黄河流域林业生态治理的政策演进与展望

收稿日期：2023-05-30

基金项目：中国林业科学研究院基本科研业务费专项资金重点项目“黄河流域生态系统生态质量演变研究”（CAFYBB2021ZB003）

第一作者：李静（1985- ），女，硕士，助理研究员，研究方向为林业可持续管理、生态治理。E-mail：lj-515833@163.com

通信作者：徐斌（1974- ），男，博士，研究员，研究方向为森林认证、林业可持续管理。E-mail：binxu@vip.sina.com

摘要：随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，林业在黄河流域治理中所担负的职责也越来越重要。文中对1949年以来黄河流域林业生态治理的政策历程进行阶段性划分，并对其进程和演变特征进行梳理，认为黄河流域林业生态治理的政策演进表现出明显的渐进化、科学化特征；同时，当前黄河流域林业生态治理仍然存在一些问题，如治理机制不完善导致治理协同度不足、理念认识不充分导致实践系统性不强、科技支撑不牢固导致工程成效不稳、投入机制不健全导致治理质量不高等，均在一定程度上制约生态治理成效的发挥。基于此，提出黄河流域林业生态治理的建议，即推进山水林田湖草沙系统治理、强化林业生态治理科技支撑、推动生态治理投入机制革新、健全适应流域高质量发展的产业体系，以期为林业更好地服务于黄河流域生态保护和高质量发展提供借鉴和参考。

关键词：林业;生态治理；政策机制;对策；黄河流域

中图分类号：S732；F326.20 文献标识码：A 文章编号：2096-9546（2024）01-0041-07

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.05.30.0001

李静，徐斌，刘昭君.黄河流域林业生态治理的政策演进与展望［J］.林草政策研究，2023，4（1）：41-47.

Policy Development and Countermeasuresfor Increasing Forests’

Contribution to Ecological Governance of the Yellow River Basin

Li Jing1 Xu Bin2 Liu Zhaojun1

（1.Research Institute of Forestry Policy and Information， Chinese Academy of Forestry， Beijing 100091， China；

2.Chinese Academy of Forestry，Beijing 100091， China）

Abstract： As the ecological conservation and high-quality development in the Yellow River basin have risen to a major national strategy， forestry plays an increasingly important role in the ecological protection and restoration of the Yellow River basin. The paper divides the process of the forestry policies contributing to the ecological governance of the Yellow River basin in the past 70 years and reviews the characteristics of the policies at each stage. It is found that the forestry policies which promote the ecological governance in the Yellow River basin have gradually evolved with increasing science bases. However， there are still some problems in the current policies to bring in play the forestry policies in ecological governance at the Yellow River basin， such as low degree of coordination due to the uncomplete governance mechanism， insufficient integrated governance due to inadequate perception， unstable effects of governance due to ineffective sci-tech support， and unsatisfactory governance quality due to insufficient investment， all of which have contained the effect of the ecological governance. Suggestions are put forth to provide references for better give play to the role of forestry in the integrated ecological governance and high-quality development of the Yellow River basin， including more focus on integrated ecological governance， more emphasis on sci-tech support for forest-based ecological governance， active innovation in the investment mechanism for ecological governance， and stronger industry system tailored to high-quality development. the main battlefield role of forestry in the ecological management of the Yellow River basin.

Keywords： forestry; Yellow River basin; ecological governance; policy mechanism; countermeasure

黄河是中华民族的母亲河，是大江大河治理的重要标杆。加强对黄河流域的生态保护是筑牢国家北方生态屏障、实现绿色发展的迫切要求［1］，事关中华民族伟大复兴的千秋大计。中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视黄河流域生态保护和高质量发展：2019年9月和2021年10月，习近平总书记先后在郑州和济南主持召开推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会；2021年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》；“十四五”规划中，将扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展作为深入实施区域重大战略的重要内容。2023年6月，在黄河上游地区巴彦淖尔市召开的加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设座谈会上，习近平总书记充分肯定了林业重点工程在防沙治沙等生态保护工作中的重要作用，他强调要坚持系统观念，扎实推进山水林田湖草沙一体化保护系统治理，要锲而不舍推进“三北”等林业重点工程建设；会议为新时期黄河流域林业生态治理指明了方向。

林业在保护重要生态系统、维护生态安全以及推进生态文明发展中发挥着不可替代的作用，肩负着建设以国家公园为主体的自然保护地体系和保护生物多样性的重大职责［2］。随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略以及山水林田湖草沙一体化保护和系统治理理念的推动实施，林业在黄河流域生态治理中担负的责任越来越重。本文将分析1949年以来不同发展阶段黄河流域林业生态治理的政策演变特征，总结黄河流域林业生态治理的现存问题，并提出新时代黄河流域林业生态治理的展望与建议，以助力林业更好地服务黄河流域生态保护和高质量发展。

1 黄河流域林业生态治理的政策历程及阶段性特征

1949年以来，黄河流域林业生态治理政策经历了渐进式的发展历程，反映了不同历史时期黄河流域林业生态治理的治理理念、治理方式和治理体系等演变过程。70多年来，黄河流域林业生态治理的政策历程可以划分为4个阶段：1）生态治理与破坏并存阶段（1949—1977年）；2）经济发展兼顾生态保护阶段（1978—1997年）；3）生态治理优先阶段（1998—2011年）；4）系统治理与高质量发展阶段（2012年至今）。

1.1 生态治理与破坏并存阶段（1949—1977年）

该阶段是中国历史上经济发展和制度变迁最快的时期之一。黄河治理是国民经济建设的组成部分，治理方略随着经济社会的变迁而变化。中华人民共和国成立后，在“除害兴利，分步治理”的指导思想下，中共中央明确水土保持是根治黄河的基础，提出了以农为主、全面地发展农林牧业的方针，将水土保持纳入根治黄河的综合规划［3］。这一阶段黄河流域林业生态治理主要集中在通过植树造林防治水土流失、促进水土保持，主要政策及其特征概况总结为3个方面。

1） 治理理念从“治标为主”转向“标本兼治”。该时期出台的多项政策文件中，反复强调护林、造林、封山育林等林业措施对于保持水土和根治黄河灾害的重要性及迫切性［4］，提出“封山育林、造林种草、水土保持是治理黄河的根本途径”［5］，工作重心要从黄河下游防洪为主的治标工作向对黄河中游水土保持的治本工作转移。林业作为水土保持的重要力量，对黄河流域水土流失治理具有重要支撑作用。1963年，林业部首先提出重视灌木造林［3］，为该时期流域内不分立地条件开展大面积荒山造林的普遍问题提出了解决对策，提高了黄河流域半干旱地区的水土保持成效。

2） 生产属性突出的时代特征在黄河流域林业建设中表现明显。少林状况和国民经济建设急需大量木材是中华人民共和国成立初期林业政策制定和执行的最基本依据。黄河流域是支撑国家生产建设的重点区域和重要经济带，这也决定了该阶段黄河流域林业生态治理政策难以脱离厚重的生产属性，林业经营实践中重点执行以原木生产为中心的经营方针［6］。

3） 林业治理主要依靠植树造林的单一手段。林业部门出台多项政策强调在黄河流域水土流失重点地区造林、护林、封山育林，然而该阶段中“普遍护林、封山育林”的林业建设总方针在黄河流域的落实情况并不理想，植树造林仍是黄河流域林业建设的主要手段。在政治环境不稳定、社会经济困难的背景下，黄河流域林业机构遭遇撤销或合并，林业建设一度停滞；全国人民以粮为纲，大规模的毁林种粮现象导致流域范围内“边治理，边破坏”，水土流失治理成效大打折扣［3］。周恩来同志就曾指出，西北黄土高原搞了多年造林，劳大功小［7］。

1.2 经济发展兼顾生态保护阶段（1978—1997年）

改革开放初期，黄河水利委员会提出除害兴利、综合利用、提高经济效益，更好地为四化建设服务的治黄指导思想［3］。1977—1978年，管理部门已经初步意识到森林的生态价值，并逐步启动生态保护和工程建设工作，但以木材生产为中心的发展模式难以迅速转变，黄河流域生态工程的实施仍需让步于经济发展的大局。该阶段以“三北”防护林体系建设工程（简称“三北”工程）启动为节点，主要政策及其特征总结为3个方面。

1） 林业建设的生态属性日益凸显。以1978年“三北”工程启动为标志，黄河流域林业建设相较于第一阶段的以牺牲环境为代价，逐步进入到发展兼顾生态保护的新阶段。随后平原绿化工程、黄河中游防护林工程等一批林业工程陆续实施，黄河流域林业建设实现由传统砍伐林业向培育、开发、保护森林并重的现代林业的跨越式发展，流域内持续存在的乱砍滥伐、毁林开荒、水土流失等问题得到一定程度的遏制。1978—2000年，“三北”工程第一阶段累计完成投资72.7亿元，造林2 203.72万hm2，其中营造水土保持林和水源涵养林663万hm2，使黄河流域周围黄土高原40%的水土流失面积得到了初步治理。

2） 林业政策体系逐渐法制化、系统化。1984年《中华人民共和国森林法》正式颁布实施，规定了永续利用的林业建设方针，强调在江河两侧等重点区域大力植树造林，加强森林保护，不断提升森林覆盖率。随后水土保持、环境保护、野生动植物、自然保护区等林业治理相关的一系列法律法规的颁布实施，有力推动了黄河流域自然资源保护和林业治理工作有法可依、有章可循。

3） 从单纯植树造林向综合性林业建设转变。1992年联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》，可持续发展理念被提到前所未有的高度。随着《中国21世纪议程林业行动计划》的颁布，黄河流域生态建设逐步树立起林业可持续发展的政策目标，从具体行动上开始推动黄河流域防护林体系建设、湿地保护、荒漠化防治、野生动植物保护及自然保护区建设。与上一阶段单纯强调植树造林相比，这一阶段倡导和实施的综合性林业建设有效促进了黄河流域布局合理、结构完整、功能齐全的林业生态体系的逐步形成。

1.3 生态治理优先阶段（1998—2011年）

改革开放后，资源的掠夺式开发和林草植被的破坏导致荒漠化问题和水土流失问题日趋严重，我国在20世纪末遭受了严重的生态危机［8］，引起了党和国家的高度重视和深刻思考。1999年6月，江泽民同志在郑州主持召开黄河治理开发工作座谈会，强调要把黄河治理开发与环境保护和资源的持续利用紧密结合起来，要坚持以改善生态环境为根本，进行综合治理。该阶段以天然林资源保护工程（简称天保工程）试点启动为节点，主要政策及其特征概括为3个方面。

1） 治理理念由生态效益和经济效益并重向生态建设优先转变。1999年国家林业局编制《重点地区天然林资源保护工程实施方案》，将黄河上中游地区生态建设问题摆在突出位置，提出了将天然林停伐、宜林荒山荒地造林种草、陡坡耕地退耕还林还草统筹推进的总体思路，推动黄河流域真正意义上开始走生态建设优先的林业可持续发展道路。

2） 黄河流域林业生态建设全面展开。天保工程的实施是中国林业发展指导思想和政策上的一次重大调整，不仅彻底颠覆了国有林区以采伐生产为主要目的的传统林业思想，也在历史上第一次建立了对林业财政投入的政策与机制［9］。随着天保工程的实施，我国开始走上以大工程带动大发展、重点工程带动生态建设的新发展路线。2001年3月，包括覆盖黄河流域的天保工程、退耕还林还草工程、“三北”工程在内的六大重点林业工程整体纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，林业重点工程由部门意志上升为国家决策，黄河流域林业生态建设全面展开，实现了由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变。

3） 治理体系重点突出、综合性增强。2010年国务院发布《全国林地保护利用规划纲要（2010—2020年）》，指出通过实施重点林业生态工程，加强对青藏高原、黄土高原、北方沙化土地带的生态建设和生态系统修复，明确三江源地区、黄土高原区、阿拉善地区等为生态治理重点地区，严格保护黄土高原、黄河故道区等生态脆弱区的林地，严格保护大江大河源头区、水土流失区及生物多样性富集区等高保护价值区林地，加强保护黄河河套生态林地，构建综合防护林体系。目前流域林业生态治理逐渐从分散化治理［10］向综合性整体推进转变，生态工程类型趋变为区域综合性治理工程。

1.4 系统治理与高质量发展阶段（2012年至今）

2012年，中共十八大在北京召开，生态环境被置于经济社会发展的突出位置，我国进入了生态文明建设期［11］。随着严格高效的生态文明体制基本形成，生态建设在国家各项工作中达到了前所未有的战略高度和地位［12］。该阶段以生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局为节点，主要政策及其特征概括为3个方面。

1） 系统治理成为林业治黄新理念。党和国家从生态文明建设的整体视野出发，创造性提出“山水林田湖草是生命共同体”理念，对黄河流域林业生态建设大局观、全局观、系统思维观的确立，以及统筹兼顾、整体施策、多措并举的措施推动起到重要作用［13］。2019年，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，随后《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》印发，进一步推动黄河流域林业生态治理在系统治理理念指导下朝着高质量发展迈进。

2） 治理体系和工程实践呈现整体性和系统性布局。在《十四五林业草原保护发展规划纲要》引领下，黄河流域林业生态建设推动促进林业、草原、国家公园“三位一体”融合发展，围绕构筑区域生态屏障体系、构建流域生态廊道体系、推动黄河流域以国家公园为主体的自然保护地体系建设的总体目标推进政策实施。2020 年，《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035 年）》（简称“双重”规划）颁布实施，促进新时期黄河流域林业工程在“双重”规划总体布局中统筹开展。林业工程治理更加注重生态系统的整体性和治理方式的多样性［14］；工程资金投入和建设规模相较于前一阶段大大提高［15］，根据国家林业和草原局统计，2011—2023年黄河9省（区）林业重点工程中央预算内投资累计783.67亿元；工程侧重保护的类型更加多样，涉及森林、草原、湿地、荒漠等不同生态系统，以及自然保护地等大面积自然区域保护；工程覆盖区域更广，黄河源区、黄土高原、内蒙古高原区、黄河河口等重点生态建设区全面被覆盖。

3） 改革创新为林业生态治理注入蓬勃动力。黄河流域集体林权综合改革、国有林场改革、国有林区改革、横向生态补偿机制试点及生态产品价值实现机制的不断引入，以及青海等沿黄河省份五级林（草）长制体系的建立，成为推动流域内林业生态治理持续深入、提质增效的原生动力，黄河流域林业工程区走出一条工程建设促进乡村振兴的发展创新之路［15］。

2 黄河流域林业生态治理现存主要问题

经过数十年系统治理，黄河流域林业生态建设取得了丰硕成果［16］；特别是近20年来，流域内密集实施了一系列林业重点工程，成效显著［17］。目前，黄河流域生态系统退化趋势初步遏制，局部生态退化态势尚未根本扭转［18］，林业治理存在的问题制约生态治理成效的发挥。

2.1 治理机制不完善导致治理协同度不足

当前黄河流域协同治理机制尚未完全构建，流域整体治理协同度不足：1）省际协同层面。黄河流域各省（区）对经济发展和环境治理的侧重程度各不相同，对国家政策理解和执行不统一，对林业治理的支持力度和执行效力参差不齐，导致政策落地存在偏差；加之行政区划分割下，流域内条块分割的治理方式割裂了黄河流域自然资源的整体性，制约了区域一体化、系统化的林业综合治理。2）部门协同层面。多部门共治下，各部门往往立足自身职责，导致本位主义制约流域生态治理的系统性、科学性和协同效应。在此状况下衍生出诸多问题，如“三北”等重点工程区内国土空间重新规划下大量宜林地被划分为天然牧草地而导致造林空间不足、重点生态恢复区水资源分配指标不适配、乌梁素海湿地保护和水污染治理矛盾突出，一定程度上遏制了黄河流域林业生态治理成效的发挥。

2.2 理念认识不充分导致实践系统性不强

对山水林田湖草沙系统治理理念的内在机理和规律认识不够，黄河流域生态修复表面化的问题仍然存在［10］。反映在项目实践中，对于黄河流域山水林田湖草沙系统治理究竟如何实施，目前林业部门新旧项目间没有形成好的对接模式。旧项目单兵作战者居多，哪里生态问题严重就修复哪里，难以形成推进合力；覆盖2个以上生态要素的项目不多，串联山、水、林、田、湖、草、沙全要素不明显，难以体现系统治理优势。传统林业重大工程如何对接“双重”规划布局的系统性重大工程，“双重”规划下如何强化“三北”六期工程布局以打赢新时期“三北”工程攻坚战还未找到精准切入点。

2.3 科技支撑不牢固导致工程成效不稳

当前黄河流域生态工程实施成效仍不稳固［18］，科学性不强是重要制约因素：1）工程规划设计科学性不强，黄河流域乔—灌—草立体结构尚未构建。林业重点工程建设中造林比例大，还草和封育比重偏小，对退化草原保护和恢复欠缺；人工造林中，纯林多、混交林少，以乔木造林为主，灌木造林比例严重偏低，与黄河流域大部分区域干旱半干旱区的立地条件和气候条件不相适宜。2）技术支撑能力不高。一方面自然生态系统修复的主要机理和核心技术尚未攻克，关键技术和措施的系统性和长效性不足；另一方面黄河流域老化退化林问题突出，然而退化林改造标准、模式、措施等技术支撑问题尚未突破，影响工程区内生态退化问题的根本性解决。3）工程成效缺乏科学性评估。林业工程评价的国家标准多局限于考核封育造林面积、水土流失治理面积的目标实现，少有关注生态系统服务功能类指标，针对黄河流域林业生态保护和修复工程缺乏系统性、综合性的评估标准和体系［13］，不利于工程长远期成效的发挥。

2.4 投入机制不健全导致治理质量不高

一是投资总量不足。2020年，沿黄河9省（区）森林、草原、湿地生态破坏损失约为3 210 亿元［19］，远高于9省（区）656.3亿元［20］的生态修复和治理支出规模。黄河流域依然是水土流失最严重的地区，现有投资规模远不能满足生态建设实际需求。二是林业工程投资标准低。由于工程补助标准低、范围窄，黄河流域普遍存在同一地理范围内参与“三北”工程等林业工程的积极性低于水利等其他部门主导的工程建设的现象。三是多元化投入机制有待健全。当前林业工程投资仍以政府部门投入为主，对包括民营资本在内的社会资本投入缺乏激励机制，难以保障工程项目的长期运行和有效维护。四是林业生态补偿缺乏突破口。2020年，黄河上中游7省（区）自然生态系统产品与服务价值占流域9 省（区）的近80%，地区生产总值仅占9省（区）的50%以下［19］，流域生态价值未能得到有效转化，因保护绿水青山所产生的大量生态效益也未得到有效补偿。此外，当前转移支付对生态功能提升等长效指标激励不足，补偿资金与生态价值量变化未能得到有效衔接，全流域横向生态补偿模式仍在探索中。

3 新时代黄河流域林业生态治理的对策建议

回顾黄河流域林业政策的演变历程，可以清晰地发现国家对林业政策进行了很大力度的调整与完善，依据不同时期经济社会发展基础和黄河流域治理开发需要，关于黄河流域保护和发展的认识逐渐升级，走过了从“防范洪灾和解决温饱为主”到“保护中发展，发展中保护”，再到“生态优先，高质量发展”的认识深化过程［21］，黄河流域林业治理政策的制定和实施表现出明显的渐进化、科学化特征。黄河流域生态治理是一项长期而复杂的工程，“林草兴则生态兴”［22］，新时代黄河流域林业生态治理将承担更多责任和使命，需要保持久久为功的历史耐心和战略定力。

3.1 推进山水林田湖草沙系统治理

新时期黄河流域林业生态治理需要将传统林业重点工程与“双重”规划总体工程在布局、投资，及中央财政转移支付资金等方面进行科学、合理、统筹衔接，着力解决不同部门、不同工程、不同资金项目在同一地块相互交叉、相互重叠的问题［23］，改变单生态要素设置工程的传统思路，系统推进多要素一体化治理。以提高上游水源涵养和防风固沙功能、提升中游水土保持能力为核心，加强治山、治水、治沙全要素协调管理，构建林草立体复合生态系统，致力于强化流域内森林、草原、湿地、荒漠等重要生态系统生态质量的提升，加快构建黄河流域以国家公园为主体的自然保护地体系和生态廊道体系，促进整体保护、系统修复、综合治理。同时，推动生态领域立法由注重保护单一自然资源向注重保护整体自然生态系统转变，推进生态领域立法的适度法典化，完善山水林田湖草沙系统治理的法治保障。

3.2 强化林业生态治理的科技支撑

科技支撑对整个黄河流域生态治理具有极强的正影响，在各个影响因素中，包括宏观（整体流域）、中微观（各地区）层面，均具有全方位正面影响，且其影响程度极为显著［24］。首先，要树立遵循自然的科学发展思路，跳出传统工业化思维下的过度干预［25］，坚持自然恢复为主、人工修复与自然恢复相结合的方针，将提升生态系统质量和稳定性上升为首要任务。其次，加强对黄河流域生态保护和修复重大问题和技术标准的规范研究，在典型脆弱生态系统恢复重建方面发展全要素治理修复技术与不同类型退化生态系统恢复技术，推动先进、成熟技术和方法转化为标准。再次，推动构建“天空地一体化”监测体系［26］，加强以遥感、无人机、互联网、大数据为核心的新技术应用，建设覆盖森林、草地、湿地、沙化土地的综合监测网络，打造黄河流域林业生态资源信息平台和生态大数据平台。最后，加强气候变化、特别是“暖湿化”对黄河流域生态安全重大问题研究，主动适应和减缓气候变化对黄河流域生态环境的不良影响。

3.3 推动生态治理投入机制的改革创新

首先，推动落实横向生态补偿和生态产品价值实现机制。推动将更多林草指标纳入黄河流域横向生态补偿机制范畴，充分体现生态系统改善和生态产品价值导向；探索构建生态产品价值评估核算机制；探索在黄河流域上中下游建立生态票、森林覆盖率等指标交易机制；探索林业生态修复工程参与碳排放交易的有效途径。其次，形成稳定多元的资金投入机制。加大黄河流域重点生态功能区生态治理转移支付力度；借助国家贴息政策支持，形成财政金融政策合力；创新社会资本参与模式，基于市场供需推动形成规范且稳定的社会资本投入与回报机制。再次，推动建立林业工程运营长效机制。谋划将黄河流域生态治理工程与气候变化、乡村振兴以及“双碳”等国家重大战略行动融合推动，增强共振效应；以不断提高生态系统质量和稳定性为目标，优化工程投资结构、补贴标准与范围。

3.4 健全适应流域高质量发展的产业体系

在明确区域功能定位的基础上建立健全具有流域适应性的产业发展体系，推动绿色产业成为黄河流域高质量发展目标实现的强大动力。一是在上游地区实施减量发展战略。黄河源头省份积极探索能够兼顾生态保护和资源利用的高原特色产业，维护黄河源区生态空间的平衡和稳定。二是在中游地区适度发展生态特色产业。重点发展具有广阔市场前景、对农民增收带动作用明显的特色经济林草，培育一批以特色林草产业为主的重点市县，建设一批优质、高产、高效、生态、安全的特色经济林草基地，走生态优先、绿色发展之路。三是在下游地区构建多元化、现代化的生态林草产业。聚焦林草科技创新重点领域，打造装备领先的现代林草产业集群；以下游丰富的自然资源、文化资源为依托，结合乡村振兴规划布局，丰富发展模式，积极拓宽林草创收渠道，以“绿水青山”实现“金山银山”［27］。

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