业主维权到多元共治

摘要：随着城市化进程的加快，各类物业纠纷不断涌现，以业主及物业公司为核心主体的矛盾冲突较为尖锐。本文结合城市住宅小区中的问题，提出构建 “政府协调、社区引导、业主自治、企业自觉”的多元共治模式，为我国城市住宅小区物业管理提供有益参考。

关键词：城市住宅小区；物业管理；多元共治

随着城市化进程加速及房地产市场发展，城市住宅小区物业管理逐渐成为城市管理的重要组成部分，对于提高居民生活品质、打造和谐社区具有重要意义，但物业管理仍存在许多问题和困境，物业公司与业主之间的矛盾冲突也处于严峻形势。

文宇指出，城市住宅小区物业管理存在服务质量差、乱收费现象严重、经营模式单一等问题。[1]张雪霖、张磊则基于对物业管理矛盾的剖析，揭露房地产开发商、物业公司联合政府形成的利益群体，侵害业主的合法权利，由此业主维权运动逐渐兴起。[2]针对其存在的困境，不少学者也提出了不同类型的缓解措施。吴晓林、侯雨佳提倡 “多中心治理模式”，尽可能规避政府对基层治理的干预，[3]而田先红、张庆贺则是强调政府发挥 “元治理”功能，成为住宅小区治理主体。[4]张统华指出，要加快物业管理企业的现代企业制度建设，推进住宅小区物业管理的市场化进程，逐步实现管理规范化、规模化、法治化、信息化。[5]还有部分学者认为，推进 “人人有责，人人尽责，人人享有”的社会治理共同体的建立是促进物业管理有序发展的有效途径。本文基于多元共治理论，探讨中国城市住宅小区物业管理存在的困境及缓解措施，对其多元共治模式进行机制分析并提出对策建议。

一、物业管理现状分析

（一）物业管理规模呈扩大趋势

物业管理是指业主通过选聘物业服务企业，由物业服务企业按照物业服务合同约定，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。近20年来，我国物业管理企业逐渐步入快速化、产业化、资本化的发展阶段，物业管理面积基本呈逐年递增的趋势，管理规模不断扩大。

（二）物业管理法律框架基本形成，但仍存在漏洞

原国家建设部于1994年颁布了 《城市新建住宅小区管理办法》，首次明确提出要在城市新建住宅小区实施物业管理制度，成为物业管理法律框架构建的开端。2003年国务院颁布的 《物业管理条例》 （以下简称为 《条例》）明确了业主和物业公司的权利和义务，标志着我国物业管理正式步入了法制化、规范化发展的新阶段，《条例》是由原国家建设部制定的，其赋予业主和业委会的权力十分有限，而对开发商和物业管理公司约束不够，也未明确业主委员会在法律上的主体资格。2007年 《物权法》的颁布，进一步完善了物业管理法律体系。伴随着相关法律的逐步完善，物业管理法律框架基本形成。

（三）物业服务满意度下降，物业纠纷仍大量存在

根据中国指数研究院发布的 《2023年中国城市物业服务满意度研究报告》，近年来，我国物业服务群众满意度呈现先升后降的波动，2018—2020年，物业服务满意度连续上升，但从2021年开始，受到房地产关联方房屋交付受制影响及新冠疫情的冲击，物业管理企业未能保持之前的运营，相关投入减少，物业服务满意度持续下降，在2023年基本降回2018年的水平。《中国物业管理纠纷大数据报告 （2013—2022）》中指出，全国物业纠纷案件数量 （登记在裁判文书网）为3 679 150件，庞大的数字也反映出目前我国物业管理服务的确还存在许多困境与问题。

（四）业主维权渠道不足，处于艰难境地

目前的业主维权表现为两种方式：一种是非法律维权，包括向街道物业办反映情况、拨打12345政务服务便民热线、组织居民抗议等维权方式；另一种即法律维权，业主或业委会提出法律诉讼，处理业主与物业公司之间的利益纠纷。这两种方式基本上主要围绕业主、业委会以及物业公司展开，其他主体的参与度或作用微乎其微。然而，在现实中，业主维权的法律与非法律方式都受到较大阻力，矛盾难以得到有效缓解。

二、原因分析

（一）治理主体角色缺位

1.业主委员会的成立与运行困境

业主委员会作为由物业管理区域内的居民代表组成的民间组织，是监督物业公司运营、实现业主自治的重要平台，但在实际中，业主委员会面临许多困境，主要表现为 “成立难、运行难”。

第一，业主委员会成立难。根据 《条例》要求，成立小区业主委员会要经历申请、筹备、选举、备案四个步骤，但存在制约因素。一是企业通过利益纽带联合相关政府部门共同为其申请设置障碍。二是业主的低信任度、低参与度导致小区集体行动的困滞，物业公司不配合、不提供相关资料信息使筹备组在进行候选人审核时，难以做到公平与正确；在选举环节，根据 《条例》规定，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且总人数过半数的业主同意，这种 “双过半”的选举要求对部分规模大或新投入使用不久的住宅小区极其不利。三是现行相关法律法规并未明确备案的法律性质和效力，实践中对备案是告知性还是审批性备案、实质性还是形式性审查看法不一，性质、规则不明使业委会成功备案的难度加大。

第二，业委会的运行也存在困境。一方面，业委会成员一般没有经济报酬；另一方面，由于城市住宅小区业主关系的相对松散，及众口难调的现实状况，业委会成员也很难得到社会性激励，正向激励的缺失会使业委会成员的热情逐渐消散，导致业委会组织陷入瘫痪。同时，还存在一些给小区物业管理运行带来负面影响的消极分子，例如公共设施设备破坏者、“搭便车”的居民、只谋私利的业委会成员等，这些群体也使业委会运行困难。

2.物业公司的不稳定性

物业公司的不稳定主要体现在物业服务质量下降引发的物业纠纷，物业公司作为以营利为根本目的的市场主体，以利润最大化为经营原则。它作为独立的市场经营主体，不是政府的下设机构，与其他主体之间只有监督与被监督、服务与被服务的相对平等的关系，不受实际的制约。

另外，物业公司站在谋取利润的角度想要提高物业费标准，业主站在自身利益角度坚决拒绝物业费的增加，政府为了维护社会秩序也不允许物业公司随意调整物业费标准，再加之部分业主拒交物业费，使物业公司利润收入停滞不前，当收支相等或入不敷出时，物业公司便会选择降低服务质量来减少成本支出，甚至选择撤离住宅小区，造成小区物业失管。同时，部分物业公司还存在违规非法经营行为，如额外收取车位费、服务费，擅自占用、改造小区公用场地和设施，这也是物业公司不稳定性的一个体现。

3.社区的活力不足

社区在物业管理中的主体地位与责任不明确、参与度低。社区作为实现社会治理的基本单元，是实现基层群众自治的一个重要平台，协同推进社区内有关公共事务的处理。但由于物业管理企业的介入，使社区常常把物业相关事务排除在外。社区文娱生活的匮乏，使居民之间交流互动少，对社区的归属感和认同感低，居民 “自我管理、自我服务”的意识还没有完全树立，社区内各小区居民对物业管理企业的依赖度较高。

（二）治理主体关系失衡

1.业主与业主委员会的关系失衡

业主委员会由业主大会选举产生，将维护小区业主的共同利益作为根本目标，这就决定了业委会是为小区谋 “公利”的组织，但其可能会受到小区内消极分子或利益诱导所影响，转变为谋取个人私利的工具。并且，由于普通业主没有组织起来，无法对业委会进行实质监督，业委会在巨额利益流量和私利动机驱逐下，往往蜕化为一个相对独立的利益群体，形成寡头治理或派性斗争，这些势必造成业主与业委会之间的对立。业委会是站在 “公利”的立场来处理小区内的物业纠纷，更加理性化和中立化，有时会为了共同利益而损害少部分人的利益，因此，会让部分业主认为业委会并没有维护自身利益，甚至怀疑业委会被收买，导致业主与业委会之间的矛盾加剧。

2.业主、业委会与物业公司的关系失衡

在很多时候，业主无法通过法律来保护自己的正当权益，在物业服务与物业费问题上，往往陷入 “物业服务质量低—业主拒交物业费—企业削减成本—物业服务质量降低”的恶性循环。同时，现实中业委会与物业公司的关系存在两种极端状态：一是两者完全对立，业委会仅强调自身权利的行使，想要物业公司听从他们指挥，有任何一点不满便将责任全部推到物业公司身上；二是两者合谋，谋取各自的利益最大化，具体表现为物业公司给予经济利益诱导，业委会协助进行违法违规操作。

三、多元共治机制分析

物业管理的主体包括小区业主、业主委员会、社区、物业公司、房地产行政主管部门、基层政府相关部门等，将其归纳为四个核心主体：政府、社区、业主、企业，四个主体之间存在紧密的联动机制 （详见图1）。

图1 物业管理多元共治机制

政府是协作平台的搭建者、各主体行动的协调者，完成制定与执行各项上级政策方针、对辖区物业管理工作进行监督考核、针对特殊情况代行业委会职责等基础性工作；社区对小区业委会的成立具有一定制约作用，通过组织居民开展各项社区活动、培育社区组织等方式来增强社区凝聚力，提高各小区业主的自治能力；小区业主作为物业管理服务和物业纠纷的主体，经过法定程序，选择富有责任感与奉献精神的业主代表组成业主委员会，代表广大居民的利益，向社会反映业主的意愿与要求，逐步实现 “自我管理、自我服务”；物业管理企业作为物业服务的提供者，受业主委员会和政府相关部门的监督，其作为独立的、营利性的市场主体，具有较大的灵活性。四个主体各司其职，并在彼此之间建立紧密的连接桥梁，逐步实现 “政府协调、社区引导、业主自治、企业自觉”的多元治理体系。

四、对策与建议

（一）发挥社区作用，激活小区活力

社区通过组织各类文体活动，开展社区志愿服务，发掘和培育小区积极分子，并对其开展相关培训指导。要建立起合理、有效的激励机制与行为规范，强化业委会的信息空间，及时与小区居民进行交流协商，压缩消极分子生长空间，促使业委会在小区积极分子的带领下走向良性发展。社区居民应当合理将自己的兴趣特长落实到社区实践中，让大家发挥所长为社区提供各类服务，逐步减弱对物业公司的依赖性，提升居民自治能力。

（二）相关单位及时补位，搭建治理平台

1.“硬治理”—规范相关制度

一是规范物业管理的权力机构与权力运行方式，明确多元主体的地位与所拥有的权力，让各主体权力运行有所依据；二是规范物业管理相关制度，其中关于物业费标准的问题是一个关键，政府应与业委会及物业公司进行协商谈判、资源交换，订立被大多数人接受的、新的物业费标准，提升物业费的缴纳率，促进企业提供更加优质的服务。

2.“软治理”—创造协作平台

相关部门要在搭建多元主体协商协作平台的基础上，制定多元主体合作的行动框架，明确多元主体的权责范围，在必要时介入调解多元主体之间的矛盾冲突。提供一个可供协商议事的平台，召开联合会议，建立多主体联动机制，以面对面的方式来解决小区内存在的问题，缓解各治理主体间的矛盾纠纷。

（三）完善法律体系与监督反馈机制

完善物业管理法律体系，避免法律中的主观倾向，进一步加强对物业管理企业的法律约束。健全物业监管机制，形成齐抓共管的合力，建立物业服务企业信用档案制度和黑名单制度，完善物业服务企业不良行为记录公示制度，建立督导考评制度，实行如 “红黄黑”三色评价法等清晰明了的评价方法，考评结果纳入信用档案与评级系统，直接影响居民未来选聘物业企业的结果。同时，还要建立物业投诉高效处理机制，及时处理12345市民热线投诉，组织有关部门的专门人员开展 “执法进小区”工作，落实投诉反馈工作。

五、结束语

从我国城市住宅小区物业管理发展现状来看，物业管理在服务质量、机制建设等方面还存在一些问题，物业纠纷日益严重，制约着城市住宅小区的物业管理的发展。政府、社区、小区业主、物业管理企业各治理主体应充分发挥自身优势，形成合力，逐步从传统的 “业主维权”单一主体纠纷处理方式，转向 “政府协调、社区引导、业主自治、企业自觉”的多元共治模式。

参考文献：

[1] 文宇.城市住宅小区物业管理的现状、问题及其解决对策[J].城市问题，2013（09）：78-81.

[2] 张磊.业主维权运动：产生原因及动员机制：对北京市几个小区个案的考查[J].社会学研究，2005（06）：1-39+243.

[3] 吴晓林，侯雨佳.新自由主义城市治理理论的批判性反思[J].中国行政管理，2017（09）：139-145.

[4] 田先红，张庆贺.再造秩序：“元治理”视角下城市住宅小区的多元治理之道[J].社会科学，2020（10）：94-106.

[5] 张统华.我国住宅小区物业管理中存在问题及发展趋势[J].改革与开放，2011（20）：109-110.

作者简介： 李心可，女，汉族，山东济宁人，本科，研究方向：城市管理。