地方财政运行绩效内涵和评价指标体系研究

【摘 要】 自从财政定位为国家治理的基础和重要支柱后，提高地方政府财政运行绩效的课题应运而生。理论界的研究显示出初步成果，山东、浙江、北京等地的实践在一定程度上行之有效。但在新时代和内外环境深刻变化的形势下，地方政府财政运行的逻辑和关键点把握得仍然不够到位。文章在理论分析和实践总结的基础上，发现了地方政府财政运行稳定和不稳定状态转换的规律，进一步界定了地方政府财政运行内涵，提出了“风险防控—发展财政”的财政运行目标，继而分析影响因素，并构建绩效评价指标体系，以此作为地方政府财政运行绩效评价新的方案和运作路径。

【关键词】 财政运行； 绩效； 风险防控； 发展财政； 指标体系

【中图分类号】 F812.7；F234.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2024）18-0058-08

一、引言

20年前，我国就将预算绩效管理提上了议事日程，经过20年的发展，预算绩效管理取得了显著成效，主要体现在政府、单位、政策、项目上的全方位，事前、事中、事后的全过程，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等囊括在内的全覆盖[ 1 ]。2018年中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，其后山东、浙江、江西等地开展了实践探索，但从实践结果来看，财政运行绩效评价远未达到预期目标。

北京市财政运行五维度评价体系重点关注财力保障、成本节约、运行成效、财政管理和财源建设[ 2 ]。山东省财政运行绩效评价侧重于收入和支出、规范管理、保障水平、运行成效方面的评价[ 3 ]。浙江、江西等省围绕财政管理和政府履职两个方面开展财政运行绩效评价[ 4-5 ]。各地政府财政运行绩效评价的根本问题在于没有认识和理解财政运行的内涵，以及财政运行的原则、目标和影响因素，尽管财政运行绩效评价将财政收支、财政管理、政府债务等内容包括在内，但绩效评价指标体系仍然呈现一种指标汇总或叠加的状况。

因此，本文以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，在对财政和财政运行理解的基础上，确定“稳定—不稳定—稳定”状态循环转换这一逻辑中枢，提出“风险防控—发展财政”为主要内容的地方政府财政运行绩效目标，并讨论财政运行绩效的影响因素，在此基础上，构建地方政府财政运行绩效评价指标体系。

二、文献综述与分析

（一）财政基础理论

研究财政运行，首先需要理解“财政”。对财政的理解包括“理财”“财政治理”“国家理财”“政府理财”等，但不管是哪种理解，都要体现“政”的功能，即财政是一种国家工具，服务于政权建设的政治使命。自产生现代国家，国家治理就与财政同步演进，财政的职能可以归纳为政治治理职能、经济治理职能和社会治理职能。其中政府治理职能体现为财政监督、协调政府间财政关系，经济治理职能体现为落实经济规划、纠正市场失灵，社会治理职能体现为维护社会秩序、改善收入分配、帮扶弱势群体。刘尚希等[ 6 ]认为，财政的本质在于防范与治理公共风险，并作出公共风险的变化是财政改革的原始动力论断。李永友[ 7 ]进一步明确，对国家而言，财政实质上是一个运行机制，以避免发生公共风险。同时，财政活动必须遵循发展原则，即作为协调利益冲突的机制，落脚点是促进人的发展，进而推动人类文明进步。

（二）财政运行绩效

运行一般指周而复始地运转，不同事物运行有其特定的方式。如经济运行指社会中个人、家庭、单位和组织之间，围绕经济利益及其他利益而形成的相互影响、相互作用的复杂运作和活动过程[ 8 ]。财政作为社会产品分配的主要杠杆，其运行指各种财政构成要素之间的相互联系与相互作用，推动其运转的过程。多数学者将财政管理、财政收入、财政支出作为财政运行的主要内容，并认为财政运行还受经济惯性、政治体制的影响与制约。赵宁等[ 9 ]将财政收支规模、财政与经济配比、政府债务、财政管理能力、财政改革落实等纳入地方政府财政运行研究范畴。地方政府财政运行绩效需将关注重点集中在社会核心发展目标实现方面，并对维持当前社会公共服务规模所需的财力及可持续情况进行评估[ 10 ]。综述以上文献，可以认为财政运行绩效的关键是防范风险、化解矛盾和促进发展。

（三）公共风险

将财政的本质视为防治公共风险，实际上有其合理性。人类进入后工业社会后，在技术进步、社会再分工、财富虚拟化、人工智能等进程中，不确定性增强，内生风险成为人类面临的主要风险，而财政是防范化解公共风险的制度安排，也是最后一道防线。近代欧洲大陆的财政思想史也蕴含丰富的公共风险元素，包括罗雪尔的有机国家观、斯坦因的共同体下的风险溢出论、葛德雪和熊彼特的公共风险财政思想等[ 11 ]。李成威[ 12 ]认为，财政收支体现的是风险的转移，政府获得财政收入或形成支出的同时，企业和个人减少或增加了所得利益，而收入增加方应承担的风险自然转移到了收入减少方。从某种意义上来说，财政的目标并不是转移和分配风险，而是如何把握好财政与企业及个人收支变化的度，进而平衡风险，确保政府和财政的良性运行。也可以这样说，现代财政是与风险社会匹配的财政[ 13 ]。

（四）发展财政

在揭示财政防控风险职能的同时，也要高度关注传统的财政理论，特别是财政政策为宏观经济调控工具的说法，其目标主要是经济增长、物价稳定、就业充分和国际收支平衡，概括来说就是促进发展，这里的财政政策指宏观的财政政策，是由财政收入、财政支出、预算平衡、政府债务等构成的政策体系[ 14 ]。邓力平[ 15 ]认为，中华人民共和国的财政就是人民财政，就是要发挥特定职能，为全国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的财政，“人民财政为人民”就是我国财政的本质属性，而“以人民为中心”就要推动财政发展，进而服务经济发展和促进社会进步。可以这样定义财政职能，即一个文明的发展须以财政为物质基础和制度基础，并以财政为支撑，循环往复。

三、财政运行实践绩效分析

社会稳定风险是我国政治实践的本土概念，有着固有的发生发展规律[ 16 ]。新中国成立之初，政权稳定成为主要风险，在实践探索中，国家找到了应对国内外风险的策略和办法，为经济社会稳定和社会主义制度巩固打下了良好基础；1956年至改革开放前，由于没有对外开放，风险主要来自道路探索中所走的弯路，反映在过左的思想、过高的目标、过高的耗损、过低的效率等方面；改革开放至党的十八大前，源自改革活力，生产力得到极大解放，经济发展实现飞跃，并成为主流，其间也出现经济过热、通货膨胀、比例失衡等问题，特别是亚洲金融风暴的冲击造成严重影响；党的十八大后，中国特色社会主义进入新时代，经济增长转入新常态，形势总体向好，但世界经济进入百年未有之大变局，国内经济产能过剩，以美为首的国际保护主义和单边主义盛行，有时风险等级还比较高，而国家风险防范意识和能力也同步明显提升。

在长期的探索实践中，我国防范和化解风险的能力不断提升，关注的视野不断拓宽，有效应对风险焦点多元局面，风险防治理念不断创新，技术处置手段日渐完善。特别在财政应对风险方面，不断总结经验教训。在风险防范方面更加积极主动，如严重危机时压缩建设规模、节约财政支出，特大灾害时扩大内需、刺激经济；而在经济社会风险减弱时候，财政则将促进宏观经济稳定作为第一目标，通过分税制改革和财政支出政策等，更多发挥间接调控作用，支持国家工业化进程，推动技术升级和产业结构优化。

从表1可以看出，风险是经济社会发展的基本特征，经济社会发展的过程，也是不断化解和防范风险的过程，而且每隔一段时间，就会有较大的风险发生。从理论和实践依据来看，全球经济联系越来越紧密，一切经济体特别是较大的经济体易受外部冲击，风险由来自内部为主转化为内外兼重，少数情况为以外部风险为主。此外，联通世界的媒介增多，信息传递更加便捷，国际分工成本降低，全球形成一体化大市场，在贸易、金融、投资各个方面相互依存、相互影响，资本的国际流动加剧国际金融危机的传染性[ 17 ]。针对每一次风险，国家都采取了相应的财政应对措施，越往后，财政应对措施越是呈现综合性、立体性，可以概括为相机抉择的财政政策。同时，从专家角度来看，风险指数和财政应对指数可以近似地赋予一个数值，将风险发生时间和指数、财政应对时间和指数转化为图，可以更加直观地说明问题（图1）。

从图1可以看出，社会风险和财政应对存在一个时滞，而且有的时滞会因为国内外经济形势诡谲多变而愈发严重，如2008年末的4万亿元投资计划就显得行动迟缓却又用力过猛，为后续的经济发展留下产能过剩的隐患。面对高度的不确定性，政府考虑的是如何更为准确地对形势进行预判，对风险进行预估，对财政应对措施进行预设，减少政策出台的压力，尽可能将财政政策转化为市场化层面来解决问题。也就是说，要统筹发展和安全，坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动，既通过发展提升国家安全实力，又深入推进国家安全思路、体制、手段创新，营造有利于经济社会发展的安全环境[ 18 ]。尽管形势的不确定性有所强化，但经历多次风险考验后，政府应对风险的能力还是明显提升，反映在图1上就是趋势线的底部在逐渐抬高。

对各级地方政府来说，财政运行必然受全国大环境影响，所面临的风险与国家层面的风险大致相当。由于各地发展水平、产业结构的差异，以及对财政运行、预算绩效重视和了解的差异，导致各地社会风险的范围、强度、效果不尽相同。如中西部地区地方政府受自然灾害的影响较大，风险冲击后自我修复和调节能力较差；东部地区地方政府面对的金融市场较为发达，进出口业务体量较大，导致外部金融风险传递较快，造成的损失较为严重，但修复时间较短。

四、地方政府财政运行绩效内涵和影响因素

（一）地方政府财政运行绩效内涵

财政工作是国家经济工作的一部分，同时具备政治属性及其他属性。特别是国家财政预算工作，是一个重大的问题，反映国家整体政策，规定政府活动的范围和方向[ 19 ]。党的十八届三中全会作出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重大判断，进一步强化财政的政治属性。财政作为“财”和“政”的结合，根本要求是以政领财、以财辅政。综合之前的论述，社会风险蔓延到一定范围和程度就会触发政治风险，需要财政科学、及时应对。而社会低风险时期，经济社会发展包括财政的发展会处于积极状态，促进守住人心和政治稳定。因此，地方政府财政绩效不能局限于财政本身，而应从风险和发展的维度加以拓展。

一般情况下，对风险的关注主要包括财政本身的风险，如收入稳定风险、支出保障风险、政府投资风险、债务风险、财政体制风险、财政决策风险、政府救灾救济风险等，除此之外，财政风险还要延伸至政治、经济、社会、生态文明等方面风险引致出的财政上的风险，如政治稳定和国家安全的风险、改革中矛盾和问题直接或间接地反映到财政上的风险、生态文明修复的风险、大学生和失业人员就业保障的风险等。财政运行是一个持续的过程，但不同时点又存在不同的财政状况。财政状况可广义地定义为各级政府在提供公共服务时，具有可持续的财政支持能力，更确切地说财政状况指一级政府能够维持现有的公共服务水平，抵御地区经济衰退的风险，且能满足自然增长、下降和变化需要的能力[ 20 ]。而在财政状况中，风险和发展有时不能截然分开，化解风险的后期，推动发展的成分增加，稳定发展的过程中，有时又蕴藏着潜在的风险（图2）。由此可以定义地方政府财政运行绩效，即在国际国内大环境下，地方政府围绕政治、经济、社会、生态文明等各方面的风险防治和可持续发展，在中期财政规划、现代预算制度、现代税收制度、政府间财政关系、财政支出制度、政府债务管理制度等方面不断改进和相机抉择，建立健全预判机制，从而增强落实宏观政策、提高公共服务水平、满足自然增长、抵御衰退风险的能力。

（二）地方政府财政运行绩效影响因素

地方政府财政运行是一项复杂的系统工程，财政运行绩效受多种因素影响和制约，通常情况下，影响因素可以概括为两个方面：一是地方政府所处的客观环境，如区位、政策条件、宏观经济形势等。二是地方政府财政自身运转机制和效率，如思想文化、政府决策者、政府间关系、财源建设、产业结构、财政管理、政府债务等。两个方面都可能存在潜在风险或有利发展条件，地方政府财政运行情况取决于风险和发展的此消彼长。区位、政策条件、宏观经济形势等对财政的影响通过对经济社会发展的影响来实现，具有历史性，短时间并不能改变。地方政府财政运行影响因素，主要体现在其他方面。

1.思想文化

思想文化影响人的行为，决定人的人生观、价值观、世界观取向，并对经济活动产生影响。长期的历史影响，不同地区会形成不同的群体思想文化，特别是对待经济活动的不同观念。如沿海地区的海洋文化具有开放、大胆、包容的特质，对外交流通畅，人流、物流、资金流、技术流、信息流自由流动。长三角地区的商业文化，具有重商、共赢、勤奋等特质，符合市场经济的要求。中西部地区“山土”文化，形成农业文化为主，相对内向封闭的思想观念。思想文化的影响，逐渐形成大众心理、社会规范、哲学观念。不同的思想文化，产生的发展效能也不相同，即同样的要素投入产生不同的产出。而在国际国内分工中，要素往往流向效率高的地区，对财政运行的影响非常明显，这种影响一般是潜在和长期的，长此以往，容易形成马太效应。在信息高速传递的当今社会，思想文化的影响更为突出，也往往会被忽视。

2.政府决策者

地方政府决策者对财政运行产生重要影响，如政府对税收的政策和态度、政府组织结构、决策过程、多部门政策协作等。在法治政府建设的过程中，决策者是相对重要的影响因素，其直接和间接的影响具有全局性，如决策者频繁调整，很容易产生短期行为。决策者改革的态度、对地方发展的规划制定和执行、对政府职员的考核强弱、实施的政府职员福利政策无一不对经济社会发展起着重要影响，直接或间接影响地方财政运行。地方政府决策者的调整，有时代表发展规划和政府决策的调整，对财政运行产生一定影响。甚至在有些情况下，地方政府决策者的一些极端政策对地方发展、地方财政的影响极大，并且在短期内无法消除。

3.政府间关系

政府间关系特别是财政体制对地方政府财政运行产生较大的影响，甚至在一定情况下成为决定性因素。1994年的分税制改革增加了中央财政在收入分配中的比重，但在减少地方政府收入比重的同时，也影响了地方经济发展的调适性，尽管其他适时对分税制进行了局部调整，但收入分配的基本原则和趋势没有改变，加上大部分省市实施财政上省直管县体制改革后，设区市级政府对县级政府的财政管理进一步弱化，造成少数县级财政目前处于相对困难的境地，一定程度上影响到政府信用层面。

4.财源建设

财源建设是解决收支矛盾的重要手段，也是实现财政可持续发展的根本出路。财源建设受历史、区位、政策等固有因素影响，一般不会大起大落，但如果采取正确的政策和策略，并长期坚持，也能不断改善地方政府财政状况。从狭义上理解，财源建设主要指财政部门加强收入监管、协税护税、培植财源、做大财政“蛋糕”的一系列工作。从广义上理解，财源建设包括党委政府发展规划的制定与执行、产业结构优化、营商环境建设、招商引资行为、改革创新举措等，通常以广义口径来谋划财源建设。可以认为，财源建设是否到位是地方政府财政运行绩效的关键，稳定的财源有可能因为环境和政策的变化、核心税源企业的破产、行业或产业上的衰退等而变得不稳定，从而产生风险，财政由发展状态转变为风险防治状态。

5.财政管理

财政管理与制度在政府运行中发挥着基础性、制度性、保障性作用。在经济社会平稳发展的进程中，需要进一步完善政府预算体系，落实中期财政规划管理，加大预算公开力度，建立健全跨年度预算平衡机制，加快预算绩效管理改革步伐，建立以项目支出为主的全过程预算绩效管理框架。而在经济社会发展波动的情况下，应将财政风险评估作为阶段性重要工作，这种评估包括重点税收的下降、行业企业的过度依赖性、企业活力因子的下降、常住人口的减少、营商环境变差等。财政部门应从政府会计部门的认知中解放出来，提供政府财政运行绩效分析报告，参与政策制定和宏观调控，以财政管理水平的不断提高支持经济社会又好又快发展。

6.政府债务

一段时间以来，地方政府债务规模持续增长，有效促进经济社会发展，同时也滋生一定的问题，在局部形成债务风险，由于政府债务最终由财政兜底，债务风险也成为财政风险。政府债务“非线性影响论”认为，政府债务与经济增长呈现非线性关系，表现为倒U形。当债务水平低于某个阈值时，政府债务助推经济增长；当政府债务大于阈值时，政府债务阻抑经济增长。现实中，尽管中央层面采取地方政府债务限额管理、规范地方政府债务发行、建立地方政府债务风险预警和应急处置机制、加强地方政府债务信息公开和常态化监督等措施，但地方政府仍然控制不住举债冲动，甚至个别地方政府算上所有隐性债务后，每年付息金额达到财政一般公共预算收入的20%以上，而付息金额难以在政府预算表内反映，会造成政府债务雪球越滚越大，财政运行风险越积越大。对经济发展能力不同的地方政府，同样的政府债务规模代表不同的财政运行风险。

7.其他因素

地方政府财政运行绩效还存在其他影响因素，影响的范围和程度不一。如政治、经济、社会、生态文明等方面的现状和改革等。在实践中，地方政府财政运行绩效的影响因素往往相互关联、相互联动，因此要抓住主要影响因素，形成最优的财政运行绩效。

五、地方政府财政运行绩效评价指标设计

（一）地方政府财政运行绩效评价基本框架

财政绩效指政府受托管理和使用公共资源的整体绩效。尽管马海涛等[ 21 ]认为财政运行行为随制度的变化而产生改变，但基本特征相对稳定。贾康[ 22 ]提出财政运行主要关注“收、支、管、平”四个方面。国务院新闻办[ 23 ]提出“十四五”时期财政工作需围绕“收、支、管、调、防”五个方面展开。本文基于财政运行内外环境更加复杂多变的实际，以及财政运行从稳定到不稳定再到稳定的理论和实践判断，从风险防控和发展财政两个角度构建地方政府财政运行绩效评价的基本框架，与财政运行“收、支、管、用”传统框架并不矛盾。相反，能更加直观地反映出地方政府财政运行绩效。

（二）绩效评价指标设计

基于之前的分析，设计出地方政府财政运行绩效评价指标体系。一级指标包括风险防控、相机平衡、发展财政3个维度。至少在目前及今后一段时期，风险防控是主要方向，优先考虑，细化了4个二级指标、9个三级指标、17个四级指标。相机平衡是经济社会发展中的常态，也是重要考虑方向，细化了2个二级指标、5个三级指标、14个四级指标。发展财政是在风险指数较低、相机平衡保持了一段时间的基础上，重点考虑的方向，细化了3个二级指标、7个三级指标、10个四级指标。整个指标体系中，有些指标是财政衍生指标，也是影响后期财政的关键领先指标，从这个角度来说，地方政府财政运行绩效评价不仅针对当前财政运行，而且包含了对财政发展趋势的预判。地方政府财政运行绩效评价指标体系如表2所示。

六、结论

财政在国家运行中的地位和作用越来越重要，这已经成为大家的共识。如何让财政的功能和作用发挥得更加充分，理论研究与实践探索还有很长的路要走。以往的财政运行分析与评价基本上限于财政自身，显然没有对新时代的目标、特征有一个很好的把握。山东、浙江、江西等地财政运行绩效评价试点已经向前迈进了一步，但还没有触及更深层次的问题。本文将财政的国家性、政治性、公共性、斗争性、改革性等融入财政运行绩效范畴，重新界定地方政府财政运行绩效内涵和影响因素，并从风险防控、相机平衡、发展财政3个维度出发，继续细化三级指标，便于更加客观地评价地方政府财政运行绩效。特别是对更加复杂的外部影响，地方政府财政运行侧重于风险防控十分必要，并且结合财政运行绩效评价指标体系，更需提前监控、防范和应对风险，以快制快，最大限度减少影响和损失。当然，因为各地情况不同，可以在通用的财政运行绩效评价框架的基础上增加一些个性指标，确定适合自身的评价标准，客观地对自身财政画像，在此基础上对政治、经济、社会、文化、生态环境“五位一体”进行综合评估，使政府运行的战略性得到明显提升，这就是社会进步的表现。可以相信，新型地方政府财政运行绩效评价的实施以及评价结果的应用，将使财政的战略性、政治性功能彰显，让新时代中国特色社会主义的人民财政优越性得到充分体现。

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