国家储备林建设对绿色发展的影响

收稿日期：2022-08-09

基金项目：国家林业和草原局重点工程项目“全国十四五储备林规划”（CZ2021-00020）

第一作者：郭汉麟（1992- ），男，硕士，工程师，研究方向为林草工程建设政策与分析。E-mail：254834120@qq.com

通信作者：徐庆华（1969- ），男，博士后，研究方向为森林培育与生态学。E-mail：415830017@qq.com

摘要：国家储备林建设是事关林草产业高质量发展的关键。文中结合国家储备林项目建设的由来及运行模式，解析项目建设的特点；围绕森林资源和生态建设、“双碳”目标实施、区域经济发展方式，分析国家储备林项目建设对绿色发展的影响，总结国家储备林项目建设存在的一些问题和不足；在此基础上，提出项目建设措施建议，包括加强政府部门政策支持和监督检查、进一步促进项目建设科技创新、加强各地项目建设经验交流及合作等，以期为科学实施林草产业高质量发展提供参考。

关键词：国家储备林；碳汇储备林；政策性银行贷款；“双碳”战略；绿色发展

中图分类号：F326.13;S664.1 文献标识码：A 文章编号：2096-9546（2024）01-0074-05

DOI： 10.12344/lczcyj.2022.08.09.0001

郭汉麟，李梓雯，马金蕊，等.国家储备林建设对绿色发展的影响［J］.林草政策研究，2024，4（1）：74-78.

Impacts of National Reserve Forest Program on Green Social Development

Guo Hanlin1 Li Ziwen1 Ma Jinrui1 Du Yu1 Tian Jiani1 Xu Qinghua1，2

（1.Industrial Development Planning Institute， National Forestry and Grassland

Administration， Beijing 100010， China;

2.Institute of Forest Ecology， Environment and Protection， Chinese Academy of Forestry/

Key Laboratory of National Forestry and Grassland Administration for Forest Ecology

and Environment， Beijing 100091，China）

Abstract： National reserve forest establishment is a key issue concerning the high-quality development of forest and grassland industries. The paper reviews the origin and operation mode of the national reserve forest program， with the focus on the characteristics of the program. In view of forest resources and ecological improvement， achievements of dual carbon goals， and regional economic development pattern， the paper also analyzes the impact of the national reserve forest program on the green development of the society， and summarizes problems and deficiencies in the implementations of the national reserve forest program. Based on the analysis， the measures to be taken for the next step are put forward so as to provide references and bases for promoting the high-quality development of forest and grassland industries in a scientific manner， including more emphasis on government policy support and monitoring & checks， more support to the technology innovation and facilitation of the experience sharing in terms of the program implementation between regions.

Keywords： national reserve forest; reserve forest sink; policy-based bank loan; dual carbon strategy; green development

“林草兴则生态兴”“生态兴则文明兴”，习近平总书记这一重要论述将林草产业建设提升到了一个新的历史高度［1-5］。近年来，中共中央、国务院坚持把生态文明建设放在了全局工作的突出位置，把生态文明建设作为中华民族永续发展的千年大计，突出强调社会经济发展不能以破坏生态为代价、生态本身就是经济、保护生态就是发展生产力、绿水青山就是金山银山等绿色科学发展理念，深刻论述了生态环境保护与社会经济发展的辩证关系［6-9］。生态保护修复与经济发展不是矛盾的对立关系，是辩证统一、协力发展的互助关系。生态保护修复不是羁绊经济发展的枷锁，两者之间的关系不可割裂，生态保护修复的成败取决于社会经济结构和经济发展方式［10-12］。我国林草行业工作者积极践行习近平生态文明思想，牢固树立绿色发展理念，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复治理，国家储备林建设在此背景下应运而生［13-16］。本文通过对国家储备林建设模式、发展现状及其对绿色发展影响进行分析，提出国家储备林项目建设存在的不足和对策建议，以助力林草产业高质量发展。

1 项目建设概况

1.1 项目建设背景

中共十八大以来，国家林草产业管理部门积极破解林草产业发展的短板与瓶颈问题，着手酝酿建设“国家储备林”项目，并得到了肯定和认可［17］。2013年中央1号文件提出了“加快国家木材战略储备基地和林区基础设施建设”的指示，2015年中央1号文件再次提出“建立国家用材林储备制度”，2017年中央1号文件又明确提出“要加强国家储备林基地建设”。 国家林业局分别于2015年及2016年与国家开发银行和中国农业发展银行签署战略合作协议，根据项目建设协议为国家储备林建设贷款。2016年以来，国家发展和改革委员会、政策贷款银行和国家林草行业主管部门等密切合作，通过不断调整项目的建设模式和内容、总结建设经验和不足，国家储备林建设在全国各地逐渐发展为可调节可复制、唯一利用政策银行贷款开展的具有市场行为性质的国土生态保护修复建设项目［18］。

1.2 项目运行模式

项目的运行模式一般是在政府机构的支持下，由地方政府成立贷款融资平台，通过政策性银行贷款和社会资本融合开展国家储备林建设；各地区行业管理部门根据实际情况，也可以通过企业自营、央地合作等模式，直接利用政策银行贷款开展国家储备林项目建设［19-20］。2021年11月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，极大推动了利用政策银行贷款和社会资本共同建设国家储备林的发展进程。国家储备林项目建设在大力开展当地林草产业发展的同时，积极配套当地的生态产品价值开发、森林康养、旅游等多种经营方式，辅助国家乡村振兴战略，有力推动了项目建设区域的社会经济发展。

为了贯彻落实国家发展和改革委员会、国家林业和草原局2021年共同印发的《运用政府和社会资本合作创新模式推进林业建设的指导意见》，各地政府在项目建设中根据当地实际情况，通过PPP模式、林权抵押+政府增信、企业自营、央地合作等多种贷款融资模式，融合了更多的社会资本参与林草领域产业发展。在项目建设运行过程中，政府机构和社会资本实现利益共享、风险共担。政府引导、鼓励社会资本参与国家储备林建设模式，是新时期我国林草领域的一次金融创新发展，也是新时代我国林草产业建设落实国家生态文明建设的实践和行动。国家林业和草原局与国家开发银行、农业发展银行携手创新林草产业融资发展模式，充分发挥了财政金融政策的合力优势，借助林草行业高等院校科研院所的科技力量，围绕国土生态保护修复、融合社会资本共同开展国家储备林项目建设，进一步推动了国土生态保护修复、国土绿化、木本油料产业发展等重点领域的工程建设［21］。

1.3 项目建设内容和发展方向

国家储备林项目在建设形式上属于政府推动、市场化的运作模式，也是目前唯一市场化银行资金贷款建设的林草产业发展项目。在项目建设资金来源方面，国家储备林建设资金主要以社会资本参与融合政策银行贷款为主。各地在国家储备林项目建设过程中，除开展林草产业建设外，也因地制宜融合当地的生态产品市场开发、林下经济种植养殖、生态旅游、康养等相关产业，通过“储备林+林草产业经济发展”等方式，带动地区社会经济综合发展。

国家储备林建设坚持扩大国土生态修复与保护力度，不断提高绿色生态资源数量和质量、突出国家生态工程重点建设、创新融资机制、发挥示范区的引领带动作用，以实现国土生态安全为目标，坚持科学化、集约化、规模化、基地化的高质量建设标准，大力营造长中短周期速丰林、珍稀大径级用材林、碳汇资源储备林等绿色生态植被资源林分，维护国土生态安全和木材资源安全，为实现绿色发展提供坚实的生态资源基础。在国家储备林项目建设过程中，各地的经营主体为了提高还款能力，因地制宜开展一定比例的经济效益“短、平、快”的项目建设内容，如在水热条件较好的地区可以发展培育桉、杉以及杨等速生树种丰产林，在北方适合的地区可以培育果材兼用林等。各地通过不同方式的建设措施，采取长、中、短结合的策略，实现培育绿色资源、提高市场经济A7z/BiMlZqZQwFrCsfkpIw==效益和改善生态环境的发展目的。随着国家“双碳”目标的推进，项目建设也开始向“碳汇市场价值实现”的方向转化。

2 项目建设对绿色发展的影响

2.1 对森林资源和生态建设的影响

目前，全球森林资源总量呈现逐年下降的趋势，根据2020年联合国粮农组织全球森林资源评估报告，过去30年间全球森林资源（包括天然林和人工林）净减少1.5亿hm2，相当于每年净减少面积为总量的0.13%［22-23］。全球森林资源减少引起的气候变化，以及由此产生的旱灾、水灾、瘟疫等都直接影响到人类社会的生存和发展。而我国的林草建设者为了生态保护修复建设一直持续努力，国家储备林建设在提高森林覆盖率、改善森林质量等方面发挥了积极的推动作用，成为加快林草产业绿色高质量发展的重要方法。

截至2023年底，项目累计建设国家储备林面积约613.3万hm2，工程建设区总蓄积增长约2.7亿m3，年均蓄积增长量约10.8 m3/ hm2，通过国家储备林项目建设累计产出木材约1.5亿m3，在林草建设金融创新方面成果突出。

2.2 对“双碳”战略实施的影响

国家储备林不仅是木材储备林，亦是碳汇储备林、绿色生态植被资源储备林［24-27］。国家储备林建设通过开展规模化的集约人工林栽培、现有林改培、中幼林抚育等措施，不断提高森林资源的数量和质量，为提高林草植被的生物量和固碳增汇能力起到了积极作用。

未来随着我国的碳汇交易市场逐步完善，“林业碳票”逐渐成为林木固碳减排收益权的市场交易凭证，其计量方法主要通过森林年净增固碳量计算森林碳汇［28-30］。国家储备林同样具备“林业碳票”市场商品功能属性，未来可以通过完善国家储备林碳汇的所有权交易和转让制度，实现国家储备林的“林业碳票”计量正常进入碳汇交易市场。2022年4月，由国家林业和草原局西北林业调查规划设计院支撑的国家储备林碳汇价值试点转换启动在重庆市巫溪县开展。此次国家储备林碳汇价值试点转换范围涵盖巫溪县2019—2022年实施的储备林项目，预期年度碳汇收益超过100万元。2023年9月，“重庆巫溪县和城口县森林经营碳汇项目”顺利通过中林集团“碳惠通”审核备案，成为重庆市首个获得备案的国储林“碳惠通”项目，项目计入期为20年，预计能产生总减排量48.4万t，年均碳减排量超过2万t。该项目运行将有力推动中林集团“国内最大的碳汇经营实体和生态产品价值实现重要运营平台”战略目标如期实现。国家储备林碳汇价值转换在全国很大范围内是可复制、可推广的，可以更好发挥国家储备林的“四库”功能，服务国家“双碳”目标的实现。

2.3 对区域经济发展的影响

国家储备林项目在投入资金建设的同时，又促进了项目区的社会经济发展。项目建设通过配置当地劳动力及其他市场资源，较大影响到项目区域的社会经济发展结构。项目在实施建设营造林主体工程的同时，又规划设计了林下经济、生态产品价值挖掘、森林康养、旅游等绿色经济发展方式，为当地社会经济的可持续性发展提供了潜力和动力，逐步实现产业兴旺、生态宜居、生活富裕的乡村新面貌，助推了脱贫攻坚和乡村振兴的国家重大战略。截至2022年4月，广西壮族自治区已累计完成国家储备林建设面积约4.7万hm2，全区林业碳汇增量约50万t。同年，广西壮族自治区林业部门积极抢抓项目建设黄金期，新增11个县（市、区）授权启动国家储备林PPP项目、9个县（市、区）完成直接贷款项目可研评审，超过40个县（市、区）以PPP、政府+林场、直接贷款等新模式整体推进；农业发展银行广西分行已完成审批通过项目10个，批复金额共计61.5亿元，开发性、政策性银行放款共计18.9亿元。广西壮族自治区通过国家储备林建设既保护了全区生态公益林约533.3万hm2，又创造就业岗位超过4万个，并通过易地扶贫搬迁惠及约12万人口。福建通过国家储备林项目带动森林康养和林下经济等产业发展，为林区群众提供劳务工日187万个，增加务工收入2.8亿元。国家储备林建设助推各地区经济的发展实例已得到很好证明［20］。

3 讨论与建议

国家储备林建设利用政策银行贷款和社会资本参与，搭建起林草产业发展与社会经济绿色创新发展的桥梁，突破了政府财政资金扶持建设林草产业的传统发展模式，实现了林草产业发展过程中的一次金融创新。项目建设积极推动了林草产业的结构调整和健康发展，全面激活了林草产业的生态、经济和社会文化等方面的交叉功能作用，项目建设是新时期我国林草产业创新发展的一项典型案例。通过近10年来的国家储备林建设，有效增加了国内的木材产量和碳汇资源储备，促进了我国天然林保护、乡村振兴和国土空间扩绿、兴绿、护绿等方面的生态建设高质量发展，为建立和形成国家生态文明建设创新模式积累了丰富的材料数据和实践经验。

目前，在国家储备林建设核查验收过程中发现，项目建设还存在一些困难和不足，主要表现在项目建设资金管理不严格、建设资金使用存在偏差，项目建设内容没有完全被落实等方面，另外还存在项目建设基础设施不完善、产业发展不稳定、项目管理体制不健全、市场化运作管理不充分、土地利用矛盾冲突等问题。未来的项目建设要继续加强监督检查，不断完善监督管理机制，加强各地优秀项目建设的经验交流及互动，积极解决项目建设中的问题和困难，进一步保障项目建设的健康发展。

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