浙江民营经济发展政策的历史演进与内在逻辑

2024-09-17 00:00:00阙立峻

理论观察 2024年8期

摘要：市场化改革过程中，制度能否取得最大绩效，市场主体能否有效激活，都取决于地方政府的行为选择。基于制度变迁、政府作用与经济发展的互动逻辑，通过对“八八战略”实施以来浙江省民营经济发展政策的系统性梳理，提出市场增进、要素支撑、环境优化、高质量发展四个阶段政府政策与民营经济发展的紧密互动，从社会技术（组织方式、研发活动、市场分割）和生产技术（创新方式）促使浙江民营经济逐步摆脱路径依赖，实现高质量发展，政府也呈现出日益完善的“赋能型”制度供给能力。

关键词：民营经济；经济政策；八八战略；历史演进；内在逻辑

中图分类号：F202 文献标识码：Ａ文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）08 — ０105 — ０8

一、引言

制度变迁在推动民营经济的发展中扮演了关键角色。浙江民营经济成长于“民间经济创新”与“地方政府制度创新”互动，也受制于“非正式制度”路径依赖和“正式制度”供给相对滞后性。本世纪初，浙江民营经济陷入“成长烦恼”。2003年7月，在浙江省委十一届四次全会上，习近平同志首次系统提出了进一步“发挥八个方面优势，推进八个方面举措”，即“八八战略”。“八八战略”作为新世纪浙江发展的顶层设计和系统谋划，其首要任务就是“进一步发挥浙江的体制机制优势”，这不仅给出了民营经济发展新路，也持之以恒地指引着浙江新一代政府与市场的互动实践探索。本文梳理总结浙江民营经济发展政策的演进历程，探讨制度变迁、政府作用与经济发展之间的互动逻辑，有助于从新视角来理解浙江民营经济的发展及其产生的影响，并就如何更好发挥政府作用这一重要议题提供实践依据。

二、文献综述与研究框架

（一）研究述评

1.民营经济发展的相关理论和解释

学界观点大致分为两类。一是自上而下的政策驱动论。此类观点认为国家发展战略总体上市场化取向和宏观政策相应变化，创造了有利于民营经济长期发展的宏观经济和政治环境，推动了民营经济发展［1］［2］［3］。二是自下而上的对策驱动论。此类观点更看重基层地方干部和民营企业家，在制度供给不足的情况下，采用非正式应对策略规避不合理的正式制度，呈现了一种民间诱致加政府增进的制度创新与经济发展模式［4］。私有产权构建、市场在规范与不规范之间的不断成长、政府在无为与有为之间的平衡是浙江民营经济发展的基本逻辑［5］。自上而下的政策驱动观点看到了改革开放以来中国制度和政策环境变化带来的巨大经济影响，也忽视了中国经济改革的试验性质［6］。在此角度而言，自上而下政策驱动观点和自下而上对策驱动观点结合的解释更为合理。

2.制度变迁、政府作用与民营经济发展

制度学派认为中国的经济奇迹由制度变迁引起。制度变迁对民营经济发展有着显著促进作用。政府作为制度变迁的供给者，必然是影响制度变迁与民营经济发展关系的重要因素［7］。一是制度变迁与经济发展。诺思（1994）把制度变迁视为经济增长的内生变量。中国从计划经济转向市场经济，是包含民营经济在内的所有制结构多元化路径发展调整的过程，其高速增长动力源自制度变迁［8］。长期的制度变迁和短期的经济结构变化，都能用马克思生产力（生产技术）与生产关系（社会技术）相互作用原理来解释［9］。二是政府作用与制度变迁。政府是制度变迁的主导者，在推动制度变迁上具有规模效应。史晋川、钱滔（2004）以市场增进论观点论证了制度变迁推动民营经济发展过程中政府的作用机制［4］。章奇、刘明兴（2016）基于浙江民营经济发展经验，提出地方政治精英和基层支持者之间形成的地方化产权保护机制在整体产权保护环境仍有待改善的情况下发挥了积极作用［6］。三是政府行为与民营经济发展。民营经济发展及其制度变迁是在政府政策不断调整过程中加以推进的。史晋川、钱滔（2004）认为地方政府作用发挥是围绕对民间组织制度创新的“协调”展开的［4］。民营经济发展过程就是政府不断增加制度供给引发的跨越式发展［7］。地方政府在民营经济发展中所形成的一条由自发到自觉的制度创新轨迹，是地方政府理性无为与求实创新相结合的结果［10］。黄先海、宋学印（2021）提出的“赋能型政府”，为政府与市场关系提供了新的理论建构［11］。

3.“八八战略”与浙江民营经济发展

“八八战略”是了解新世纪以来浙江新发展的总钥匙［12］。“八八战略”提出恰逢民营经济遭遇“成长烦恼”，为其转型升级提供了尤为及时的战略指引。一是民营经济发展的路径依赖。2000年之后，一路高歌猛进的浙江民营经济陷入有发展模式路径依赖的困境中。正如诺思（1994）所言，在制度变迁过程中充满着路径依赖。温台民营经济人格化的非正式制度为其赢得了市场机制先发优势，但也成了现代经济的负担。在历史变迁过程中，原本推动社会发展的制度随环境变化反而成为社会经济进一步发展的桎梏［10］。想要打破路径依赖，需要引入新思想、新制度，为制度变迁的路径转向提供动力［13］。二是“八八战略”对民营经济发展产生的影响。“八八战略”既充分肯定了浙江民营经济的内生先发优势，又准确指明了民营经济的先天不足和发展方向，为民营经济转型提供了系统性的制度指引。正是有了“八八战略”把脉，地方政府从自发式制度创新、诱致性制度变迁的二线走到一线，打破制度供给不足的制约［14］，引导浙江民营经济通过集群化创新、市场化创新、企业自主国际化创新［15］，成功跨越“成长烦恼”，实现了高质量发展。

（二）研究框架

民营经济相关研究成果不断拓展深化，为后续研究奠定了基础。总体而言，已有研究呈现出以下特点：一是对民营经济发展驱动理论有了较为系统的研究，但融合不同驱动观点的研究较少；二是对民营经济发展涉及主体间互动有了诸多研究成果，但对“如何更好发挥政府作用”的实证研究和系统总结不多。三是对浙江民营经济发展相关问题有多维探讨，但缺少“八八战略”对民营经济发展政策指导逻辑的全面梳理。在政策发展历程承载了不同主体互动演进引致的制度变迁方面，相关成果时间较为久远，对新时代民营经济政策成效总结不多，少有学者从整体性视角考量新理念政策指导下民营经济转型升级的互动机制。

以政策调整为载体的地方政府行为在制度变迁推动民营经济发展过程中占据着主导地位，本文基于“制度变迁-政府作用-经济发展”的互动逻辑，通过对“八八战略”实施以来浙江省民营经济发展政策的系统性梳理，探索不同时期不同类型的政府政策与民营经济发展的关系，从社会技术和生产技术角度促使浙江民营经济摆脱路径依赖，实现高质量发展，使政府呈现出日益完善的“赋能型”制度供给能力。

三、浙江民营经济发展政策的历史演进与内在逻辑

（一）理论切入：“制度变迁-政府作用-经济发展”框架下民营经济政策的演进逻辑

改革开放以来中国所取得的经济奇迹得益于与经济发展相适应的制度改革及变迁。对构成制度框架的正式规则、非正式规则和实施机制渐进式的边际调整，不仅促进了交易成本的节约，也促进了专业分工和社会发展，实现了计划经济体制到市场经济体制的转轨，对政府与市场关系的认知也不断深化。

民营经济伴随着制度变迁而发展，基本轨迹大体分为：改革初期，在自发演化的“诱导性制度变迁”下，民营经济体现为自下而上对策驱动发展特征；90年代中期，随着分税制改革实施，制度变迁中政府作用逐步增强；08年金融危机后，国家治理能力现代化进程加速，政府成为“强制性制度变迁”的主导，民营经济自上而下政策驱动发展的特征愈加显著。

进入高质量发展阶段，为了保障市场在资源配置中起决定性作用以及更好发挥政府作用，在制度变迁推动民营经济发展过程中，需要完成从“人格化”“非正式制度”到“非人格化”“正式制度”的转变，即政府与市场关系的“制度化”。从政策的供给侧入手，政府应实现“赋能型”角色转变，厘清权利清单和政策边界，积极回应民营经济发展对制度环境的新需求，以此增强制度变迁与政府作用的协同效应，形成激发民营经济持续发展的制度演进动力。

（二）实践分析：“八八战略”指引下浙江民营经济发展政策的历史演进与内在逻辑

1.浙江民营经济发展面临的主要矛盾与“八八战略”的提出

二十一世纪初，浙江民营经济发展遭遇“成长的烦恼”。时任浙江省委书记习近平指出民营经济面临的四大矛盾，一是粗放经营与生态环境的矛盾，二是低端锁定与要素成本的矛盾，三是民企发展与人才缺乏的矛盾，四是结构调整缓慢与竞争加剧的矛盾。根据经济学家埃格特森提出的社会技术和生产技术范畴，浙江民营经济转型升级的最大问题在于组织方式、研发活动、市场分割、创新方式等因素的路径依赖所带来的制度障碍。“八八战略”的提出，打开了浙江经济社会转型增长的良性通道，为民营经济破解矛盾提供了制度指引。

第一，进一步发挥浙江的体制机制优势，大力推动以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，不断完善社会主义市场经济体制。这一点清晰阐明了浙江坚定市场化改革方向，突出强调了体制机制创新对不同所有制经济发展的重要性，为民营经济发展突破制度性障碍提供了根本保障和长效机制。

第二，进一步发挥浙江的区位优势，主动接轨上海、积极参与长江三角洲地区合作与交流，不断提高对内对外开放水平。更高水平的开放才能带动更高层次的发展。在“跳出浙江、发展浙江”“地瓜经济”等开放理念加持之下，“浙江人经济”为民营经济开拓市场、提升竞争力提供了更为广阔的发展空间。

第三，进一步发挥浙江的块状特色产业优势，加快先进制造业基地建设，走新型工业化道路。这一点为以制造业为主的民营实体经济产业升级指明了方向。浙江民营经济在保留块状特色产业优势的同时，借助信息化和高新技术，开启了从“低小散”到“高精尖”的产业结构调整，产业链不断攀升，集聚度进一步增强。

第四，进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，加快推进城乡一体化。新型城市化建设和新农村建设协同推进，民营企业成为推进城乡一体化发展的主要参与者，这为民营经济提供了新的发展机遇以及更为丰富的生产要素供给。

第五，进一步发挥浙江的生态优势，创建生态省，打造“绿色浙江”。生态文明建设为绿色转型和可持续发展提供了系统理论依据，倒逼民营经济逐步摆脱了粗放型发展路径依赖，民营企业绿色化智能化转型加速。

第六，进一步发挥浙江的山海资源优势，大力发展海洋经济，推动欠发达地区跨越式发展，努力使海洋经济和欠发达地区的发展成为全省经济新的增长点。培育新的经济增长点是高质量发展的重要载体。山海协作机制不仅重塑了浙江的资源观念，“海洋经济”“飞地经济”等经济新模式更为民营经济拓展了新的发展载体。

第七，进一步发挥浙江的环境优势，积极推进以“五大百亿”工程为主要内容的重点建设，切实加强法治建设、信用建设和机关效能建设。软硬环境建设不仅夯实了发展的基础设施，更催生了以市场化法治化国际化为特征的最优营商环境。从机关效能建设到服务型政府理念深入人心，政府在更好发挥自身作用赋能市场上找准了定位。

第八，进一步发挥浙江的人文优势，积极推进科教兴省、人才强省，加快建设文化大省。从“四千精神”到“新四千精神”到“浙商精神”，浙商文化激励着一代又一代的浙江民营企业家勇于创新、开拓进取，这也成为浙江民营经济实现跨越式发展最持久的精神力量。

2.二十年多来浙江民营经济发展政策演进历程与政府行为

在“八八战略”统领下，浙江加快了民营经济发展相关政策改革和出台的步伐。通过梳理浙江省级层面支持民营经济发展的主要代表性政策（或政府行为）和标志性事件，发展政策呈现出由局部到整体、由内部改革到外部创新的演进轨迹，涵盖市场增进、要素支撑、营商环境优化、高质量发展等多元政策类型，既有阶段性侧重，又一脉相承、叠加深化。政策供给端的持续发力成为浙江民营经济发展最大红利所在。

第一，以体制突破为牵引的市场增进阶段（2003-2007年）。“八八战略”提出以及首届浙江民营企业峰会召开，标志着浙江民营经济开启了以“二次飞跃”为目标的发展阶段。2004年《关于推动民营经济新飞跃的若干意见》以及2006年“非公32条”实施意见，在进一步优化民营经济结构、推进民营企业创新、改善民营经济发展环境、加强对民营企业服务和监管等方面推出重大举措，为民营经济产业结构调整、增长方式转变奠定了主基调。地方政府从自身职能转变入手，以温州机关效能建设动员大会为起点，进而探索义乌强镇扩权改革新路径“给成长快的孩子换上一件大衣”，再到地方试点经验全省推广，紧紧依托行政审批制度改革、机关效能建设、权力下放、推进国企改革等措施，以“刀刃向内”的自身革命为突破口不断增强改革力度和制度供给，“渐进式”突破原有体制机制障碍，为市场化改革保驾护航。与之相呼应的是浙江民营企业也在该阶段创造了多个“全国第一”，浙江一举成为全国改革开放的标识性引领者。到2006年底，浙江已有私营企业40.6万家，注册资本金达到6936.7亿元。在全国500强民营企业中，浙江占203席，总量居全国第一。①

第二，以转型升级为主线的要素支撑阶段（2008-2012年）。国际金融危机倒逼民营经济提速转型。作为率先成长起来的浙江，相对成熟的市场经济体系决定了民企对外部变化反应更为灵敏。面对挑战与机遇并存的转型关键期，这一阶段民营经济政策通过实行“不处罚、不追缴、不吊销”的“三不政策”帮扶民企纾困、增强发展信心的同时，聚焦金融综合改革、产业集聚示范、对外开放先行和浙商回归创业等方面发力，不仅进一步强化了民营经济发展金融要素支撑，而且通过完善产业政策加快结构调整和发展方式转变，推动块状经济向先进制造业集群转型，形成了工业化、市场化、城市化联动发展的新模式。与此同时，义乌获批全国首个县级市综合改革试点标志着浙江在转变国际贸易发展方式上拥有了先行先试权，浙商回归工程让“浙江人经济”更多地转化为“浙江经济”。民营经济顺利度过危机，从量的增长转向了质的跃迁，优势民企逆势进入提升科技、创立品牌的上行通道，在国际化发展进程中取得历史性突破。截至目前共有600多万浙商在省外创业，200多万浙商在境外创业，形成了7万多亿元的“浙江人经济”，相当于在省外再造了一个浙江经济总量。②

第三，以改革赋能为导向的环境优化阶段（2013-2017年）。党的十八大以来，在习近平总书记重要论述指引下，基于前两个阶段的实践探索，针对民营经济审批事项、市场准入、融资难融资贵等问题，政府的支持政策由点及面，形成了全要素供给形态。一方面，以独具标识性的“放管服”改革为总抓手，从“四张清单一张网”到“最多跑一次”，政府以自身的“减法”换市场发展的“乘法”。另一方面，以持续深化改革为支撑，通过强镇扩权推动城乡发展；兼顾各类市场主体，推动小微企业和传统制造业提质增效；首创特色小镇发展模式，为民营经济发展拓展新载体。同时，全面启动要素市场化配置改革，在水权交易制度、差别电价改革和煤电价格联动改革、生态补偿机制方面开创先河，打出“腾笼换鸟”“机器换人”“空间换地”“电商换市”等一系列“组合拳”，进一步以市场化法治化国际化标准创新性推动营商环境全面优化，浙江民营经济发展上规模、上水平、上档次。2017年，民营经济创造增加值33831亿元，已占浙江省生产总值的65.4%，俨然成为了浙江经济的铁柱钢梁。①

第四，以系统创新为导向的高质量发展阶段（2018-2023年）。随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，浙江明确“八八战略”再深化改革开放再出发。这一阶段民营经济发展面临前所未有的新环境，世界百年未有之大变局与中华民族伟大复兴战略全局交织联动，不确定不稳定因素增多，民营经济发展政策密集出台，分别围绕民营经济高质量发展、营商环境提升、制造业高质量发展、“两个健康”以及助企纾困等方面，从制度供给和法治保障层面着手，进一步深入破除民营企业高质量发展的体制机制障碍。通过改善民企发展的立法环境、夯实保护民企合法权益的司法环境、稳定民营经济发展政策、完善激励民企技术研发的创新环境、营造支持民营企业发展的舆论环境等政策措施，切实保护民企产权、打破产业制度壁垒、完善市在册经营主体突破1000万，达到1034万户，民营经济增加值占全省生产总值比重上升到67.2%，百强民企中投入研发的资金总额达到1146.58亿元。①

3.多元政策对民营经济发展的具体作用

新时代，经济增长动力从要素驱动转向创新驱动，技术创新和制度优势成为民营经济高质量发展的重要支撑。针对民营经济新发展面临的共性问题，包括供需结构失衡导致的产业基础支撑能力不足、技术研发和服务体系薄弱导致的制造细分领域创新能力不足、产业链分工协作机制缺损导致的生态系统协同能力不足、数字化转型相对滞后导致的智能制造能力不足、以及关键资源要素支持乏力导致的政策扶持精度不足等，浙江民营经济发展政策的创新实践为民营经济发展不断转型升级，从组织方式、研发活动和市场分割（社会技术），以及创新方式（生产技术）上打破路径依赖提供了有力支撑。

一是在组织方式上形成市场配置资源为主的组织格局，建构了民营经济转型升级的制度保障。组织方式反映了政府与市场之间的关系。“东亚模式”经济奇迹和赶超发展强化了以政府为主导的自上而下的组织方式，在获取后发优势的同时，也导致了创新行为变异、资源错配等问题。“八八战略”明确了进一步发挥“体制机制优势”，意在指导政府转变职能定位，推动自身行为模式从“主导”转向“引导”，积极发挥市场增加功能。由此，政府立足法治原则和“竞争中性”原则，对市场主体进行“中立赋能”，工作重心转向营商环境优化和制度完善上，强调事中事后监管；产业政策从选择性转向功能性，将组织决策交由市场主体，让市场在资源配置中起决定性作用，从而减少社会资源错配，更好激发企业家精神，形成产学研协同创新机制。

二是在研发活动上实现以市场导向为主体，提升了民营经济转型升级的核心竞争力。研发活动是以制造业为主的实体经济提升竞争实力的重要指标。我国研发投入结构不合理、产出率不高、基础研究占比偏低，民营企业存在严重的技术锁定现象。“八八战略”以改革赋能市场，不断深化金融供给、人才培育、科创平台支撑、科研激励机制等方面的改革，逐步形成了以政府推动转向市场主导的研发创新格局。在互联网民营经济迅猛发达的浙江，越来越多的市场主体开始搭载数字经济实施创新驱动战略、重视企业研发所带来的持久竞争优势。民营企业通过优化公司治理结构、增强研发激励，以核心技术赋能产业价值链攀升，助推民营经济“专精特新”化发展走在全国前列。

三是在市场格局上打造一体化开放格局，解决了民营经济转型升级的市场规模问题。市场规模是产业升级的前提条件，“双循环”背景下，国内市场一体化重要性凸显。区域间要素流动壁垒、市场准入限制、地方政府“竞标赛”机制等因素导致了市场分割问题。市场分割虽在短期内保护了初创期企业的成长，但从长远来看不仅导致了要素配置效率扭曲，也阻碍了企业发展边界的延展，限制了产业集聚和技术创新溢出效应的发挥。“八八战略”指明了长三角一体化和城乡协调发展的重要性，其深刻内涵就在于消除区域壁垒，促进一体化开放格局形成。政府激励机制、深化国企改革、公平市场准入、内外需协调发展等方面协同发力，推动市场从“分割”转向“统一”，为民营经济发展提供了更为广阔的成长空间。

四是在创新方式上转向自主创新为主，打破了民营经济转型升级的路径依赖难题。创新驱动高质量发展，多元化创新要素组合是经济发展的内驱动力。新发展阶段，我国要从“模仿-创新”的后发优势视角转到自主创新为主的先发优势创新视角，以此摆脱价值链中低端锁定、关键核心技术依赖的“卡脖子”难题。“八八战略”以来，在制度变迁和政策演进推动下，基于涵盖组织方式、研发活动和市场格局的社会技术层面的转变，为企业生产技术层面的创新方式转化夯实了基础。通过完善产权保护、注重品牌效益、更新企业战略观念，民营经济创新的支持能力和创新质量大幅提升，在技术赶超和自主创新上做到了统筹兼顾。同时，民营企业通过参与之江实验室等重大科创平台建设，打通产学研的对接合作机制，不断推动着浙江民营经济的开放创新和融通创新。

（三）理论回归：地方政府与市场发展的互动逻辑与启示

“八八战略”指引下的浙江实践再次印证了中国特色社会主义市场经济中“有为政府”和“有效市场”互为促进的逻辑机制。民营经济伴随制度变迁而发展壮大，并在政府政策演进过程中实现了转型升级。地方政府“一张蓝图绘到底”，适时适度依托政策创新，在自我定位、作用职能、服务方式、监督管理、试点推广、制度保障等方面逐步完成行为转变，对市场主体资源配置和动态竞争能力进行“中立赋能”，通过理性化、法制化、正规化的制度体系营造出最适合经济发展和财富增值的制度环境，实现市场增进、分配优化与整体可持续增长。在制度创新和政策扶持下，民营经济从组织方式、研发活动和市场分割（社会技术），以及创新方式（生产技术）上打破路径依赖，实现了从“量”的积累到“质”的提升的历史跃迁过程。

四、小结

政府和市场的分工及交互关系，是经济体制改革研究的焦点问题。在市场化改革进程中，国家制度设计能否取得最大绩效，市场主体创业热情能否得到有效激发和保护，都取决于地方政府的行为选择。

分析“八八战略”实施二十多年来浙江民营经济的发展，将“制度变迁-政府作用-经济发展”逻辑框架置于发展现实中考量，通过梳理浙江民营经济发展相关政策体系，考量“八八战略”对政府政策演进逻辑的指导作用，对民营经济新发展产生的重大影响。在大制度变迁背景之下，浙江民营经济发展结合了自上而下政策驱动和自下而上对策驱动的双向路径。政策演进过程充分体现了“赋能型”政府的行为特征，包括对市场微观主体进行中立的竞争赋能，优化经济个体的能力累积及分布结构，激励创新，增进市场，在兼容效率机制下改善分配，实现供需可持续循环扩张的经济动态发展。借鉴社会技术和生产技术理论，以组织方式、研发活动、市场分割、创新方式四要素的路径依赖突破为依据，实证了多元类型政策对民营经济发展产生的正向效应。

〔参考文献〕

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［4］史晋川，钱滔．政府在区域经济发展中的作用——从市场增进论视角对浙江台州的历史考察［J］．经济社会体制比较，2004（03）：27-33.

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［8］卢现祥，朱迪．中国制度变迁40年：回顾与展望——基于新制度经济学视角［J］．人文杂志，2018（10）：13-20.

［9］卢现详．生产技术、社会技术与中国产业升级［J］．人文杂志，2020（09）：15-26.

［10］陈国权，麻晓莉．地方政府制度创新与民营经济发展——温州制度变迁的轨迹与分析［J］．中国行政管理，2004（06）：83-87.

［11］黄先海，宋学印．赋能型政府——新一代政府和市场关系的理论建构［J］．管理世界，2021（11）：31-46.