理的多个环节，综合利用业务逻辑关系、数据钩稽关系、数据关联关系等，通过对全样本数据进行基于关联性原则的分析比对，深层次挖掘业务数据与财务数据的异常变动，再反向判断业务的真实性与合理性，进而快速挖掘出审计线索，发现重点怀疑对象并形成待核清单，制订有针对性的具体审计计划，突破审计视野局限。

（四）提升审计监督的精准性、时效性

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强财会监督工作的意见》中强调，要“统筹推进财会监督信息化建设，深化‘互联网+监督’，充分运用大数据和信息化手段，切实提升监管效能”。预算管理一体化系统依靠信息化手段，实现数据实时集中，各级数据“严丝合缝、动态追踪”，将权限管理、流程控制、实时监控、动态预bGudIqWwoZb//rFeUeixjA==警等融入各个模块和环节，建立全覆盖、全链条的监控机制，这就使被动的、向后看的审计监督方式转变为主动的、前瞻性的审计监督方式，从现场审计转向非现场审计，从“时点审”转向“持续审”，从“跟着经验走”转向“跟着流程走”，从事后审计转向全过程监督，实现跨层级、跨地域和跨部门的监督，拓展监督的广度和深度，消除监督盲区，更好地适应审计对象资金规模庞大、活动量繁多、业务更新频繁的变化。

四、预算管理一体化下内部审计的新挑战

（一）审计理念需向内部控制、风险管理及经营治理转变

预算管理一体化工作背景下内部审计应由单纯查错纠弊向内部控制和风险管理拓展，由财政财务收支监督检查向管理审计和绩效审计等经营管理全方位监督延伸。

预算管理一体化运用系统化思维重塑优化预算管理全流程及各环节，依托大数据、云财政等数字信息手段，以统一管理规则、管理模式抹平各层级、各预算单位对财政制度理解的偏差，将相关制度、规则以系统的形式固化，通过“业务一体化”和“技术一体化”最大程度削减经办人员个人因素对政策执行的不利影响，同时规范了预算编制、预算执行、政府采购和资产管理各环节的操作步骤和流程管理，消除业务管理中的断点和断层，形成顺向逐级控制和逆向实时反馈的完整管理闭环，有效杜绝主客观违规业务和“擦边球”业务，由被动响应向主动识别预警转变。

同时，随着财政体制改革和审计监督的深入推进，相关制度更加完善、细化，常规的资金闲置、财务管理不规范等问题将越来越少，财政运行的风险问题有效降低，审计在预算管理这一环节发现、揭示问题的难度明显加大，这就促使审计工作要由查问题、找问题的财务合规审计，向综合管理审计转换重心，向注重揭示前瞻性、整体性风险，提供审计咨询建议，达到审计价值最大化的方向发展。

（二）审计思维方式需向战略、系统及研究型转变

预算管理一体化推动各项预算管理制度系统集成、协同高效，这就要求审计人员应将整体性、关联性、研究型思维贯穿于审计工作全过程。

预算管理一体化系统将以前分散的部门预算系统、预算执行系统、财务核算系统、资产管理系统、政府采购系统、决算系统等信息系统集中整合，覆盖预算管理每个环节。各环节协同控制，统一数据口径，以基础信息库和项目库为联结点，通过内嵌的业务规则，形成顺向相互支撑以及逆向动态可追溯的管理链条，实现了各个环节数据的互联互通。各环节的深度融合解决了原本各部门系统“各自为政、不联不通、对接匹配不畅”的问题。

预算管理一体化系统各环节业务充分联动和信息共享，从整体谋划内部审计工作的方向和重点，这就需要审计人员构建层次分明、逻辑清晰的审计思维，从微观审计向宏观审计转变，从整体视角把握问题，树立宏观、综合、系统、全面、开放、共享的思维模式，挖掘数据间的关联，拓展审计视角。

综上所述，预算一体化系统能够实时掌握资金执行动态，使审计具备穿透到每一笔支付详情的能力，能够快速精准定位资金使用的问题环节和责任主体，节省大量信息收集加工时间，降低穿透式审计成本，帮助审计工作增效。审计人员需要熟悉预算管理一体化系统的主要管理机制，开拓新的审计思路，坚持问题导向，对多方数据间的逻辑关系进行科学分析和准确判断，针对不同审计项目、结合审计对象具体情况、围绕既定审计目标，练就提高精准高效发现问题的能力、全面分析问题的能力、推动切实解决问题的能力、提出高质量审计建议的能力，不断提升审计的水平和效果，推动审计工作高质量发展。

（作者单位：中国民用航空局审计中心，邮政编码：100010，电子邮箱：yaoping@aucaac.cn）

主要参考文献

[1]财政部预算管理一体化建设业务组.预算管理一体化的总体思路和主要管理机制[J].中国财政， 2020（19）：5-10