国有林场支持深化集体林权制度改革举措探讨

收稿日期：2024-03-05

基金项目：国家林业和草原局林业重大问题研究“‘十五五’林草保护发展基本思路研究”（500102-511X）

第一作者：向明（1975- ），男，林业专业技术八级，研究方向为林业政策。E-mail：291198266@qq.com

通信作者：王超（1998- ），男，博士研究生，研究方向为林业资源环境政策。E-mail：wanngch@163.com

摘要：集体林具有重要的经济效益和生态效益，但随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善，集体林权归属不清、权责不明、利益分配不合理等问题逐渐显露，并严重限制了我国林业发展和林农增收。为了解决以上矛盾，我国开展了集体林权制度改革，并实行三权分置的模式激发集体林经营活力，但成效仍有待提高。文中总结了国有林场的发展历程与主要功能、集体林权制度改革的进程与成效，以及国有林场支持集体林权制度改革的探索与实践，认为国有林场是我国林业建设的核心力量，与集体林区联系密切，理应在集体林权制度改革中扮演重要角色。在此基础上，分析国有林场支持集体林权制度改革所面临的问题，包括集体公益林托管补助难以落实、财政经费难以得到有效保障、林区管理技术相对落后、林权矛盾纠纷不断等。为顺利推进集体林权制度改革获得实效，促进林业高质量可持续发展，根据国有林场的自身功能和优势，提出国有林场支持深化集体林权制度改革的有效措施：1）健全集体林经营管理政策法规体系；2）加大财政金融支持力度；3）完善基础设施配套；4）加强国有林场社会化服务；5）建立合理的利益分配机制；6）创新国有林场与林农联合经营模式。

关键词：国有林场；集体林区；集体林权制度改革；三权分置；可持续发展

中图分类号：F326.2 文献标识码：A 文章编号：2096-9546（2024）01-0032-09

DOI： 10.12344/lczcyj.2024.03.05.0001

向明，张云峰，王超.国有林场支持深化集体林权制度改革举措探讨［J］.林草政策研究，2024，4（1）：32-40.

Discussion on Support Measures of State-owned Forest Farms to

Promote the Collective Forest Tenure Reform

Xiang Ming1 Zhang Yunfeng2 Wang Chao3

（1. Qianshan State-owned Forest Farms， Enshi 445000， Hubei， China;

2. Kangyuan Road Primary School， Jihongtan Street， Chengyang District，

Qingdao 266111， Shandong， China;

3. Research Institute of Forestry Policy and Information， Chinese Academy of Forestry，

Beijing 100091， China）

Abstract： Collective forests have achieved important economic and ecological benefits. However， with the progress in the opening-up and reform and the continuous improvement of the socialist market economy， the collective forest tenure system is challenged by unclear ownership， unclear rights and responsibilities， and unreasonable benefits distribution， all of which have seriously restricted the forestry development and the increase of forest farmers’ income in China. In order to resolve the above contradictions， China has implemented the collective forest tenure reform， and adopted the separation of three rights to stimulate the vitality of collective forest management， but the effect still needs to be improved. The paper summarizes the development history and main functions of state-owned forest farms， the progress and the effects of the collective forest tenure reform， and the exploration and the practices of state-owned forest farm to support the collective forest tenure reform. It is held that state-owned forest farms is the core force of forestry development in China， which is closely related to the collective forest areas， and hence， they should play an important role in the collective forest tenure reform. Based on the analysis， this paper analyzes the problems faced by state-owned forest farms to support the collective forest tenure reform， i.e. ， difficult implementation of the collective public welfare forest trusteeship subsidy， insufficient assurance of the financial funds， lagging-behind in forest management technology， and constant conflicts and disputes over forest tenure. To promote the collective forest tenure， achieve the actual effects， and promote the sustainable and high-quality development of forestry， the paper proposes measures for state-owned forest farms to support and promote the collective forest tenure reform according to their functions and advantages： 1） Improving the policies and regulations relevant to collective forest management; 2） Increasing financial support; 3） Improving supporting infrastructure; 4） Strengthening social services for state-owned forest farms; 5） Establishing a reasonable mechanism to distribute profits; and 6） Innovating the management mode of connecting state-owned forest farms and forest farmers.

Keywords： state-owned forest farm; collective forest area; collective forest tenure reform; separation of three rights; sustainable development

20世纪50年代，在土地改革和全国范围成立合作社的基础上，集体林权成为集体所有制度的重要内容之一［1］。集体林权是指在法律规定下集体所有制的经济组织或单位拥有对森林和林地资源的占有、使用和收益等权利［2］。根据国家林业和草原局数据统计，截至2023年我国共有集体林地17 120万hm2，占林地总面积的60%，这些集体林分布在全国2 600多个县，涉及1亿多农户［3］。从以上数据来看，集体林在我国分布范围较广，涉及人数较多，不仅为广大农户提供生产资料，还是我国木材产品的原材料供应基地［4］。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善，集体林经营制度与时代发展不相适应的矛盾越来越突出，权属不清、责任不明、利益分配不合理、经营机制缺乏活力、产权流转不规范等问题已经对林业生产和林业增收产生了严重的制约［5］。为了解决这些问题，激发广大林农和各种社会力量投身林业建设的积极性，中央政府开展集体林权制度改革［6］，通过明晰产权、放活经营、规范流转等措施，解放和发展林业生产力。中共中央办公厅、国务院办公厅于2023年印发《深化集体林权制度改革方案》，推行三权分置的经营模式，促进林业的可持续发展［7］。但从目前来看，受集体林经营者的经营理念和技术等方面的影响，集体林权制度改革成效仍有待提高［8］。

国有林场是我国森林资源培育的主力军，在维护生态安全、保护生物多样性等方面发挥着重要作用［9］；相比之下，我国集体林的管护则更加注重经济效益，由于集体组织林业管理制度不完善，加上当地林农缺少生态保护意识，导致森林的过度砍伐和生物多样性的减少［10］。因此，尽管国有林与集体林在所有权和管理权等方面有所不同，但国有林场在森林资源培育和生态保护等方面发挥的重要作用能够为集体林建设提供借鉴，使其成为维护生态安全的重要屏障［11］。从《深化集体林权制度改革方案》来看，国有林场在支持深化集体林权制度改革方面扮演着重要角色。首先，国有林场是森林资源管理的重要主体，其改革经验和管理模式具有一定的示范和引领作用［12］；其次，国有林场与集体林区之间的合作能够促进资源共享和技术交流，推动集体林适度规模经营，提升集体林区林业经营水平［13］；最后，国有林场参与集体林经营能够完善集体林区的基础设施建设，不仅有助于促进林区经济发展，还能够改善当地林农的生活条件，增强社会稳定性［14］。目前，国家林业和草原局已经启动国有林场主动服务集体林权制度改革试点工作［15］，旨在打造一批国有林场试点样板，带动全国集体林区提升森林质量、创新经营管理体制机制、增强内生发展动力，这为国有林场支持集体林权制度改革指明了方向。

综上所述，国有林场参与集体林权制度改革既是集体林区自身发展的需要，也是国家相关政策的必然要求。本文将根据集体林权制度改革的现状，分析当前国有林场支持集体林权制度改革存在的问题，结合国有林场特有的功能和作用，提出国有林场支持集体林经营和建设的策略，以期为进一步深化集体林权制度改革提供参考。

1 国有林场的发展历程与功能

1.1 国有林场的发展历程

国有林场主要职能是培育和保护森林资源［16］。我国国有林场的发展主要经历了初建试办、快速发展、停滞萎缩、恢复稳定、困难加剧和改革推进6个阶段［17］。

1） 初建试办阶段（1949—1957年）。1949年后，国有林场的来源主要分为2个部分：一部分是由政府接管的1949年以前各方筹办的各类林场50多处，后改制为归全民所有的国有林场；另一部分是为了迅速恢复森林资源，提高国有林业的比重，各级政府陆续在宜林的荒山建立起一批以造林为主的国有林场。

2） 快速发展阶段（1958—1965年）。1958年，中共中央、国务院发出《关于在全国大规模造林的指示》，由此掀开了国有林场建设的高潮。1963年，林业部成立了国营林场管理总局，对国有林场实现部省双重领导，有效完善了国有林场的管理机制。截至1965年底，全国共有国有林场3 564处，国有林面积超过6 666.67万hm2。

3） 停滞萎缩阶段（1966—1976年）。这一阶段国有林场的发展受“文革”影响，国有林场管理机构被撤销，管理权被下放至县、公社或大队。由于基层管理水平较弱，导致国有林地被随意侵占，国有森林资源被乱砍滥伐、随意盗取，严重破坏了国有林场的建设和发展。截至1976年底，全国国有林面积缩减至4 626.67万hm2。

4） 恢复稳定阶段（1977—1997年）。随着中共十一届三中全会的召开，国有林场彻底摆脱了长达10年发展停滞的局面。1979年，我国首次颁布《中华人民共和国森林法（试行）》，国有林场的发展开始有了法制保障。随后，我国分别于1986年、1990年和1997年3次召开全国国有林场会议，对国有林场的发展目标、重点任务和保障措施做了具体要求，这极大促进了国有林场的恢复和发展。

5） 困难加剧阶段（1998—2003年）。这一阶段随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国国有林场的发展方向转为以生态建设为目标，并采取禁伐限伐的措施保护森林资源。全国的国有林场木材产量迅速下降，再加上国有林场发展长期积累的经营管理体制不顺、政策配套不足等问题逐渐显露，国有林场的发展进入了困难时期。

6） 改革推进阶段（2003年至今）。2003年，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》明确提出要实施国有林场改革。这一阶段，根据中央指示精神，国家林业局会同财政部、国家发展和改革委员会等多部门共同制定出台了多项支持国有林场改革发展的政策措施。2015年，中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》，国有林场改革自此全面铺开。这一阶段，部分省份的国有林场通过试点改革理顺了经营管理体制，提高了发展活力，扭转了国有林场发展困难的局面，为全面推进国有林场改革积累了经验。

1.2 国有林场的功能定位

国有林场经过改革后展示出独特的功能与价值，不仅成为国家生态安全的重要屏障，还在林产品供给、生态文化展示和乡村振兴等方面发挥着重要作用。国有林场是林业生态文明建设的核心力量，森林培育和保护是其重要职责之一［18］，对于改善区域生态环境、保护生物多样性具有重要作用。经过多年的育林、造林和管理，国有林地面积、森林蓄积量等各项指标较之前均有大幅提高［19］。不少国有林场已成为重要的林产品供应基地，也在一定程度上满足了人们日益增长的物质需求。同时，国有林场的职能已不仅仅是生态保护，还包括生态文化展示、宣传和教育等［20］。国有林场的发展造就了一批具有观赏价值和研究价值的森林景观和自然历史文化遗产，部分国有林场通过开放式保护和研学基地建设，吸引了大量游客和学生前往林场游览参观，使其更深入地了解国有林场的发展历程以及发展过程中蕴含的生态文化思想。目前，作为乡村振兴战略的重要支撑，国有林场支持乡村振兴战略实施已被纳入其新的社会职责［21］，其在林业管理、资源保护和利用、林业产业开发以及生态文明建设等方面所取得的经验和成果值得周围乡村借鉴，对乡村林业发展起着重要示范和带头作用。

2 集体林权制度改革的进程与成效

2.1 集体林权制度改革的进程

我国集体林权制度改革大致经历了3个阶段的演变，分别是林业“三定”改革阶段、分林到户改革阶段、三权分置改革阶段［22］。各阶段的改革都是各个时期经济社会发展的产物，对推动集体林业发展起到了历史性作用。？偆i

1） 林业“三定”改革阶段（1981—2001年）。为了解决集体林区长期存在的生产力水平落后、农户收入低、经营主体积极性不高等问题，中共中央、国务院于1981年颁布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，由此拉开了第一轮集体林权制度改革的大幕。此次改革聚焦稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制3个方面的内容［23］，但由于南方集体林地出现了大规模的乱砍滥伐现象［24］，导致林业“三定”目标并未实现，国家随即终止了此次改革进程。后期国家虽有意鼓励集体林区回归集体经营，也开展了新版林权证换证试点工作，但并未真正解决集体林权制度存在的问题。

2） 分林到户改革阶段（2002—2011年）。2003年福建省和江西省率先试点实施农村集体林改，改革的主要内容是明晰产权、勘界确权登记［25］。此后，浙江、江西、辽宁等省份开始实行分林到户的工作。在总结这些省份的试点工作经验后，国务院于2008年发布《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，标志着以确权登记、分林到户的集体林权改革工作在全国范围内展开。首要目标是明确林地的使用权、林木的所有权和经营权；其次是实行家庭承包经营，明确农户为集体林地的承包经营主体，首轮林地的承包期为70年。这一时期，我国基本确立了农村集体林业产权制度。

3） 三权分置改革阶段（2012年至今）。全国在推行以家庭承包经营为主的集体林权制度改革之后，出现了农户家庭承包经营林地面积小且细碎化的现象，不利于集体林业的集约经营；再加上随着城市化水平的提高，农村空心化的现象越来越严重，产生集体林地荒废的现象。为了解决以上问题，2013年习近平总书记提出了集体土地要实施所有权、承包权和经营权三权分置的重要论述［26］。基于此，2016年出台了《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》，提出要逐步建立集体林地所有权、承包权和经营权三权分置的机制，积极引导集体林地适度规模经营。2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》，明确要求加快推进三权分置，确保集体林地承包关系长期稳定，放活林地经营权、保障林木所有权。

2.2 集体林权制度改革的成效

自1981年以来，我国集体林权制度改革稳步推进，通过明晰产权主体、确定权利边界，改革工作取得一定成效。一是农户财产性收入增加，有效实现绿色就业。基于三权分置的集体林权制度改革在全国进一步深化落实，有效提高了林地的价值和农户投入林业生产的积极性。一方面，伴随着林地的升值，林地流转的租金也呈增长趋势［27］，农户选择将林地流转给林业生产大户或林业合作社时将获得更高的承包收益；另一方面，林地经过流转后农户仍可以继续从事林业生产活动，有利于拓宽农户的增收渠道。此外，政府对林地流转还配套有各种减税降费政策，以减少农户的林业生产成本，提高农户的收入。二是农户权益得到保障，尽显社会公平。尽管有研究指出，林地的流转可能使林地集中在少数人手中，将拉开农户与生产大户的收益差距［28］；但随着集体林权制度改革的深入实施，改革方案更加注重利益均衡的问题。当前，深化集体林权制度改革的相关政策鼓励林地流转的收益不限于获得租金，也可对林地和林木进行公平估价，以山林入股的形式取得分红，这进一步缩小了农户与林业生产大户的收益差距，且农户不仅能享受基本的林地租金，还能享受未来林地的升值效益。三是基础设施建设水平和民主治理水平得到提高。集体林权制度改革后，村集体的森林资产被盘活，并取得更多的集体收益。这部分资金被用于道路、绿化、照明、用水、电网等基础设施建设，改善了村容村貌，提高了村内的基础设施水平。此外，在深化集体林权制度改革过程中，村内召开村民大会讨论改革方案和集体林收益分配问题，全体村民可充分行使自己的民主权利，参与基层治理，有效提高了村集体的民主治理水平［29］。

3 国有林场支持集体林权制度改革的探索与实践

实现集体林适度规模经营是深化集体林权制度改革的目标之一，但目前我国集体林区林地破碎化严重，加上当前农村劳动力外流和基层组织的林业社会化服务水平不高等原因，我国集体林难以实现适度规模经营，这导致当前我国集体林经营的综合效益偏低。国有林场作为我国集体林区的另一重要营林主体，其在资金、技术、人才和管理经验等方面拥有重要优势，但其面临造林空间不足的窘境，导致国有林场拥有的优势和作用难以充分发挥［30］。基于以上问题，《深化集体林权制度改革方案》指出，要引导国有林场与农村集体经济组织和农户联合经营，提升集体林经营水平，这意味着国有林场带动集体林适度规模经营顶层设计正不断完善。通过引导国有林场参与集体林权制度改革，一方面能够解决国有林场造林空间不足的窘境，另一方面也能够解决集体林区林地抛荒问题，从而推动集体林地适度规模经营和集体林经营质量提升。

3.1 国有林场支持集体林权制度改革的具体实践

3.1.1 集体公益林委托国有林场管理

目前，我国集体林地的公益林地面积占比超过70%，但由于集体公益林缺少资金投入，缺乏技术支撑和管理人才，再加上林业生产周期长、短期获利难等原因，林农参与集体公益林经营建设的积极性不高，导致集体公益林存在不造林、不经营、不管理的问题，大部分集体公益林处于放任状态，从而造成集体公益林林分退化、质量降低和生态功能减弱。为了解决集体公益林经营困境，国有林场托管集体公益林成为各地新举措。这主要是因为国有林场在森林经营方面具有丰富的经验，具备接管集体公益林的优势。国有林场采取托管集体公益林的办法，在不改变所有权和承包权的情况下，既能够充分发挥其区域生态文明建设的功能，也能针对集体公益林统一采取造林抚育、管林护林和集约经营等措施，提升集体公益林的经营质量和生态功能。2017年山西省出台《关于开展集体公益林委托国有林场管理工作的指导意见》，预计2025年实现群众愿意托管的集体公益林全部由国有林场进行管理［12］，这为集体公益林委托国有林场管理试点开创了先河，也为全国开展委托管理工作积累了宝贵经验。

3.1.2 国有林场为集体林抚育管理提供技术支持

当前农村集体经济发展还较为落后，导致有知识、有技术的年轻劳动力大量流失，剩余年龄较大的劳动力集体林经营理念落后，应对市场能力弱。实施集体林权制度改革后，不少地方开始探索“国有林场+集体林”的新型经营机制，既能扩大国有林场的发展空间，又能将国有林场积累的先进抚育管理和森林经营技术传授给集体林区。从各地经验来看，国有林场支持集体林权制度改革主要表现为国有林场为集体林区在森林培育、森林经营管理、森林三防等方面提供技术支持和经验分享［31］，这在一定程度上弥补了集体林区经营管理粗放的短板。以四川雅安为例，当地国有林场在雅安市林业局的支持下，联合林业技术公司和四川省林业调查规划院的力量，共同组建了森林可持续经营专项工作组，为当地集体林区森林抚育和经营管理提供技术咨询和指导，不仅能够转变林农的传统集体林经营理念，也进一步增强了集体林经营质量。

3.1.3 国有林场引导集体林地实现适度规模经营

为深化集体林权制度改革，破解集体林事业发展的体制机制问题，《深化集体林权制度改革方案》指出国有林场要引导集体林地实现适度规模经营，这不仅是解决当前国有林场发展空间不足的有效措施，也是实现集体林可持续发展的现实需求。集体林地经营规模关系着每一位林农的收入，同时影响集体林经营效率。通过扩大集体林经营规模改变现有集体林地破碎、经营分散的局面，能够使集体林地的经营要素得到进一步优化，提高集体林地的使用效率和生产水平。国有林场根据当地意愿与林农、村集体和专业合作社签订合同，在集体林地所有权、承包权不变的情况下，获得集体林地的经营权，推动集体林地的流转，从而实现集体林地规模经营。江西省林业厅出台《关于加快推进国有林场场外造林的指导意见》，鼓励省内国有林场参与集体林权制度改革，通过建立“国有林场+合作社+农户”或“国有林场+村集体+农户”的模式引导各要素有机结合［32］，目的是推动国有林场引导集体林地顺利实现流转与整合经营，从而扩大集体林地的经营规模，提高经营水平和效率。

3.2 国有林场支持集体林权制度改革实践中存在的问题

3.2.1 集体公益林托管补助难以落实

近年来，以山西为代表的集体公益林委托国有林场管理成为国有林场支持集体林权制度改革的新途径；但在具体实践中存在托管补贴难以落实的问题，且已落实的补助金额偏低，导致国有林场对集体公益林委托管理的积极性不高［33］。虽然我国出台《中华人民共和国森林法》《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》等政策法律，对集体公益林管理的具体要求做了规定。但目前我国还并未出台专门针对集体公益林委托国有林场管理的相关政策法规，导致国有林场托管集体公益林的补贴标准不明晰，给集中管护带来很大困难，难以落实国有林场的职责。

3.2.2 财政经费难以得到有效保障

由于国有林场属于林业生产的事业性单位，其性质决定了运营经费来源于国家财政拨款；但现实情况是全国70%以上的国有林场由县级政府管理，大部分国有林场处于自收自支或差额拨款的现状［34］，导致国有林场的运营经费严重不足。目前集体林区存在融资难等问题［35］，其自身建设也面临资金短缺的情况，且集体林区基础设施建设水平与国有林场差距还较大。要推动国有林场托管集体公益林，深度参与集体林权制度改革，必然会增加国有林场财政支出的压力。

3.2.3 林区管理技术相对落后

当前部分国有林场的基础设施建设已纳入地方经济社会发展规划，技术条件得到改善。但仍有大部分国有林场因为地理位置偏远，再加上配套资金难以落实和长期投入不足等问题，缺少先进的林业管理技术装备，严重制约了国有林场支持集体林权制度改革的成效［36］。在技术管理方面，目前国有林场的职工工资待遇较低，且国有林场位置偏远，很难引进专业的技术人才，导致国有林场难以为集体林区的发展提供人才支撑；在设备应用方面，由于国有林场自身资金有限，且大部分国有林场的生产条件仍较为落后，很难为集体林区的经营提供高效的管理设备。因此，受限于国有林场技术、人才和设备的短板，集体林区的管理质量难以得到有效提升。

3.2.4 林权矛盾纠纷不断

国有林场参与集体林权制度改革虽能够有效避免集体林地抛荒的问题，但也出现了林权矛盾纠纷，尤其是经济利益的纠纷［29］。由于林农普遍缺乏市场意识，在林农将集体林地的经营权流转给国有林场管理之前，普遍低估了集体林地的综合效益。随着集体林权制度改革的推进，国家对林业投入不断增加，集体林地经营效益不断提高，导致部分林农认为原有的林地流转收益偏低，因此提出超出合同范围的要求，以期望能够获取更高的补偿金额。此外，由于集体林地长期存在边界不明晰的问题［37］，集体林地在流转或托管给国有林场后，也进一步加大了林权矛盾产生的可能。

4 国有林场支持深化集体林权制度改革的措施

从国有林场支持集体林权制度改革的现状来看，部分地区的集体林地避免了抛荒现象，经营规模和抚育经营水平都有较大提升，集体林分的质量和生态功能不断增强。虽然国有林场支持集体林权制度改革取得了一定成效，但距离深化集体林权制度改革的目标还有差距。在国有林场支持集体林权制度改革的实践过程中，国有林场仍然存在托管补助低、财政经费少、技术相对落后和林权矛盾时有发生的问题。因此，本文将基于以上问题提出相应的解决对策，以促进国有林场更深度地参与集体林权制度改革，推动我国林业高质量发展。

4.1 健全集体林经营管理政策法规体系

目前，我国并未出台专门针对集体公益林委托国有林场管理的相关政策文件，这导致国有林场托管集体公益林的准入条件和补贴标准不明晰。因此，要在现有的法律框架内，完善国有林场托管集体公益林的政策法规体系，对国有林场托管集体公益林的相关要求进行明确规定。一是要明确国有林场托管集体公益林的基本条件。国有林场托管集体公益林在保障集体公益林地有效利用的同时，也能扩大国有林场的造林空间。因此要鼓励经营面积较小的国有林场积极开展托管工作，并依据相关法律法规对能够开展托管工作的国有林场经营面积做明确要求，规范有序开展托管工作。二是要明确国有林场托管集体公益林的补贴标准。在广泛听取基层国有林场的托管意见基础上，林业和财政部门要完善集体公益林委托管理的生态补偿机制，提供明确的法规依据确定国有林场托管集体公益林的补贴标准，落实好托管补助资金问题。

4.2 加大财政金融支持力度

由于大部分国有林场运营方式为自收自支或差额拨款，导致其自身运营和支持集体林经营建设的资金较为紧张。因此，为推进国有林场支持深化集体林权制度改革，需要加大对国有林场的财政金融支持力度。首先，要加大各级政府的财政投入，包括增加财政预算和设立专项经费，用于国有林场的技术创新、基础设施建设和人才培训等方面，确保集体林经营建设获得充足的技术支持，以促进集体林的可持续管理；其次，推动设立贴息贷款政策和税收优惠政策，减轻国有林场日常经营活动的经济负担，促进其更积极地参与集体林权制度改革；再次，相较于集体林经营组织而言，国有林场有稳定的品牌信用，应主动引导金融机构参与和创新金融工具，如绿色债券、林业基金等，为集体林权改革提供多元化融资渠道；最后，要拓宽国际合作，积极与国际组织、发达国家开展合作，吸引外部资金参与集体林经营投资，实现林业经济的多元化发展。

4.3 完善基础设施配套

由于大部分国有林场缺乏财政资金，导致林区管理技术相对落后，在支持集体林抚育管理方面仍存在技术障碍。因此，既要完善国有林场的基础设施配套，也要积极推进国有林场参与集体林区的基础设施建设。一方面，要根据国务院印发的《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，加大中央对国有林场基础设备更新换代的支持力度，将国有林场水利、交通、电力和通信等领域的基础设施建设纳入中央和地方政府的国民经济社会发展规划中，建立国有林场基础设施更新换代的长效保障机制；另一方面，国有林场的基础设施在得到更新换代后，要深度参与集体林区基础设施工程规划、设计、建设和运行管理，以提高集体林农的林业生产和经营能力，国有林场要助推集体林区建立一体化智能管理系统和支持林区产业道路等基础设施建设，推动国有林场与集体林区协同发展。

4.4 加强国有林场社会化服务

当前，国有林场为集体林的抚育管理提供技术服务是国有林场支持集体林权制度改革的主要方式之一。在深化集体林权制度改革中，国有林场要继续发挥自身优势为集体林区提供产前、产中和产后全过程的社会化服务。在产前环节，国有林场要为集体林区提供生产资料、资金、信息和技术等服务，如提供优质种苗、拓宽筹融资渠道、提供林产品市场信息和技术培训、开展科技推广示范和咨询服务等；在产中环节，为确保集体林地合理使用和树木正常生长，国有林场可在林地勘测规划、种苗培育、种植技术指导、森林三防、采伐设计等方面为集体林区提供技术支持；在产后环节，国有林场要为林产品的流通提供服务，例如林产品的收购、储运、加工和销售等。针对国有林场提供的社会化服务，集体公益林可免费享有，而其他集体林区的林农则可通过购买获取国有林场提供的社会化服务，从而改善林业生产经营条件，助力深化集体林权制度改革，确保集体林业可持续发展。

4.5 建立合理的利益分配机制

合理的利益分配机制是支持集体林权制度改革的关键一环。要推进国有林场参与集体林权制度改革，就要推动国有林场与集体林农建立“资本共盈、收益共享”的合作模式。首先，要制定合理的利益分配比例，确保各方在林业经营中能够公平分享收益，增强集体林农对集体林权制度改革的信心和支持度，这有助于其更加积极地参与决策、管理和保护集体林资源，保障集体林权制度改革稳步推进。其次，要完善利益联结机制，充分利用国有林场的资源禀赋和技术优势，开展资源共享、技术推广示范，形成互利互惠的合作关系，推动集体林区可持续发展。最后，探索建立与集体林权制度改革相适应的收入分配激励机制，改革现有的国有林场职工绩效考核办法，按照多劳多得的原则，适当拉开职工间的工资差距，同时实行岗位补贴制度，对尽职尽责的林场职工给予奖励，激发国有林场职工的工作积极性，发挥国有林场在集体林权制度改革中的示范和引领作用。

4.6 创新国有林场与林农联合经营模式

由于国有林场的资源禀赋条件较好，而集体林农的自身抗风险能力严重不足，因此国有林场可以参与集体林的经营和管理。除委托管理以外，国有林场在尊重集体林农意见的情况下，还可以积极引导集体林农通过出租、入股、合作等方式流转集体林地的经营权，整合周边村集体的林地，采取国有林场出资金和技术、村民出林地经营权、村集体搭建沟通桥梁的模式，共同探索有林地合作经营、无林地合作造林等联合经营模式，对现有集体林资源实现适度规模经营，以提高集体林质量和经营管理水平、增加集体林农的营林收入。在这个过程中，国有林场要逐步推动经营过程透明化、信息披露公开化、利益分配公平化，林农也应树立合同与合作意识，保证联合经营有序开展。

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