中部地区青年发展型城市建设的指标体系与实践路径

摘要：青年发展型城市建立在青年高质量发展与城市高质量发展协同增益的基础上。中部地区推进青年发展型城市建设，不仅要在青年发展政策上进行创新，制定完善的青年发展规划和科学的监测指标体系，还需要在支持青年就业创业、促进青年人才发展、打造青年消费增长极、加强青年社会保障等领域给予切实的资源和政策支持。

关键词：中部地区；青年发展型城市；指标体系；实践路径

基金项目：2023年武汉市社科基金后期资助重点项目（2023013）

中图分类号：F299.27 文献标识码：Ａ 文章编号：2096-5982（2024）08-0059-05

1957年11月17日，毛泽东在莫斯科大学会见中国留学生时指出：“世界是你们的，也是我们的，但是归根结底是你们的。你们青年人朝气蓬勃，正在兴旺时期，好像早晨八、九点钟的太阳，希望寄托在你们身上。”（1）青年是祖国的未来、民族的希望，党和国家历来高度重视青年、关怀青年、信任青年，始终坚持把青年作为党和人民事业发展的生力军。进入新时代，党和国家更加重视青年发展，出台各项举措促进青年发展。2017年4月，党中央、国务院颁布《中长期青年发展规划（2016—2025年）》（下文简称《规划》），以“党和国家事业要发展，青年首先要发展”的先进理念，按照当前经济社会发展的总体目标和要求，对青年发展的领域、发展目标和发展措施进行了全局设计。2022年4月，共青团中央等17部门印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》（下文简称《意见》）。同年6月，中长期青年发展规划实施工作部际联席会议办公室公布青年发展型城市建设试点名单，包括45个试点城市（含直辖市的市辖区）和99个试点县域。从地方来看，截至2024年5月，全国已有17个省份将青年发展写入政府工作报告，涉及试点的城市也相继出台了一系列促进青年发展的政策。

从中长期青年发展规划实施工作部际联席会议办公室公布的全国青年发展型城市建设试点名单来看，能进入试点的城市并非都是省会城市，也不是所有省会城市都进入了试点城市，如山西省太原市就没有被纳入上述试点城市名单。也就是说，评价体系并非单以经济发达程度为标准，而是以青年发展水平和城市发展水平的耦合程度为指标，两者发展程度高且耦合程度好，才能协同增益，达到“1+1＞2”的效果。在45个试点城市中，中部六省有7个，占比稍微偏低。中部城市如何在中部崛起和青年发展的政策大背景下，解决城市发展和青年发展之间的不匹配问题，突破青年高质量发展瓶颈，走出自己的道路，值得研究。

一、青年高质量发展与中部城市高质量发展的关系

青年发展型城市建设是要促进青年高质量发展与城市高质量发展协同增益。中部地区建设青年发展型城市就是通过系统优化思维，处理好青年和城市协同发展的关系，让青年发展成为中部崛起的生力军，让中部崛起为青年发展提供更多机遇。

（一）青年是中部城市高质量发展的生力军

近年来，在国家区域协调发展战略的总体部署下，中部城市发展迅速。在华顿经济研究院发布的2023年中国百强城市排行榜中，中部地区有21个城市入选；在华东理工大学发布的2023年中国城市社会发展百强榜中，中部地区有16个城市入选。人是生产力中最活跃最积极的因素。中部城市快速发展与大量高质量青年人才的流入是分不开的。以武汉为例，作为国家中心城市、国际性综合交通枢纽城市、全国科技创新中心，近年来人口强势回流，人才密度不断提升。2017年至2022年，新增就业创业大学生人数超过205万人；2022年，武汉经开区常住人口净增6.7万人，其中大学生2.2万名，1200来名博士在此创新创业，同比提升140%。显然，由于青年人普遍接受了良好的现代教育，科学文化素质高，思想解放、思维敏捷、精力充沛、办事果敢，无疑就成了中部城市快速发展的生力军。

不仅如此，青年人在参与社会治理、拉动内需和消费、身体力行环保生活方式等方面，对城市跃升发展起着关键性的推动作用。随着青年群体的迁入，城市的人口结构得以优化，城市的活力和竞争力得以提升，中部城市发展面临的诸如城市消费和内需不足、产业急需调整升级、就业率和收入水平较低等“城市病”等问题也得到缓解。（2）此外，青年群体对开放包容的社会环境有较高需求，青年活动和项目往往能带动社区建设，提升公共空间质量，促进社会文化事业的发展。

（二）青年高质量发展赋能中部地区构建新发展格局先行区建设

实现中部崛起，人才支撑是关键，而尤为重要的是青年人才。对于湖北来说，加快建设构建新发展格局先行区，首当其冲是要打造人才发展先行区，青年发展则能为构建新发展格局先行区建设提供人才储备。事实上，近年来，随着中部地区人才工程深入实施，更多高素质人才被吸引到中部城市创新创业，促进了中部城市高质量人力资源市场体系的建设。其中，青年人才作为科创能级提升的主体，是人才培育和引进的主体，也是扩大人才“数量”、提升人才“质量”的储备池。

青年发展为构建新发展格局先行区建设提供创新驱动力。创意经济理论认为，知识和创意逐渐代替自然资源和有形的劳动生产率成为财富创造和经济增长的主要源泉。区域经济的发展也不再由其生产能力决定，而取决于创新人才的孵化、成长和创新成果的转化。（3）规模稳定的青年人才不仅是科技创新、产业创新、城市数字化开发的中坚力量，也是创新社会治理方式，参与共同缔造新一线城市美好生活的主力群体。

在新发展格局中，新质生产力发挥着关键的作用，而青年群体则是新质生产力的重要推动者。青年创业者创立的新企业往往聚焦于新技术、新业态、新模式，这些初创公司通过创新解决方案满足消费者需求，同时也促进产业链的优化和延伸。青年群体还富有创新精神和探索欲，他们敢于尝试新事物，对科技、文化和社会变革持有开放态度。这种创新精神是推动新质生产力发展的关键，特别是在高新技术产业、数字科技、生物科技等领域，青年人才的创新成果往往能带来革命性的突破。

（三）中部城市高质量发展为青年发展提供空间和机遇

中部城市高质量发展的要义在于顺应城市发展规律，加快城镇化进程和城市圈一体化推进，推动产业和人口向优势区域集中，进而带动经济总体效率提升。目前，为推动城市高质量发展，以长株潭、武汉、郑州三大都市圈为引领，中部城市纷纷出台政策举措吸引人才、促进创新、发展产业等，如《长沙市全力建设全球研发中心城市人才政策十条（试行）》，武汉百万大学生留汉工程、3551光谷人才计划等，政策环境不断优化。同时，随着城市高质量发展，中部各城市住房、出行、上学、就业等条件不断改善，经济保障、社会承载等能力不断提升，如郑州、武汉、长沙、合肥分别规划到2035年常住人口达到1800万人、1660万人、1550万人、1300万人。这些不仅为青年人才提供了发展机遇，而且优化了发展条件。

二、中部地区青年发展型城市建设的指标体系——以武汉市为例

自《规划》和《意见》发布以后，各青年发展型城市建设试点城市纷纷出台中长期青年发展规划，对青年发展事业进行统筹谋划，从而逐渐形成了从国家到地方、从专项政策到融入经济、社会发展方方面面的青年发展政策体系。在中部六省中，山西省和湖南省早在国家《规划》之前就出台了“十三五”青少年发展规划，安徽省、江西省、河南省、湖北省则在2019年底出台了各自的省级规划。（4）青年发展型城市的发展程度和水平，与该区域的政策传导水平息息相关。为研究中部地区青年发展型城市建设的政策状况，下文选取武汉市作为观测对象进行具体研究。

（一）武汉市构建青年发展统计监测指标体系的政策依据

2019年11月，武汉市委、市政府响应国家和湖北省大力发展青年事业的号召，根据《中共中央、国务院关于印发〈中长期青年发展规划（2016—2025年）〉的通知》和《湖北省中长期青年发展规划（2017—2025年）》的文件精神，结合武汉市青年发展的实际情况，制定了《武汉市中长期青年发展规划（2018—2025年）》，明确了未来一段时期青年发展的重点领域、重点措施和重点项目。为实时跟踪《武汉市中长期青年发展规划（2018—2025年）》的实施情况，相关部门还拟定了《武汉市青年发展统计监测指标》。自此，武汉市的青年发展政策从单一领域、单个部门出台的零散、孤立的政策，走向全方位、多维度、各部门联动的政策；从主要吸引高层次青年人才，走向对社会各阶层青年服务。

武汉市青年发展规划与湖北省规划及国家规划在总体框架上保持一致，主要包括四部分：指导思想和总体目标、发展领域（含措施）、重点项目、组织实施。其中，发展领域和重点项目是规划的核心内容。纵向对比国家、湖北省、武汉市青年中长期发展规划的“发展领域”可发现，国家级规划在青年事业“发展领域”规定了十个部分，湖北省规划进行删减整合后规定了七个部分，武汉市规划则与湖北省规划的框架保持一致。进行删减整合的部分主要包括：“青年婚恋”和“预防青少年违法犯罪”在国家规划中单列，但在湖北省和武汉市规划中没有单列；“青年文化”在国家规划中单列，但在湖北省和武汉市规划中该部分和“青年思想道德”合并为一个整体“青年思想道德和文化”。

根据笔者所做的前期问卷调查，武汉市青年对城市发展的需求主要集中在提高就业质量、婚恋生育的公共服务、降低居住成本方面。而武汉市规划的侧重点和创新点体现在青年创新创业环境、青年人才培育工程、青年文化精品工程等方面。供需存在明显偏差，武汉市青年发展规划中合并弱化的部分恰恰是青年发展的痛点。后期举措的重点应该相应调整，同步优化生存环境和发展环境。

（二）武汉市青年发展统计监测指标体系的指标设计

《武汉市青年发展统计监测指标》在《武汉市中长期青年发展规划（2018—2025年）》规定的七大青年发展领域基础上，提出5项一级指标和31项二级指标（如表1所示），对武汉市青年人群的发展状况进行动态监测。

从监测指标可以看到，“预防青少年违法犯罪”虽然在湖北省和武汉市规划的发展领域中没有单列，但其工作内容纳入到“维护青少年合法权益”，并在第五项一级指标 “青少年（未成年）犯罪人数和比重”有所关注。“青年婚恋”在湖北省和武汉市规划中虽然没有单列，但其工作内容在“青年社会融入与社会参与”并在相应的二级指标中有所关注。

从国家层面到湖北省再到武汉市，地方政策不仅没有像天津市、四川省等地对国家政策进行创新性增加内容，反而在某些重点领域进行了合并或降格包含。国家、湖北省、武汉市青年中长期发展规划在“重点项目”上存在差异：武汉市规划在“重点项目”的创新点体现在青年创新创业环境、青年人才培育工程、青年文化精品工程和青少年权益守护行动等方面；在青少年成长关爱计划中，将关注对象扩充到残疾青年和贫困青年。

此外，武汉市青年发展规划构建的监测指标科学性也有待提高。2023年11月，共青团中央、国家统计局联合印发《青年发展统计监测制度》涵盖10个青年发展重点领域，优化设计了一系列统计监测指标。2024年，《湖北省中长期青年发展规划（2017—2025 年）统计监测指标》出台，就湖北省青年在思想道德和文化、教育、健康、创新创业就业、社会融入与 社会参与、维权、社会保障等方面的发展情况，设计了“2项核心指标＋22项重要指标”的统计监测指标。武汉市青年发展统计监测指标可比照中央和省级设计，根据本地青年发展政策的重点调整优化。

三、中部地区推进青年发展型城市建设的实践路径

中部地区在实施青年发展政策时，应该在国家青年发展规划的宏观政策框架下，充分考虑本地经济社会发展的实际情况。在推进青年发展型城市建设的过程中，既要以增强城市的吸引力和青年的归属感为方向，解决城市青年的“急愁难盼”，满足青年的普遍性需求，又要考虑城市发展因为青年发展不足产生的瓶颈问题，在摸清城市发展与青年发展互相牵制的关键要素的基础上抓痛点、补短板，有针对性地开展工作。

（一）优化就业创业生态，构筑青年乐业之城

自中部崛起战略实施以来，中部地区由原来的支持东部发展，转型定位为国家经济发展的中坚力量。但由于长期以来中部地区作为承接东部地区产业转移的“二传手”，产业结构同质化明显，尤其是制造业转型升级压力大，高新技术产业发展起步不久，新的经济增长极在培育过程中，叠加内外部诸多不确定因素，经济增长产生波动，导致青年就业稳定性受到较大影响。（5）因此，当前青年人最突出和最关切的问题依然是就业问题。

因此，中部地区建设青年发展型城市，应该在持续加大青年就业创业支持力度上下功夫。在短期内无法解决产业结构升级的情况下，要把重点放在解决劳动力市场结构性矛盾上。也就是要解决岗位和技能不匹配、岗位在空间上的不匹配、求职者对岗位和工作机会的信息缺乏了解等问题。要集中解决重点青年群体的就业帮扶，聚焦高校毕业生（特别是低收入家庭学生）、新生代农民工、实业青年等群体。加强基层就业服务能力建设，在街镇社区建设一批标准化、规范化的“家门口”“楼门口”就业服务站。强化零工市场支持，鼓励零工岗位供需较旺盛的地区推动公益性零工市场建设，完善零工求职招聘服务。要持续出台积极政策拓宽青年创业渠道，整合青年创新创业资源，通过租金补贴、一次性创业资助、扶持青年创新创业的各类专属金融产品，为创业者降低创业门槛。

（二）优化人才发展生态，打造青年成才之城

区域经济社会发展问题归根到底是人力资源，尤其是战略性人才问题。（6）现有人才聚集研究表明，人才不止受经济、产业等单因素影响，还嵌套于相互影响的环境系统要素中，即系统要素和人才个体之间的互动和互促构成了整个人才生态。（7）在诸多要素中，“经济机会”、“社会包容”、“政策支持”和“医疗保障”是城市青年人才高集聚的核心条件，“文化服务”、“环境建设”和“住房消费”常作为辅助性条件出现。（8）

对于经济增长潜力巨大的中部城市而言，经济机会牵引下的政策保障性城市是目前中部城市建设青年发展型城市的一条重要路径。首先，要积极推进产业更新升级，针对重点发展产业和新兴产业实施好人才的配套政策。推动人才链与创新链、产业链、资金链深度融合，建设重点核心技术产业集群，集聚核心产业的高精尖人才。要做强产业平台、引入创新创业风险投资、完善人才金融服务等措施，为人才提供全方位、规范化的“五星级服务”。其次，完善科技成果转化对接机制，推动科技与资本、科技与企业的精准对接。探索市场化专业化的基金运作模式，让金融更好赋能科创企业，助力更多科技成果和科技项目转化为现实生产力。最后，提高创业孵化器、众创空间的服务质量，租金优惠和政策扶持。促进产学研之间的互动，实现高校和企业之间更好的人才对接，把高校科研优势转化为产业优势。

（三）优化消费场景设计，打造青年活力之城

中部六省科技创新效率驱动因素依次为市场消费水平、产业现代化水平、企业经营效益、对外开放水平、科技投入程度等。在诸多因素中，市场的消费水平是最能刺激科技创新效率发展的因素。（9） 但是中部地区普遍城市集群较小，对城市周边及地区的带动作用较弱，又受制于滞后的城镇化水平和县域经济发展水平，中部地区的消费水平也较弱。因此，要打造青年发展型城市，在高质量发展先行区建设中培育完整的内需体系，实现消费提质扩容，提升社会消费品零售总额增速，就必须培育和发掘新的青年消费增长极，创造一个能体现青年特征，迎合青年人喜好的消费环境。

因此，要围绕当下青年热衷的行业品类探索打造适合不同年龄段青年的热门领域消费场景、青年文体潮流品牌和潮流体验项目，发展以青年为主要生产者和消费者的新经济形态。要积极培育和规范“夜间经济”、“网红经济”、“宠物经济”等新经济增长点。要激活社会力量，盘活闲置资源，改造旧厂房、老仓库、老旧商业设施等用于青年体育健身、餐饮娱乐，释放产业发展新空间。要拓展青年喜闻乐见的新消费场景，增强城市商业服务能力。要合理引导青年消费需求，引导青年消费逐步实现消费结构由物质型消费向精神型消费、由传统消费向新型消费转型升级。

（四）优化民生供给体系，打造青年宜家之城

相关研究显示，在影响青年幸福感的因素中，收入、婚姻家庭、健康状况等因素在促进城市青年幸福感方面仍然排在前列。（10）城市青年人焦虑的民生问题，不仅有指标体系中有所体现的婚姻问题，还有生育支持、赡养老人的支持等方面。因此，建设青年发展型城市也应当同步打造生育友好型城市、儿童友好型城市。

要扩大优质教育资源供给，合理布局教育资源。在青年集聚区增配优质公办中小学和幼儿园，加大中小学新改扩建力度，增加优质学位供给，推进优质教育均衡发展。深入贯彻落实“双减”政策，持续扩大“寒暑假”托管覆盖面，在青少年活动中心、社区开展周末公益课程，为青年就业创业解除“后顾之忧”。逐步实现进城务工青年随迁子女入学待遇同城化。

青年因城市而聚，城市因青年而兴。青年发展是城市高质量发展和长久繁荣的必要条件。中部地区建设青年发展型城市需要放在中部崛起、建设构建新发展格局先行区的视域下，立足城市已有的基础和优势，坚持以青年为本的互惠关系导向，关注各类青年群体的利益。既要满足青年在物质层面发展的需求，更要赋能精神层面的发展；既要满足青年的生存需求，也要拓展青年的发展需求；既要着眼青年个体的发展，更要关注青年整体的贡献作为。只有这样，才能真正实现青年发展和城市发展的双向奔赴。

注释：

（1） 《建国以来毛泽东文稿》第6册，中央文献出版社1992年版，第650页。

（2） 闫臻：《青年友好型城市的理论内涵、功能特征及其指标体系建构》，《中国青年研究》2022年第5期。

（3） 单菁菁：《激发青年发展型城市创新创造活力》，《人民论坛》2023年第1期。

（4） 邓希泉、李伟娟：《目标评估与完善策略：中国特色青年发展政策体系研究》，《中国青年社会科学》2022年第3期。

（5） 朱翔：《促进中部地区协调发展的四大着力点》，《区域经济评论》2019年第5期。

（6） 蔡洁：《区域战略与人力资源协同开发研究——以我国中部地区为例》，《技术经济与管理研究》2020年第6期。

（7） 顾然、商华：《基于生态系统理论的人才生态环境评价指标体系构建》，《中国人口·资源与环境》2017年第5期。

（8） 段智慧：《人才生态环境视角下青年友好型城市建设路径研究》，《中国人力资源开发》2023年第4期。

（9） 王思成、魏国恩、高明明：《中部6省科技创新效率的空间集聚演进与驱动机制分析》，《科技导报》2023年第7期。

（10） 吴军、郑昊、刘润东：《城市舒适性体验与青年幸福感》，《中国青年研究》2022年第5期。

作者简介：刘丹，湖北省社会科学院政法研究所助理研究员，湖北武汉，430077。

（责任编辑 木 易）