基层数字政务的实践逻辑及反思

摘要：基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，以数字赋能推动基层政务治理，已经成为未来重要发展方向。但在具体实践进展中可以看出，在当前的基层数字政务建设中存在一些问题和不足。本文将OODA循环理论应用于基层数字政务建设的研究中，通过观察 （Observe）、定位 （Orient）、决策 （Decide）、执行 （Act）四个环节，构建基层数字政务建设新模式，探讨这一新模式在解决基层数字政务建设中所遇问题方面的潜力，促进基层数字政务的高质量建设。

关键词：数字赋能；数字负担；OODA循环理论

基层治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要支柱，正逐步实现数字化赋能。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求构建基层社会治理新格局，推动社会治理和服务重心下移、资源下沉，提高城乡社区精准化精细化服务管理能力。[1]中共中央、国务院 《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出：做好基层信息化建设规划，整合基层数据资源，建立跨系统的数据共享交换机制，拓展应用场景，提高基层治理数字化智能化水平。随着大数据技术的深入应用，政府部门通过构建统一的数据平台，一定程度上实现了信息资源的整合和共享并提高了政策的执行效率。[2]但是，在当前基层数字政务建设过程中仍存在一些问题，如何运用相关理论构建一个相对完善的机制，促进政府与社会组织、团体、公民等多元主体的互动，对形成共建共治共享的社会治理格局有着重要作用。

一、研究意义

本文采用案例分析法，基于L街道数字政务治理案例，了解整个数字政务治理的流程，探究案例中数字负担产生的原因，通过应用OODA循环理论探索令数字赋能显现的方法。本文的研究意义主要包含以下两个方面。

现实意义：在新时代背景下，基层数字政务治理的优化、地方政府治理能力的提升、人民美好生活需求的满足以及共建共治共享的社会治理格局的构建变得尤为重要。因此，探索有效途径以实现这些目标显得极为迫切。

理论意义：本文基于OODA循环理论，通过对L街道政府服务中的数字负担进行调查，结合我国实际来创新治理机制，研究产生数字负担的多方面原因，采取有效措施解决数字负担。

二、理论概述

OODA循环理论源于美国约翰·博伊德在作战实践中创造的军事战略理念，包含观察 （Observe）、定向 （Orient）、决策 （Decide）和行动 （Act）四个环节。在OODA循环中，先通过对观察到的情报进行分析与研判，制定解决策略；然后根据分析结果采取行动，完成一次OODA过程。[3]之后收集初次OODA过程产生的新情报，评估已有决策的成效，反馈并修正决策，进行二次OODA过程。这样的循环往复，形成一个不断优化、动态调整的决策过程。

基层数字政务治理原则上是以问题为导向，解决影响数字政务正常运行的问题。这一过程与OODA循环理论中的观察、定向、决策、行动契合度高。首先，通过观察发现政务运行中的问题；其次，定向分析问题产生的原因，以便提出针对性的解决方案；再次，在决策环节，根据分析结果制定解决问题的策略；最后，在行动环节，执行决策并解决问题。在实际应用中，基层数字政务治理可通过不断迭代OODA循环，积累定向经验，提高决策能力，实现决策的科学性和执行效率的提升。

三、数字政务在L街道的实践

L街道引进数字政务之前曾存在一个效率低下、信息不通畅的政务部门。街道的工作人员辛勤工作，但受制于传统的工作方式，往往难以满足当地群众的需求。加上政府部门之间的信息交流也存在障碍，导致政策落实不到位、政务透明度不高。“十一五”和 “十二五”期间，云基础设施服务和云平台建设服务在品种和数量上急剧增加，技术创新、概念创新层出不穷。为响应国家号召、适应政府 “简政放权”的改革方向以及 “互联网+”行动的指导意见，L街道引进了先进的基层数字政务系统，将当地政府各个部门紧密联系在一起，提高了信息共享和传递的速度，在一定程度上使政策的制定和执行变得高效起来。与此同时，还专门设立了政务服务大厅，方便当地群众办事。政府工作人员的工作方式也发生了相应的转变，只需轻点鼠标即可获取所需信息，不需要烦琐的纸质文件传递，工作人员有了更多的时间和精力投入到实质性的工作中，民众也可以通过网络查找到相关政务信息，获得了较为优质的服务，L街道迎来了短暂的繁荣。然而，随着时间的推移，数字政务系统的一些问题也逐渐显现，给当地工作人员和民众带来了诸多困扰。第一，在数字政务的运行过程中，系统更新速度较快，部分工作人员对其操作不够熟练，工作效率没有得到实质性的提升；第二，部分工作人员感受到数字政务系统的便捷，没有按时按量完成工作任务，而是将其堆积到年终考察的前一个月，匆匆应付了事；第三，数字政务系统引入后，L街道对有关部门进行了调整合并，没有作出相应的职位评价，导致部门责任不明确，一旦出现问题部门间相互推责；第四，最初的建设理念丢失，年度评价通过物质利益与群众挂钩，诱使群众对其服务给出满意的评价。

四、原因分析

在具体实践中，L街道在引进数字政务系统后，为何出现上述问题？结合现有文献和实践调研结果，本文认为有以下几个方面的原因。

（一）重结果而忽视了最初的理念

过于注重实践结果，而忽视了实践中以人民为中心理念的融入。基层数字政务建设的初衷是以群众日益增长的美好生活需求作为出发点，准确了解、发现群众的利益诉求、满足群众的共同利益。而在具体实践中，L街道过度重视绩效工程、形象工程方面的建设，逐渐忽视了引入数字政务系统的最初理念。在L街道，群众办理事务往往需要往返于多个政务大厅、多个部门之间，由于部门之间沟通不畅，一件事可能由多个部门进行办理，业务办理的周期较长，程序复杂，群众的需求很难得到满足，也降低了群众对政府工作的满意度。

（二）重管理而忽视了高效的治理

管理理念相对落后，忽视了高效的治理。管理强调的是控制约束，其权力运行总是自上而下的；而治理强调的是疏通引导，其权力运行是一个上下互动的过程。L街道强调自上而下的控制，而不是上下互动的问题疏导，在这种模式下，L街道没有做到刚柔并济，忽视了政府与民众之间的合作、交流及互动。这种刚性管理方式导致政府与民众之间沟通不畅、问题逐渐积累。同时，管理虽然效率高，但其灵活性远远不及治理，其结果是管得越多成本越高、管得越多问题也越多，从而影响整个街道的良性运转。

（三）重整合而忽视了规范的边界

过度重视对机构部门的整合，而忽视了对他们职责的划定。为了防止机构部门分支多、过于臃肿而影响办事效率，L街道对有关机构和部门进行了削减和整合。在真正的实践过程中，被拆开并重组后的部门内部凝聚力不强、认同感低、容易形成小团体，其办事效率逐渐降低。同时，对部门进行整合后并没有对各个部门、各个职位进行职责划分，缺少明确清晰的工作规范、工作要求。由于涉及部门较多，部门之间相互推责，导致工作一旦出现问题，很难找到责任人。长此以往，不仅影响整个数字政务的运行质量和效率，还将会损害基层政府部门的形象。

（四）重成效而忽视了科学的评估

注重政府的绩效工程建设，忽视了对各部门的评估。L街道没有做好对各部门的职位评价。所谓职位评价是指在职位分析的基础上，以统一的标准，对职位进行系统衡量、评估，以确定各职位的相对价值。[4]由于没有规范地进行职位评价，很多工作人员对自己的工作职责、工作任务感到模糊，缺乏工作的积极性和主动性。这种情况下，工作人员的智力和潜力无法得到很好的挖掘。同时，在L街道绩效工程建设的过程中，缺乏专业的管理人员对各个部门的工作实际进行评估、监督、改进，部分工作人员常常将工作堆积到最后期限才完成，导致政府的工作效率和公共服务水平受到很大影响。

五、问题解决

如今，基层数字政务治理系统正逐渐成为基层建设的重要内容，但在现实中，却无法真正发挥数字政务系统的作用。本文基于OODA循环理论，分别从观察层面、定位层面、决策层面以及执行层面有针对性地提出对策。

（一）在观察层面上坚持以人为本

坚持以人为本，是我国各项工作的重要原则，也是提升基层政务治理的核心理念。在当前基层数字政务的建设过程中，坚持以人为本的原则变得越发重要。第一，不管是L街道还是其他基层部门，都应该始终牢记为人民服务的出发点和落脚点。在推进数字政务建设过程中，不能只注重表面工程和形象工程而忽视了实质性的政务服务。以人为本不仅仅是政府工作的原则，更是对人民群众诉求的回应，在建设基层数字政务的过程中，只有以人为本，关注民生需求，才能使政府的服务更加贴近民生。第二，充分发挥村 （居）委会等自治组织的人力资源优势，这些人才往往对所居住区域里的群众了解较为全面，同时群众对他们也更加信任，能够在政府与群众之间架起沟通的桥梁，有利于政府了解群众的真实诉求。

（二）在定位层面上坚持双向互动

坚持双向互动，而不是由上至下地单向度下达命令。第一，双向互动指在管理与治理之间找到平衡点，强调管理与治理之间的灵活变通，既要注重上级向下级传达政策、下发任务的意图，保证政策的实施和任务的完成，也要注重下级部门向上级部门反馈实施情况及利益诉求，以便调整相关政策和职位职责。第二，注重与所辖区域内的各个团体、组织、公民间的互动，推动政务服务更加高效、公正、持续，以保障人民群众的合法权益。此外，L街道可以充分利用已有的数字技术，合理开发有关政务服务的小程序。需要注意的是，小程序的开发要能够满足不同群体的需求，简明扼要且便于操作，以便更好地拓宽当地群众参与共同治理社会的渠道，引导群众积极参与、提出宝贵的意见及诉求，进一步推动基层数字政务的双向化、人性化发展。

（三）在决策层面上坚持规范民主

坚持规范民主，逐渐提升基层数字政务治理水平。第一，L街道应安排专门人员对各部门的各个职位进行职位评价，综合考虑职位的职责、权责、工作难度、工作压力等因素，制定科学合理的职位评价标准，以更规范地确定各职位的相对价值，确保评价结果公正、公平、透明。第二，根据职位评价结果，对各部门员工进行绩效考核，方便管理者对各个部门及具有突出贡献人员的了解，以便今后精准找到合适的部门和人员承担任务，也为给予员工适当的奖励、晋升、调整岗位等提供依据。同时，设置恰当的组织目标、部门目标、个人目标，强调通过个人的奋斗来推动实现部门的目标乃至组织的目标，以缓解因机构部门的整合而形成的小团体现象，增强工作人员间的凝聚力及对部门和组织的认同感，不断提升基层政府部门的形象。

（四）在执行层面上坚持多元反馈

坚持多元反馈，推动数字政务工作不断优化。第一，建立多元反馈渠道来诊断数字政务执行过程中出现的问题、困难。要确保反馈渠道的畅通，鼓励社会组织、企事业单位、群众参与到这一过程中，提出意见及措施，共同参与治理。第二，地方政府要加大力度提升网络安全的防护能力，保障政务数据的安全和保护公民隐私安全，逐渐消除群众在参与数字治理过程中的担忧。同时，邀请第三方组织或专家团队对L街道的工作进行监督与评估。第三方组织或专家团队必须是与街道内的工作人员不存在任何利益关系的，由此对街道的工作进行公平、公正、公开的监督与评估，评估结果可作为衡量工作绩效和工作成效的重要依据，也可用于指导街道下一步工作的改进，减少工作人员将工作堆积于最后期限完成的现象，激发其主动性和责任感。

六、结束语

随着科技的飞速发展，大数据、人工智能等先进技术逐渐融入基层治理，为我国基层数字政务治理带来了前所未有的机遇。未来，基层数字政务将会在政府、社会、人民群众之间架起连接的桥梁，实现数据驱动下的精准治理、智能化治理的逐步推进、跨部门协同治理成为常态、以人民为中心的治理理念深入人心。为实现这一目标，还需克服诸多挑战，如技术应用与治理理念的融合、跨部门协同机制的构建、网络安全与隐私保护等。只有紧跟时代发展，积极应对挑战，不断完善和创新基层数字政务治理体系，才能更好地满足人民群众对美好生活的期待。

参考文献：

[1] 俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001（09）：40-44.

[2] 徐晓林，明承瀚，陈涛.数字政府环境下政务服务数据共享研究[J].行政论坛，2018，25（01）：50-59.

[3] 黄建明，高大鹏.基于OODA环的作战对抗系统动力学模型[J].系统仿真学报，2012，24（03）：561-564+574.

[4] 姚若松，凌文辁，方俐洛.职位评价研究综述[J].广州大学学报（社会科学版），2003（04）：60-63+97.