数字化技术赋能基层应急管理能力现代化建设

摘要：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将应急管理的重视提高到前所未有的高度，基层政府应急管理能力建设也成为重中之重。本文从当前基层应急管理能力建设中存在的问题出发，指出数字化技术赋能应急管理的必要性，以求解决基层应急管理在发展过程中的瓶颈问题，推动基层应急管理事业高水平高质量的发展，优化我国基层政府单位应急管理体系现代化建设的发展路径。

关键词：数字化技术；数字治理；数字孪生；应急管理

基层应急管理是国家应急管理体系的 “神经末梢”，是减少灾害风险和损失的第一道防线，直接关系地方经济社会发展和人民切身利益。因此，加强基层应急管理能力建设尤为重要。以信息技术为代表的科技革命和产业变革进入成熟发展阶段，数字技术发展水平日益优化提升，这为应急管理体系快速发展打下了坚实的基础。

基层应急管理发展难题可充分利用数字技术工具，加速转型应急管理体系的数字化、网络化、智能化，发展灵活、精准、迅速的应急管理能力，降低突发事件对社会经济建设的影响，为应急管理提供光明前景。

一、我国基层应急管理能力建设存在问题

当前应急管理体制改革取得了明显成效，但仍存在老问题 （职能不清、人员不足、保障不力等）及新挑战。基层应急能力总体偏低，还不适应复杂多变的公共安全形势与快速发展的经济社会形势，还存在应急管理组织机构不健全、基础设施抗灾韧性不强、群众应急管理意识薄弱及参与积极性不高等问题，造成基层应急管理工作没有着力点。

（一）基层治理机制本身存在缺陷

我国基层治理机制中常态化管理与应急管理之间动态衔接不够顺畅，应急状态下基层治理与常态化基层治理既有机统一又各具特色。尽管政府的层级结构设置及统一战略部署有利于运转高效的应急管理模式的形成，但由于信息不对称及自组织空间不足等，常面临行政治理难以及时回应应急处置中出现的新问题、政策实施阻力与落地等问题，基层群众自治制度的功能发挥有限，自发性、稳定性较弱。

（二）基层应急管理运转机制不畅

应急管理部门的设置分散、编制不足、救援专业人员队伍建立难度高、物资储备条件欠缺；经济落后的城镇及偏远山村地区的应急基础设施建设落后，难以应对突发应急管理事件。

（三）专业人员队伍质量欠缺，社会力量参与积极性不高

一方面，基层应急管理部门职责繁重，但岗位人员严重不足且流动性强，队伍专业性不强；另一方面，政府给予社会力量参与基层应急管理的空间不足，传统的应急管理体系信息不对称，信息来源少，加之政府单向传递信息也存在许多信息盲点，导致社会力量参与基层应急管理的主动性和积极性不高。

（四）应急管理信息化建设发展不平衡

上级单位与基层联动机制不畅，不能实现信息共享，权力下放基层力度不够，难以充分获得大数据、AI等数字化技术支持。此外，信息化工具在基层的使用情况也值得关注，部分地区基层应急管理信息化工具被闲置，[1]同时，应急管理监督规则还停留在传统的消极监督上，也就是为完成具体任务而进行的具体的监督，多表现为调查监督和事后问责的方式。

二、数字技术赋能基层应急管理能力的必要性

习近平总书记指出：“人类同疾病较量最有力的武器就是科学技术。”[2]数字技术正在颠覆传统应急管理的思维模式与行为方式，为应急管理提供创新场景；《“十四五”国家信息化规划》提出，到2035年要全面实现依法应急、科学应急、智慧应急，形成共建共治共享的应急管理新格局。[3]高质量数字平台的构建已成为推动国家应急管理体系与能力现代化的大趋势。

灾害一直是人类面临的重大挑战，灾害爆发频率及复杂程度日渐提升，后果也日趋严重。与传统灾害相比，现代灾害具有级联性、衍生性与复合性等特征，世界变得越发不安全。[4]而数字技术赋能能使 “单一应急”迈向 “复合应急”：数字化技术平台具有智能性、公开透明、可追溯性等特点，能更精确地做出风险评估，从而有效地安排风险防控工作；数字技术可缩短信息传递链条并保证信息传递的准确性，迅速处理巨量的数据，使应急处理突破时空界限，为管理者提供高效应急管理工具，也有助于加快灾后恢复重建效率；数字技术也推动了应急管理信息化、智能化，通过程序化思维、标准化方式与数字化手段推动了应急管理流程再造，[5]实现社会连接与社会赋能，促进社会力量广泛参与，有利于改变以往自上而下的单一管理缺陷，利用全新高效的应急管理跨域协同、责任追究和精准管理等信息，[6]有利于建立互联互通与部门协同的整合体系，促进 “应急共治”或 “敏捷治理”局面的形成；利用数字技术可实现文本的存档等电子文本管理功能，有序地开展应急机制建设，对于加快构建中国特色的应急管理体系也具有特别重要的意义。

三、数字时代应急管理的理论基础

（一）基础原理理论—数字治理理论

数字治理理论是治理理论与数字技术结合催生的新公共管理理论准范式，阐释变化的复杂性，而信息技术及处理则是各种变化的核心，这一变化波及面更广，且在更广泛的层面发挥作用。[7]

数字治理理论借助信息技术对应急管理体系产生积极作用。应急管理问题在复杂的社会环境下面临诸多现实挑战，在数字化背景下，传统的层级制政府主导模式已无法满足复杂多变的时代需求。数字治理理论的出现正契合了时代发展的大趋势。

数字治理的核心仍是 “治理”，而非技术。它突出多元主体的重新整合，在技术层面强调多元化运作，创新公民参与形式，较好地解决了公民参与的困境以及促进参与方式的创新。应用数字治理理论指导应急管理能力建设是治理理论向应急管理领域迈出的重要一步，随着数字化技术的持续发展，数字治理理论借助信息科技在应急管理能力建设中发挥着越来越重要的作用，[8]引入数字治理理论也可以从理论视角完善应急管理体系和能力的建设。

（二）关键技术理论—数字孪生理论

数字孪生就是在虚拟的信息世界对实体的物理世界进行映射。将其运用到应急管理中，即在信息化平台内建模一个与突发应急事件场景等价的、能够实时交互的数字孪生体，实现对应急管理周期的实时监控和业务协同等任务。对其映射过程中产生的巨量数据进行分析整理，对发现的问题纠正应急方案，为应急管理提供及时准确的信息支持，使应急管理主体能辨识风险并精准预测调整态势，降低损失并提高效能，有利于解决传统应急管理中的风险预警迟钝、应急信息壁垒等现实弊病。

数字孪生技术中关键的多领域多尺度融合建模技术能从不同的领域视角、连接不同的时间尺度的物理过程进行精准模拟，模拟结果会随物理实体的变化而自动做出相应的变化。理想状态下，数字孪生可以根据多重的反馈源数据进行自我学习，几乎实时地在数字世界里呈现物理实体的真实状况。[9]

四、数字技术赋能基层应急管理能力的路径探讨

（一）数字治理与应急管理

尽管数字技术赋能会破解应急管理中诸多难题，但数字技术是持续发展的，数字技术赋能应急管理的外部环境也在持续发生变化，因此，应急管理的制度体系和管理规则也要跟上数字技术变化的脚步。

及时完善适应数字技术的应急管理规则，有条不紊开展数字化背景下应急管理制度变革。各地各部门应加强依托互联网、大数据等数字技术对应急管理预案的管理，变传统意义上消极的应急管理监督为能够适应数字技术的积极的应急管理监督，即事前预防、事中调节、事后总结反馈的全过程监督规则，并且要能实现精准问责、保证容错纠错，补充相应的数字化应急管理监督规则，借助数字技术一改传统 “事件记录、主观判断、事后分析”的监督手段与方法，让数字监督技术跨越人机界限，使监督数据实现实时、公开和共享，推动应急管理监督智能化。

构建韧性良好的数字治理平台，实现多元主体共治。近年来，突发事件频发的同时，可以关注到其紧急性和不确定性越发强烈。当前的一些数字治理平台存在无法与其他数字治理平台高效联动的难题，难以实现从常态化到应急状态的迅速切换，在处理问题时会有失灵现象，因此，要以更为稳健且具有普适性、敏捷性的治理方式来应对，即富有韧性的治理：强调协同联动和跨域合作、及时吸纳社会多元主体作为政府部门的重要补充，以共同参与治理为导向，参考社会多元主体的意见，使多元共治逐渐走向常态。

（二）数字孪生技术赋能应急管理“防与救”

需要强调的一点是，与其他领域不同，数字技术在赋能应急管理建设过程中依然应该将重心放在管理上而非技术上。从实际的应急实践经验来看，过往的应急决策往往依靠经验，而突发事件本身就具有差异性，如果依靠这种习惯性经验做出相应的决策，可能影响应急管理的实际效果。因此，数字化技术应重点赋能于高质量的应急管理决策产生，这就要求做好突发事件的两大工作—“防”与 “救”。

事前做好实时监测预警，用于提升事前应急风险的认知能力、应急预案的智慧化水平。将孪生技术运用到突发事件态势感知与推演中：要高效地应对突发事件，就要能实时感知突发事件的风险态势，构建精准的孪生模型，能够在线实时对物理系统的风险状况进行分析判断，实时动态监测突发事件的整体态势，从而推断事件演变规律，形成全过程风险把控的孪生应急模式。使应急行动举措一开始就保持在最优状态，显著提高应急反应效率。

事中提升应急处置的效率水平和敏捷程度，事后提高重建恢复能力及知识经验的总结能力。可将数字孪生技术应用到应急演练和灾后重建工作、应急指挥与教育培训等工作中。利用数字孪生技术模拟演练场景可对救援时间的把控、人员的调度与配合、物资分配及执行过程的情况等进行评估优化；还原真实突发事件场景，辅助应急管理部门预测受灾范围、交通情况等提高救援效率。在灾后重建阶段，基于数字孪生技术，结合历史数据和当前受灾情况，加快应急管理等相关部门规划和决策的进度，提升灾后重建效率；[10]使应急指挥人员、救援人员等群体远程感受应急现场，让应急信息传递可感可知，更加直观深入地学习应急知识，进一步优化应急管理预案，以期实现监测、预测、预警、应急处置等一体化治理。

提升行业数字化设计水平，尤其是在基层领域，要出台政策，支持建立支撑数字孪生技术所需要的空间环境、基础设施等。同时，提升数字孪生技术体系涉及的其他关键技术，包括传感器融合技术、寿命预测技术等。[11]

做好协同互联互操作的数字化转型工作，提升垂直领域的软件专业化水平。应急管理是一个涉及多领域行业的问题，应急管理的参与者具有不同的组织背景，要设法打破参与者的组织壁垒。理想化的信息平台的建立应该是一个适合于多领域通用化的数字孪生技术体系和技术平台加强数据层面的协同和共操作，以共享海量信息和数据。

五、结束语

加强基层应急管理能力建设事关长远、事关人民群众切身利益和国家长治久安。应急管理必须不断适应新挑战，不断创新管理方法和技术手段，妥善协调各方力量和资源，依托互联网、大数据等数字技术，构建全域覆盖的应急管理信息传输网络，统一指挥、上下联动的应急管理体制，智能高效的 “数字化—网络化—智慧化”的应急管理体系，科学灵活的数字化应急管理方式，让全社会共享安全的良好环境。

参考文献：

[1] 陈偲.发挥制度优势 推进基层应急管理能力现代化[J].中国减灾，2021（17）：50-53.

[2] 央视新闻.习近平再次在京考察强调这件大事须臾不可放松[EB/OL].[2020-11-07].http：//www.xinhuanet.com/politics/ 2020-03-03/c_1123654963.htm.

[3] 本刊记者.积极推进我国应急管理体系和能力现代化：贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要论述精神报道之一[J].中国应急管理，2022（04）：6-11.

[4] 王秉.普通安全学：面向大安全寻找普适性安全规律[J].广州大学学报（社会科学版），2023，22（04）：131-138.

[5] 周利敏，邓安琪.数字平台赋能下的应急管理创新[J].贵州社会科学，2023，（06）：91-99.

[6] 李诗悦.数字技术赋能应急管理运行规则的内在机理与优化路径[J].行政论坛，2023，30（05）：122-129.

[7] 竺乾威.公共行政理论[M].上海：复旦大学出版社，2015.

[8] 韩兆柱，马文娟.数字治理理论研究综述[J].甘肃行政学院学报，2016（01）：23-35.

[9] 王秉，徐方廷，曹春秀.孪生应急：数字孪生赋能应急管理的新范式[J].情报杂志，2023，42（11）：147-152.

[10] 周苏旭，杨鹏.数字孪生技术在应急管理领域的应用探讨[J].电信快报，2023（07）：30-33+37.

[11] 刘大同，郭凯，王本宽，等.数字孪生技术综述与展望[J].仪器仪表学报，2018，39（11）：1-10.

作者简介： 吴娜娜，女，汉族，甘肃白银人，硕士研究生在读，研究方向：行政管理。