中德两国外商投资安全审查制度的比较分析

摘要：中德双边投资在密切的经贸联系基础上整体稳定，但也承受着合规性因素的扰动。以《外商投资安全审查办法》的颁布为标志，我国正式出台了由国家发展和改革委员会及商务部牵头的外商投资安全审查制度；近年来，德国外商投资安全审查制度也发生了诸多变化，二者居于相同的时代背景，但有着不同的侧重点。从制度内容上看，中国后发的制度与德国的制度设计有着较多的共通性，但各有优势和长处，并且都面临着制度协调的问题。通过对比两国外商投资安全审查制度，可以发现对国家利益解读的变化，国家安全概念确实有泛化趋势。在这样的背景下，中国的安全审查制度有后发优势，在原则性规定和程序简明上更胜一筹；但在制度的周密性、跨部门衔接和跨法域协调方面尚有值得反思和提升之处。

关键词：外商投资；国家安全审查；中德比较

中图分类号：D922.295 文献标识码：Ａ 文章编号：2096-5982（2024）05-0063-07

近年来，欧美国家普遍收紧了针对外商投资的国家安全审查，中国企业发起并购项目较多的德国也在收紧安全审查的制度；而随着取消外商投资行政审批和技术优势的扩大，中国也出台了外商投资安全审查制度。两国的制度诞生在相同的时代背景之下，都具有大陆法系国家的法规成文化的特点，且两国既有较强的经济互补性又面临技术上的竞争，中德彼此日益成为重要的直接投资对象。德国是中国对欧盟的投资流向第二大目的国（1），同时德国是欧盟对华投资最多的国家。根据德国经济研究所统计，2023年德国对华直接投资总额达到创纪录的119亿欧元，比上一年增长4.3％；占德国海外投资总额比重达10.3％，为2014年以来最高水平。（2）在中德经贸投资关系日益紧密的背景下，两国外商投资安全审查制度更具备对比的价值。

一、中德两国外商投资安全审查制度的背景和侧重点

2008年是德国安全审查制度的转向之年，联邦德国自1949年成立起就将施行由国家调节的“社会市场经济”作为国家经济策略，在这样的原则下联邦德国出台了一系列经济法规，其针对对外经济贸易活动的基本法规是1961年9月颁布的《对外经济法》（Außenwirtschaftsgesetz，AWG）及配套的《对外经济条例》（Außenwirtschaftsverord-nung，AWV）。（3）该条例自2004年才引入对军工国防有关的敏感行业的安全审查，长期未做大的变动，而最大调整就在2008年。2008年以前，其安全审查的主要实施机构德国经济与能源部（BMWi）（前身为德国经济与技术部）仅有权对上述敏感行业的并购行为提起专门审查。2008年金融危机爆发后，在担忧企业被借机大量收购的情况下，德国政府内阁于2008年8月20日通过《对外经济法》及《对外经济条例》第十三修正案草案，经联邦议会审议后于2009年4月起实施，增加了广泛适用于各行业的一般审查制度，赋予德国经济与能源部就外来投资者收购德国企业25%以上股权的收购项目是否危害公共秩序和安全的审查权，适用范围是所有来自欧盟和欧洲自由贸易联盟之外、收购德国企业具表决权股份超过25%的外国投资者。（4）德国经济与能源部在收购合同缔结之日起的三个月内均有权对收购行为提起审查。该审查标准自此直至2021年第十七修正案的历次调整，整体呈现加强管制、收缩尺度的态势。世界银行数据显示，冷战结束后国际贸易占全球GDP比重不断走高，国际贸易占GDP的比例自1970年的25%攀升至2008年的61%，但随着2008年金融危机及后续发达经济体的一系列危机，国际贸易额占GDP的比重调头向下（2009年为53%）。（5）经济危机加速了全球化浪潮下经济体的结构化失衡、国内不同群体受益的差距日益暴露，刺激了民粹主义和贸易保护主义抬头，导致各国倾向于对国家安全加以泛化解释，尤其发达国家，越来越将扩大解释国家安全作为维持经济技术领域优势地位的手段。

受到相同的背景影响，我国外商投资安全审查制度也是在2008年之后加速建立。2003年颁布的《外国投资者并购境内企业暂行规定》仅要求外商对影响“国家经济安全”的投资“作出报告”，如其第十九条规定了按照交易额、市场份额等因素衡量的重大并购交易适用报告制度时，“应有竞争关系的境内企业、有关职能部门或者行业协会的请求，外经贸部或国家工商行政管理总局认为外国投资者并购涉及市场份额巨大，或者存在其他严重影响市场竞争或国计民生和国家经济安全等重要因素的，也可以要求外国投资者作出报告。”（6） 2006年，商务部修订通过《关于外国投资者并购境内企业的规定》在沿用报告制的同时授予了主管机关非制度化采取措施的权限：“外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，当事人应就此向商务部进行申报。当事人未予申报，但其并购行为对国家经济安全造成或可能造成重大影响的，商务部可以会同相关部门要求当事人终止交易或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，以消除并购行为对国家经济安全的影响。”（7） 2008年，我国出台《反垄断法》，在全国法律层面预告了对外资并购境内企业实施国家安全审查制度的诞生：“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”

我国的外商投资安全审查制度出台稍晚于德国，2011年发布的《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》正式提出建立外国投资者并购境内企业安全审查制度；同年《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》对商务部如何实施安全审查工作做出了具体规定；2015年，《国务院办公厅关于印发〈自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法〉的通知》在自贸区展开安全审查试点。2015年，我国《国家安全法》明确了国家安全审查制度，规定“国家建立国家安全审查和监管的制度和机制，对影响或者可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目，以及其他重大事项和活动，进行国家安全审查，有效预防和化解国家安全风险”；在此基础上，作为我国安全审查的组成部分，2020年颁布的《外商投资法》促成了“外商投资国家安全审查”的完整概念进入法律：“国家建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。”2020年12月，国家发展和改革委员会、商务部发布《外商投资安全审查办法》，并于2021年1月18日起施行。我国对外商投资安全审查目前终于具备了从法律到规章的覆盖审查范围、审查机制、监督及处罚机制等方面的系统性规定。

我国外商投资国家安全审查专门法制定出台略晚，一个重要的原因是2017年我国将实行长达三十年的外商投资企业审批制改为了备案管理制，但保留了“涉及特别管理措施和关联并购”例外，过去外商投资企业的设立本身就需主管部门的逐笔审批，因此建立专门的国家安全审批制度必要性不够强，而放宽市场准入条件和程序后，设定国家安全审查作为例外“特别管理措施”才变得重要。另外，这也与中德在投资贸易上的关切点不同有关。随着本世纪我国跨国并购的“走出去”色彩更加彰显，并购领域拓展到高新技术方面，引发德国开始担忧被新兴国家夺取科技领先优势，德国的关切点偏重于继续保持自由竞争和市场开放的基础上尽量保障科技优势；而我国的关切点更为全面，既关注互惠互利，也致力于解决全球发展赤字等公平议题，具有更强的包容倾向，倾向于在能够维护国家安全的前提下扩大双向开放，因此德国对所谓风险更为焦虑，出台相应立法比中国更加急迫。

二、中德两国外商投资安全审查制度的具体内容

德国于2008年引入不限行业的一般审查制度后，2016年随着欧洲债务危机引发欧洲经济增速放缓及我国企业“走出去”力度的加大，美的收购德国著名机器人公司库卡（KUKA）、宏芯收购爱思强（AIXTRON）等典型交易案例触发了德国政商两界担忧经济技术优势被超越的敏感神经，德国经济与能源部公开怀疑中国的投资者“根据国家的产业政策或地缘战略需求做出投资决策”（8），再次引发德国外商投资安全审查制度的密集修订。2017年7月，德国通过《对外经济条例》（AWV）的第九修正案，将关键基础设施的运营商及其软件提供商、特定的云计算供应商及远程信息处理设施公司纳入了强制审查的范围，并将德国经济与能源部的审核时限加长之前的一倍（从三个月改为六个月），起算点也从收购缔约日变更为德国经济与能源部知情之日。对何谓“关键基础设施”，德国也在逐步扩张其文义，2019年1月《对外经济条例》（AWV）第十二修正案，将“能通过广播、其他媒体服务或提供主题性新闻服务或印刷品并具有影响公众舆论能力的媒体公司”（9）纳入关键基础设施的范围。

德国于2018年12月就通过了《对外经济条例》（AWV）第十修正案，将涉及关键基础设施的和涉及军工国防等敏感领域触发安全审查的门槛一并从收购企业25%以上表决权下调为收购企业10%以上表决权。（10） 2021年4月27日通过的《对外经济条例》（AWV）第十七修正案，更进一步地增加了《对外经济条例》条文列示的非传统关键领域（如人工智能、自动驾驶、半导体、量子技术领域）内收购企业20%以上表决权即可触发审查的规定，从此25%的投资门槛仅适用于《对外经济条例》条文未列示的非关键领域。2020年， 德国政府通过了《对外经济条例》（AWV）第十五修正案，鉴于传染病等突发公共卫生事件显示的医疗设备和防疫物资的重要性（11），将涉及关键基础设施的或涉及军工国防等敏感领域的公司适用的10%的投资审查门槛，进一步延伸适用到了医疗健康领域的公司（在《对外经济条例》第十七修正案出台后，该项则归入了适用20%投资审查门槛的档次）。2020年6月，德国通过《对外经济法》（AWG）的修订，强调未来只要一笔投资对国家安全或公共秩序“可能”造成损害，监管机构就可实施审查，该法律修订在2020年7月初。2020年10月，德国通过《对外经济条例》（AWV）第十六修正案，将“对其他成员国的公共秩序或安全”以及对“对欧盟利害关系的项目或计划”的影响也纳入了外商投资安全审查的考量内容。由此可见，德国以《对外经济法》（AWG）和《对外经济条例》（AWV）及其修正案为纲，不断细化要求，根据国家安全的需要不断对法律及行政法规进行打补丁式的修补，是德国投资安全审查制度内容的显著特点。

中国的国家安全审查制度的内容则经历了一个从点到面、从试点走向统一规定的过程。2008年，我国《反垄断法》首次在法律层面提及国家安全审查；2011年2月，国务院办公厅发布了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，搭建了安全审查的工作机制和工作内容的基本框架；2011年8月，作为牵头机构之一的商务部则呼应国务院的通知出台了《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》，但彼时商务部对外商投资企业的审批制尚未改为备案制，因此政府部门对安全审查的监督是嵌入在商务主管部门审批制的框架内；2015年4月，国务院针对扩大开放、废除审批制的上海自贸区发布了《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，为实施备案制后的外商投资国家安全审查试行建章立制，但由于《立法法》要求行政许可需要法律和行政法规来设定，该自贸区试点规定尚缺少上位法的依据；2015年7月，我国《国家安全法》为国家安全审查制度提供了法律层面的依据；2019年，全国人大通过《外商投资法》和同年国务院据此制定的《外商投资法实施条例》为应对外资企业审批制取消后可能出现的安全漏洞，明确提出要建立外商投资安全审查制度，随后商务部、国家发展和改革委员会总结十几年安全审查的经验制定了较为健全的《外商投资安全审查办法》的规定，并在军工国防相关企业之外，将“投资关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域，并取得所投资企业的实际控制权”（12）笼统纳入了审查范围，其中包括了互联网产品与服务、金融服务等非传统的审查领域。相比德国针对特定情势和收购事件打补丁的事后性和渐进性，中国的安全审查是在废除外商投资企业审批制的简政放权和扩大开放的过程中，为了提前避免未来扩大开放之后国家安全受到冲击，带有预防性和前瞻性。例如，将金融服务纳入安全审查覆盖的领域，是考虑到我国修订2020年版外商投资准入负面清单时就非金融领域允许外资占有控制权，取消了证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、寿险公司的外资投资比例限制。（13）

因此，我国的制度出台呈现一次性成型的特点，在描述非军工国防领域的审查范围时，核心词是“关系国家安全的……重要领域”，具有宜粗不宜细的显著特点，其起点高并预留了未来变动、解释的一定空间。德国直到2021年的4月完成的《对外经济条例》（AWV）第十七修正案方在需审查的行业领域明确列举并释明适用审查门槛，而我国在首次出台《外商投资安全审查办法》时即以“重要信息技术和互联网产品与服务”囊括了这些领域。相比德国采用一般领域审查和特别领域审查并列的方式，我国采用了三阶段式的审查方式，要求落入审查范围内的外商投资主动申报，主管计划也可要求申报，在申报后15个工作日内做出是否需要进行安全审查的前置决定。如果需要审查，先行进入30个工作日时限的一般审查，如果一般审查发现需要启动特别审查的，才进入时限可长达60个工作日的特别审查阶段。这种根据申报项目的风险，分层次、递进式审查，在第一阶段的审查发现有进一步审查需要的才进入下一阶段的审查，如此有利于节约行政成本和减轻外商投资企业的负担，将工作重点聚焦于关键项目。

三、中德两国外商投资安全审查制度联动性的不同

德国是欧洲一体化的受益者及推动者。2007年1月，德国接任欧盟轮值主席国后，将重启因未通过法国、荷兰全民公决而搁浅的《欧盟宪法条约》谈判作为重要任务之一，与欧盟其他国家一起推进了替代《欧盟宪法条约》的《里斯本条约》，并于2007年12月获欧盟非正式首脑会议通过。《里斯本条约》将直接投资权能纳入欧盟共同商业政策，该条约将《建立欧洲共同体条约》升级为《欧洲联盟运行条约》（TFEU），《欧洲联盟运行条约》第65条规定的欧盟维护公共政策及公共安全的条款成为了日后欧盟限制资本自由流动的法理基础。《里斯本条约》于2009年12月经各国批准生效前后，关于成员国外商投资企业安全审查的权限是否应交由欧盟行使的课题即引起关注。2011年，欧盟负责工业事务的副主席塔亚尼曾经倡议加强对外资投资欧盟监管，设立类似美国外资审查委员会（CFIUS）的机构，但这一提议并未得到在贸易与投资领域秉承自由主义传统的成员国响应。针对原本欧盟成员国与第三国签署的投资协定（BIT）是否有效的问题，2012年欧盟通过《关于欧盟成员国与第三国双边投资协定过渡性安排的第1219/2012号条例》，条例允许成员国与第三国进行投资协定谈判，但要求成员国汇报现有的投资协定清单，在欧盟与该国达成新的投资协定之前，如果欧盟近期尚无与该国磋商投资协定（14）的计划，则既有协定仍然有效，这也是中国与欧盟于2013年正式启动“中欧投资贸易协定”谈判的重要原因。但欧盟所行使的是签署国际投资协定的对外集体谈判权，由欧盟对外商投资直接实施安全审查的权限则因有违资本自由流动原则而一直未得到成员国明确承认。

2017年2月，德国联合法国、意大利共同向欧盟提交对欧盟外资安全审查制度进行改革的方案，倡议设置欧盟层面的外资安全审查措施，为减轻施行阻力，该制度后来以“框架”的名义出台；2017年9月13日，欧盟委员会公布“关于在欧盟层面建立安全审查机制的框架条例的提案”；2019年4月10日，《在欧盟层面建立安全审查机制的框架条例》正式生效。从此欧盟委员会与各成员国开始搭建外商投资安全审查协同合作机制，要求成员国审查投资项目时应当通知欧盟委员会及其他成员国，其他成员国和欧盟委员会视必要要求审查发生国共享关键信息，其他成员国也可以提出意见，并将意见转发给欧盟委员会；欧盟委员会可以进一步向该成员国发表意见。该成员国拥有最终决定权，但应当认真考虑其他成员的评论意见和欧委会意见，该条例还列示了一份未来可以调整的涉及公共安全和秩序的重点计划和项目清单（其中包含“地平线2020科研与创新框架计划”等重点科研项目），并列示了涉及公共安全和秩序的考量因素应当包括关键基础设施、关键技术、战略主权、敏感信息、外国政府控制、文化多元性等。

对照德国和欧盟的政策演进可见，德国与欧盟在外资安全审查制度上有很强的联动性，尤其是2017年之后，德国收紧外商投资企业的国内法规与推动欧盟设置外资安全审查的举措几乎同步进行。（15）这说明德国在面对新兴国家资本涌入时，站在维护其自身利益的立场上，防堵的重点在于欧盟外的国家，而不想改变对自己有利的欧盟内资本自由流动格局。可见，德国的应对重点是改变欧盟内部成员国之间分散、不统一的外资审查制度，填补外资审查领域欧盟层面的缺位，推动欧盟整体对外资审查力度加大。截至目前，德国的这一努力仍然在持续，2020年7月初，德国配合《在欧盟层面建立安全审查机制的框架条例》修订的《对外经济法》正式生效，为引入欧盟合作机制提供了法律基础。据德国经济与能源部网站2020年10月7日消息，德国联邦内阁该日通过《对外经济条例》第十六修正案，以此完成了在外资审查领域引入欧盟合作机制，新修订案要求欧盟成员国应与欧盟委员会交流在审项目流程，并在本国外资审查框架下关注相关信息。为此，德国经济与能源部已设立欧盟联络办公室，欧盟成员国将在审查外国投资时进行更深入的合作。

与德国形成鲜明对比的是，我国虽然也涉及到不同法域，但我国外商投资安全审查制度跨法域协调的障碍不大，这背后是由于“一国两制”的实施。我国将港澳台地区投资者一直视为境外投资者，所以《外商投资安全审查办法》第二十一条规定“香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资者进行投资，影响或者可能影响国家安全的，参照本办法的规定执行”。其中香港特别行政区虽然成为境外资本投资的重要窗口，但2020年《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》仍集中在传统的刑事和行政处罚的规定，没有关于经贸投资领域的国家安全审查的规定，究其原因，除了香港特别行政区本身涉及国家安全的企业数量不显著，更主要是因为其在资本进出较为自由的传统下没有投资安全审查的基础制度，所以我国暂时还没有涉及到法域协调的条款。我国的安全审查制度在制度联动性上的挑战是没有一个统一的外商投资主管部门，故外商投资安全审查工作机制目前由商务部、国家发展和改革委员会联合实施，工作机制办公室设在国家发展和改革委员会，由国家发展和改革委员会、商务部两部委共同牵头承担外商投资安全审查的日常工作。2011年，商务部曾联合其他五部委建立“外国投资者并购境内企业安全审查部际联席会议制度”，但从国家发展和改革委员会2019年第4号公告来看，2019年起国家发展和改革委员会转为直接对接市场主体的窗口部门。而按照《外商投资安全审查办法》第二十二条（16），通过收购股票方式实施的涉上市企业的外商投资安全审查还需要会同中国证监会来制定具体的细则，而截至目前相关细则仍未落地，因此我国安全审查制度相比德国更侧重处理行政部门之间的衔接和协调。

四、中德两国外商投资安全审查制度比较的理论与实践启迪

由前述对比我们可以发现中德两国的外商投资安全审查制度的侧重点、具体内容和联动性不同，这也是因为各国的国情不同。但经过对比研究，我们可以得到一些有益的启迪。

（一）警惕国家安全概念泛化趋势

罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）总结了国家利益有“生存、独立、经济财富”三种，亚历山大·温特（Alexander Wendt）增加了“集体自尊（Self-esteem）”，在这四种国家利益之中，国家安全作为一个政治概念，更多地是基于国家维系独立与生存的利益。但就致力于提升民众满足感的现代国家而言，以获得资源基础和经济增长为基本内涵的经济财富是一国更为侧重的利益，但国家利益并非一成不变的，克里斯蒂娜-奥利弗（Christine Oliver）认为，在依赖他人的收益超过其代价时，人们倾向于舍弃独立。（17）在过去几十年全球化驱动尤其是商品和资本流动的自由化驱动经济增长的年代，各国认同舍弃一定的独立性更有利于实现经济财富。但在全球化加剧国与国、阶层与阶层之间的差距和矛盾的困境下，各国又开始注重足以独立于其他国家的经济和科技实力。尤其是近年，美国作为超级大国在应对竞争时开展的科技封锁、日本对韩国一度收紧高科技材料供应等“卡脖子”行径，加剧了国际上对国家安全概念的泛化，经济与政治包裹互嵌的泛化安全观正在影响着国家行为。

（二）充分发挥国家安全审查制度后发和体系化优势

对比来看，我国的外商投资安全审查制度具有后发优势，相比于德国打补丁式的内容修补，具有较高的起点。由初步审查、一般审查和特别审查组成的分层次、递进式的三阶段机制较之德国的区分领域分别适用不同审查方式的机制更为高效合理，但是我国的外商投资安全审查制度相比德国的制度在细节上存在一些短板：一方面，审查范围的界定尺度较为单一。我国《外商投资安全审查办法》第四条仍然以“控制权”为核心标准，第二款目前列举的外商取得实际控制权的情形有三种标准，其中唯一一个可量化考查的标准是“外国投资者持有企业50%以上股权”，该标准相比德国区分适用的10%、20%、25%的标准大为宽松。德国经济与能源部部长彼得-阿尔特迈尔（Peter Altmaier）最初建议将涉及关键基础设施和军工国防的公司触发审查门槛从25％降低到15％，但最终参考经济合作与发展组织（OECD）定义的外国投资者直接拥有被投企业10％的投票权时即视该投资者享有“持久利益”，进而修正到了10%。（18）另一方面，我国的审查期长，起算点较为宽松，程序较为简单。德国《对外经济条例》第55条规定德国经济与能源部有权的三个月审查时限从德国经济与能源部知悉投资合同缔结之后才起算，未知悉则时限不起算，除非交易已完成达五年之久，这意味着在收购交易完成后五年内德国经济与能源部可以补充加以审查。而我国的初步审查期长设定为了15个工作日，如初步审查认定不需要进行安全审查，当事人即可实施投资，没有明确设置回溯审查机制，这对侥幸过关的恶意收购的持续威慑力不足。

2017年至今，我国连续十年持续缩减《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，其中后者经过7次修订已由190条压减至27条，实现制造业领域的条目归零，服务业准入大幅放宽（19），基础设施、能源、制造业、农业及金融对外资广泛开放，带给我国前所未有的利用外资的广阔前景。但这也暗含着国家科技和经济竞争力的危机，中国的优势企业未来可能成为发达国家恶意并购的对象，应当参照德国适度收紧审查尺度，在细节上增强对威胁国家安全投资行为的威慑力。

（三）提高国家安全审查制度的透明度

2024年1月，作为德资在华企业行业组织的中国德国商会发布了2023—2024年度商业信心调查报告，经过收集566家企业的反馈，提出了进一步“提高法律透明度”的建议。（20）我国在最新《中华人民共和国外商投资法》出台时也明确在法律中写入了中国将坚持对外开放基本国策，以打造稳定、透明、可预期和公平竞争的市场环境为目标，双方在提高法规制度透明度和可预期性上有相同企盼。相比德国对适用外商投资审查范围条分缕析式地补充列举和解释，我国外商投资安全审查范围的规定秉承了宜粗不宜细的方针，将“投资关系国家安全的……重要领域”都涵盖在内。这极大便利了我国发轫较晚、缺少个案经验的外商投资安全审查制度未来应对个案的灵活性，但也可能带来履行投资协定的透明度的质疑，这需要我国后续制度的跟进修订或制度项下细则的出台。

（四）加强国家安全审查制度的部门协同

德国外商投资安全审查制度呈现与欧盟国家协同的新特点，说明其防备剑指欧盟域外，目前已经建立起来以《在欧盟层面建立安全审查机制的框架条例》为框架、以制度建设向欧盟委员会进行报告和相互通报交易资讯和评论意见为落实手段的机制，这意味着我国对外商投资更加合理条件的争取应该被放在中欧经贸谈判甚至中欧合作关系的框架下观察。德国的外商投资安全审查制度虽然没有美国同类制度的长臂管辖属性，但通过上述欧盟机制达到了类似的效果，会与美国形成一定的协同关系，值得我国“走出去”企业和政策制定者提高注意。对我国而言，行政机关内部牵头部委的整合刚刚完成，当务之急还在于加强不同部门之间的协调，这里面包括了作为牵头机构的国家发展和改革委员会、商务部，还应包括与准确认定交易影响有关的工商和金融等行业监管部门。特别值得一提的是，外商投资企业危及国家安全往往与该投资行为涉及的技术垄断属性、市场支配地位有关，进而与反垄断执法有异曲同工之处，目前国家市场监督管理总局主要负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除、限制竞争方面的反垄断执法工作（价格垄断行为除外）。而国家发展和改革委员会负责依法查处价格垄断行为，商务部负责经营者集中行为的反垄断审查工作。又如，我国有前瞻性地将关系国家安全的“重要金融服务”纳入到了审查范围，但涉及何种“重要金融服务”会影响到国家安全，离不开金融监管部门的协助判断和程序协同。外商在中国开展金融服务通常还需要中国相关金融监管部门的批准，如何衔接发展和改革委员会牵头的安全审查流程和金融监管部门的筹建和设立批准，才能减少投资者的筹建成本，尽量降低外商和合作企业产生重大交易成本之间的不确定性，这需要主管部门出台具有可操作性的指引性规则。

五、结论

近年来，我国已经不仅整体取消外商直接投资的审批制度，还大幅压缩外资准入负面清单。我国建立的外商投资安全审查制度相比德国同类制度具有后发优势和系统性的特点，相比于德国打补丁式的内容修补，具有更高的起点；我国设计的多层次、递进式的审查程序也较之德国的区分领域区别审查的设计更为合理，但是我国的外商投资安全审查制度也存在审查范围的标准较为单一、程序较为简单和宽松、对侥幸过关的恶意并购的持续威慑力不足等问题。由于我国的外商投资安全审查制度是在取消审批制度后按照国际惯例设计接替制度的产物，所以采用宜粗不宜细的规定方式，尤其是对审查范围采用了较为原则化的规定，缺乏执行细则，如此提升了应对个案的灵活性，但也意味着透明度容易受到质疑。应当在总结个案经验的基础上，细化审查范围、审查要点，同时加强牵头机构与已有监管机制的衔接和不同法域的协调，从而让外商投资安全审查制度能够高效运作。

注释：

（1） 中华人民共和国商务部、国家统计局、国家外汇管理局编：《2022年度中国对外直接投资统计公报》，中国商务出版社2023年版，第35页。

（2） 陈希蒙：《德国对华直接投资再创新高》，《经济日报》2024年2月24日。

（3） 中华人民共和国驻德意志联邦共和国大使馆经济商务处：《2022年外国企业对德投资创历史新高》，中华人民共和国商务部网2023年5月23日。

（4） Der Bundestag， Dreizehntes Gesetz zur Änderung des Außenwirtschaftsgesetzes und der Außenwirtschafts-verordnung， Bundesgesetzblatt I， 2009， p.770.

（5） 世界银行经济合作与发展组织：《贸易额［占国民生产总值（GDP）比例］ 》，" 世界银行2024年3月28日。

（6） 中华人民共和国对外贸易经济合作部、中华人民共和国国家税务总局、中华人民共和国国家工商行政管理总局、中华人民共和国国家外汇管理局：《外国投资者并购境内企业暂行规定》，《中华人民共和国国务院公报》2003年第13期。

（7） 商务部、国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局：《关于外国投资者并购境内企业的规定》，《司法业务文选》2006年第32期。

（8） Bundesministerium für Wirtschaft und Energie （BMWi）， Schlaglichter der Wirtschaftspolitik – Monatsbericht Oktober 2017， München： PRpetuum GmbH， 2017， p.9.

（9） Deutscher Bundestag， Zwölfte Verordnung Zur Änderung der Außenwirtschaftsverordnung， Deutscher Bundestag， 2019， p.28.

（10） 胡子南：《德国加强外商直接投资审查及对华影响——基于〈对外经济条例〉修订的分析》，《现代国际关系》2019年第6期。

（11） Deutscher Bundestag， Fünfzehnte Verordnung zur Änderung der Außenwirtschaftsverordnung， Deutscher Bundestag， 2020， p.15.

（12） 中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国商务部：《外商投资安全审查办法》，中国政府网2020年12月19日。

（13） 《新版外商投资准入负面清单 推进更高水平对外开放——国家发展改革委有关负责人就2020年版外商投资准入负面清单答记者问》，《中国经贸导刊》2020年第13期。

（14） 欧盟享有就贸易和投资事项与第三国缔结协定的权利则是基于前述《欧洲联盟运行条约》第3条、第206条和第207条的授权。

（15） 谢晓彬：《外资安全审查制度研究》，上海交通大学出版社2023年版，第34页。

（16） 《外商投资安全审查办法》第二十二条规定：“外国投资者通过证券交易所或者国务院批准的其他证券交易场所购买境内企业股票，影响或者可能影响国家安全的，其适用本办法的具体办法由国务院证券监督管理机构会同工作机制办公室制定”。

（17） Christine Oliver， Network Relations and Loss of Organizational Autonomy， Human Relations， 1991， 44（9）， pp.943-944.

（18） 经济合作与发展组织：《鼓励负责任的商业行为——经合组织（OECD）投资政策评估》，中国经济出版社2009年版，第17页。

（19） 国务院新闻办公室：《国务院新闻办发布会介绍自贸试验区建设十周年有关情况》，中国政府网2023年9月28日。

（20） 参见中国德国商会：《2023/24年度商业信心调查报告》，第8页。

作者简介：王冰洁，外交学院外交学与外事管理系博士研究生，外交谈判模拟与数据实验室助理研究员，北京，100037。

（责任编辑 程 骋）