发达国家社区治理模式的经验借鉴与启示

摘要：美、日、英等发达国家的社区治理模式存在较大差异，对比后可以发现：美国社区治理为 “多主体参与治理模式”，居民、社会组织等多个主体都在社区治理中扮演着重要角色，政府起到辅助作用；日本实行 “混合治理模式”，政府与社区自治组织并驾齐驱；英国则是 “政府间接干预下的合作治理模式”，政府通过购买社会组织服务来参与治理。中国的社区治理以政府为核心，其他主体参与度不高。本文通过对比发达国家与我国各主体参与社区治理程度的差别，探索更加高效的社区治理模式，以期促进发达国家的成功经验内化，为社区治理模式发展现代化指引方向。

关键词：发达国家；社区治理；社区自治组织

社区治理的相关议题一直是学术界讨论的热点，但较多集中在我国社区治理现代化方面，对其他国家社区治理模式的研究文章较少。我国作为发展中国家，对社区治理的起步较晚，这方面的经验相对滞后，充分研究发达国家的社区治理模式变迁路径，可以减少试错成本。美国是多主体参与的高度社区自治模式，在不影响地方或国家发展的情况下，社区可以根据具体情况来自行决定社区的发展方向。英国的社区治理模式是政府间接干预下的自治模式，政府在整个社区治理的过程中并不是 “隐形人”的身份，在方向引导、政策支撑、制度规范等方面仍然扮演着重要角色，不直接参与治理而是购买社会组织的服务。日本的社区治理模式则是政府与社区自治组织混合治理，两者既相互平行又相互连接，共同促进社区的发展。我国在社区发展过程中则是体现出较强的行政参与。每个国家的国情、历史文化和体制不同，导致社区治理的模式存在较大差别。对比不同国家的社区治理模式，汲取其成功经验，对其错误方式进行反思，能为今后我国社区治理提供方向上的指引与启示，发展出一套适合我国国情的社区治理模式。

一、发达国家治理模式

（一）美国：多主体参与治理模式

美国的社区治理是一种典型多主体参与的社区自治模式。美国社区的发展经历了三个阶段：第一阶段是引导阶段，此阶段政府开始意识到社区治理的重要性并对社区发展进行引导；第二阶段是政府和社会力量共同参与社区建设阶段；第三阶段是多主体参与共治阶段，在此阶段政府、社区居民、社会组织力量共同参与社区治理 （朱楠，朱祥宏，潘梦飞，2022）。[1]美国政府无权对社区事务进行直接干预，社区日常事务更多的是依赖社会自治组织、企业、非营利组织的加入以及社区居民的主动参与，政府通过对社区组织的发展提供资金扶持和法律指导等方式参与社区治理，有些州政府还会举办各项活动来培育民众的志愿精神，通过各项鼓励措施和培训来吸纳居民志愿者的加入，政府在整个过程中发挥的是辅助社会力量与民众治理的作用。美国的社区自治是地域文化下的自治，不是地理概念，更多的是居民共同价值观的体现 （翟慧杰，2023）。[2]美国的社区治理过程体现了高度自治，只要不影响地方或国家的整体发展，社区拥有决策权和建议权，社区居民可以直接对社区发展提出建议，也可以通过加入社区组织的方式来参与对社区事务的管理，只要不违反法律规章且有利于社区的发展，社区可以根据自身具体情况来决定本社区的发展特色和发展方式，社区享有充分的自治权力。

（二）日本：混合治理模式

日本的社区治理可以总结为两个特点：第一个特点是社会治理体系是以市民为核心的；第二个特点是服务与管理模式是以 “政社协动”为主的 （罗卓茂，郑铭，潘梦飞等，2022）。[3]町内会是日本基层社区自治组织和政府协助组织，功能类似于我国的居委会，町内会内设不同部门，干部由本区居民或在职人员无薪酬兼任，居民以户为单位缴纳会费，活动经费大头为会费、募捐等，小部分经费来源为政府补贴 （卢学晖，2015）。[4]町内会同时扮演服务者与联结者的角色，为需要帮助的居民提供服务、举办各项活动以及传达政府政策等，社区居民自愿参与其中并对社区的问题和发展计划进行讨论，提出相关对策和建议，町内会收集讨论和建议后会将其统一反馈给政府，在此过程中可以及时发现社区和政府计划的问题和弊端，使社区治理和建设更加科学。“地域”是按照地理位置划分的行政区域，“地域中心”属于日本的基层行政管理单位，其工作人员拥有公务员编制，日常工作包括收集居民意见并提供服务、与社会组织联系并对其活动给予支持和帮助，政府会统一拨款给各地域中心来维持其日常运转 （孟祥林，2019）。[5]日本社区治理过程中行政色彩较为突出，政府对社区的发展会有更多的干预，但并不是以政府为单核的治理模式，以政府为主导的 “地域中心”和以市民为核心的 “町内会”正如一架马车上的两个轮子，共同拉起社区治理的马车，二者缺一不可。日本的社区发展过程中带有明显的混合治理色彩，即以政府为主导的地域中心和社区自治组织的町内会共同负责社区的发展。

（三）英国：政府间接干预下的合作治理模式

英国与美国的社区治理模式都属于高度自治的治理模式，但两者又有根本的区别。COMPACT协议指出，英国政府与非营利组织是平等互商的合作关系。英国政府会对社区的发展给予一定程度的支持，但政府不再为社区居民提供直接的服务，而是与相应的社会组织对接，由社会组织为社区需要帮助和照顾的居民提供服务，在这一过程中政府扮演的不是服务者的角色，而是扮演服务的购买出资人和监督者的角色。在英国，政府一般不会直接干预社区自治，在整个社区治理过程中起间接干预的作用。在英国的社区治理过程中，不仅有政府的身影，第三部门等社会力量以及社区居民都会参与其中，而且居民对参与社区治理的积极性非常高，政府不会对这些第三部门进行直接的行政干预，社会力量和居民社区治理中有较大的自主行为空间。英国政府只在政策、资金和法律等方面对社区发展的大方向进行管控，给社区自治创造充分的环境条件，保证社区的发展轨道按照对国家及地区有利的大方向进行，这样的模式不仅能够保障社区的规范运行，还能够保证社区居民的切身利益。

二、发达国家治理模式对我国社区治理的借鉴与启示

社区治理在整个社会治理中是深扎地下的根基部分。由于政治体制、社会情况不同，我国不能生搬硬套他国社区治理模式，可以借鉴发达国家的有益做法和经验，加快推进形成有中国特色的治理模式，促进社区治理现代化。党的十九届四中全会提出，今后整个社会要加强对社区治理的关注，改变传统的社区治理形式并加以创新，构建起政府、民众、社会等多方面共同支撑的社区治理体系。[6]

（一）政府放权赋能，处理好政府和社区的关系。

在今后发展社区治理的过程中，需要逐步解决政府行政干预过多、社区自治权力过小的情况。应逐渐赋予社区更多自治权力，激发社区自治的活力。在美国与英国的社区治理中，政府并不直接参与社区治理，而是发挥重要指导作用；在日本，政府与社区自治组织并驾齐驱，混合治理。在我国的社区治理过程中，党的领导地位不可动摇，但从美、日、英等发达国家的社会治理发展轨迹可以看出，以政府为核心的单一治理模式不利于激发市场活力，对社会自治组织的育成和社区居民的参与有一定程度的限制作用。因此，今后我国应该逐渐转变基层政府在社区治理过程中的角色职能，进一步向市场和社会放权，为社区自治的发展释放更大更广阔的行为空间，减轻基层政府的担子。逐渐构建起以政府为主导、社会力量共同协助、社区居民参与自治的多元合作治理新模式，使各方的力量形成合力共治，让各方优势能够得到有机整合。

（二）鼓励第三部门参与

政府需要适当降低社会团体和市民组织的成立门槛，并通过政策和法规手段对其进行支持和管理。我国社会组织的数量虽然在逐年增加，但总体来看发展质量并不高，无论是从数量还是质量来看都满足不了我国社区治理的现实需求。我国应该坚持党的领导地位，坚决贯彻政府、社会力量与民众共建共治共享的理念，加快制定和完善针对第三方机构的权威性的法律法规，不能放任相关社会组织无规范无制度的野蛮发展，为高质量的第三方机构参与社区治理保驾护航。可以通过政策扶持高质量的社会组织的培育和发展，减少政府的职责包揽，为社会组织参与社区治理营造宽松且有利的环境，让社会组织能够更好地施展拳脚，进而提高社区治理效能。国家应该降低非营利性组织进入社区的准入门槛，加大财政资金支持，让更多弱小的社会组织能够渡过前期发展难关，让这些社会组织有机会不断地发展壮大并提升服务能力，为社区居民提供高质量的公共服务。

（三）培养专业人才，提高岗位待遇

国家需要大力培养专业人才，提高相关岗位的薪资水平，留住专业人才。虽然国家越来越重视社会组织的培育与扶持，不断出台相关的政策，但不可否认的是，无论是当前社工专业的人才，还是文案、运营、摄影等岗位的人才，其首选就业岗位并不是社区。工资水平不高、留不住专业人才成为社会组织提高质量的最大阻碍，也成为政府推进社区治理现代化的困境之一。有些高校没有开设社工专业，国家可以从源头入手增设专业点，加快专业人才队伍的建设，也可以利用财政资金对相关岗位进行扶持，改善专业人才流失局面。

（四）激发民众参与社区治理的内生动力

在地域文化社区共同体意识的基础上，大力激发民众参与社区事务的能动性和自主性。在政府一站式的社区治理下，我国社区居民习惯接受照顾服务，自身的参与意识相对不足。今后，在构建共建共治共享的社会治理共同体中，应该以地区文化为载体，不断激发社区居民的集体意识，调动社区居民参与的积极性。我国深厚的优秀历史传统文化积淀造就了以血缘、亲缘和地缘为载体的集体意识和人情观。在现代社会，虽然人情和地缘的影响力已经慢慢减弱，但在社区治理过程中可以对其进行充分挖掘和弘扬，这对社区共同体意识的形成十分有利。比如，可以联系乡村社区中有名望的乡老出面帮助化解社区的大小矛盾，帮助维护集体秩序，减轻干部的负担，也可以邀请其他有名望的老人参与社区治理，加强社区居民的主动参与意识。通过组织活动，不断引导民众参与社区治理，激发社区居民参与的积极性，鼓励民众结合社区特色与社区实际情况为社区的发展建言献策，真正促使社区居民在共同地域和共同文化的基础上萌发集体观，进而激发民众共同参与社区建设的兴趣和信心，从根源上提升社区自治能力和水平。

三、结束语

目前，我国社区治理模式中其他主体发挥的作用十分有限，原因包括社会组织的数量与质量跟不上高速发展的现实需要、相关机制不健全、对社会组织的扶持力量不够、社会组织和基层政府留不住专业人才、民众参与意识不够、社区的共同体意识不强等。今后我国社区治理模式改进措施主要包括减少基层政府的包揽行为，进一步向市场、社会放权，为社区自治的发展释放行为空间，让各方优势能够得到有机整合；降低社会团体和市民组织的准入门槛，做好政策和法规的保障；加强人才队伍建设，提高岗位的薪资水平；引导社区居民萌发集体意识，激发民众共同参与社区建设的兴趣和信心，调动民众参与社区事务的能动性和自主性。通过对发达国家的社区治理经验进行反思总结，采取有效措施来增加其他主体的参与程度，提升社区治理效能，推进社区治理现代化水平的提高。

参考文献：

[1] 朱楠，朱祥宏，潘梦飞.英美德社区建设和治理模式研究[J].浙江建筑，2022，39（S1）：90-92.

[2] 翟慧杰.欧美社区治理的经验借鉴与启示[J].社会治理，2023 （04）：74-83.

[3] 罗卓茂，郑铭，潘梦飞，等.日本社区建设和社区治理模式研究[J].浙江建筑，2022，39（02）：72-75.

[4] 卢学晖.日本社区治理的模式、理念与结构：以混合型模式为中心的分析[J].日本研究，2015（02）：52-61.

[5] 孟祥林.社区治理模式：发达国家经验与我国发展选择[J].贵阳学院学报（社会科学版），2019，14（05）：63-69.

[6] 高红，杨秀勇.西方国家非营利组织参与社区治理的理论与实践逻辑[J].天津行政学院学报，2018，20（03）：87-95.