城乡融合发展视角下农民分化及政策建议

摘 要：与改革开放早期农民单向流入城市不同，新时代下，中国“农村本位、农业优先”宏观政策、要素与需求双驱动、数字经济的发展、劳动力素质的提高等，促进了农民的分化、人口的城乡双向流动和城乡深度融合。不同的发展阶段衍生出不同类型的农民，当前农民主要分化为传统农民、农民工和新农人三类。随着城乡融合度提高，传统农民和农民工的规模呈减少趋势，新农人呈现增多趋势。不同类型农民存在差异化的政策反应和政策诉求。而对农民诉求的回应过程，就是推进城乡深度融合发展的过程。为此，应从教育培训、要素市场、公共服务、户籍制度、数字经济等方面，不断增进农民的权利。

关键词：城乡融合发展；农民分化；政策建议

中图分类号：D668；C924 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）07 — ００79 — ０8

改革开放40多年来，我国农民在流动中不断分化。党的十九大报告提出了“乡村振兴”战略，以促进农民增收、农业与农村现代化和城乡融合发展。城乡融合发展是新时代党和国家对城乡关系的新定位，也是解决城乡发展不平衡、农业与农村发展不充分问题的战略部署。从城乡融合发展视角考察和探讨农民分化问题，不仅为农民分化研究提供了正确的价值导向，也为探寻具体有效的对策建议提供基本思路与路径。

一、城乡融合发展与农民分化的内涵及内在逻辑的理论梳理

（一）城乡融合发展的理论内涵

目前，学术界关于城乡融合发展的内涵基本形成以下三点共识：一是城乡融合发展是多维度的，它包括城乡要素资源、产业、经济、生态环境、基础设施、公共服务等多方面的融合［1］。二城乡融合发展的目标蕴含着城乡社会保障的趋同和城乡生产率的趋同［2］。而城乡居民收入比，则是常用的反映城乡融合程度的指标，当城乡居民收入比越接近1时，城乡融合程度越高，当城乡居民收入比距离1越远，则表明城乡融合程度越低；三是城乡融合发展不仅需要政府推动，还需要发挥好市场的作用，良好的政府－市场关系是城乡融合发展的重要动力机制［3］。实践中，不论是城乡融合的多维度内涵，还是其融合的动力机制，都离不开农民的行为选择。事实上，农民微观主体不但是城乡融合发展的具体推动者、践行者、检验者，也是城乡发展政策的主要对象和评价者。因此，促进城乡融合发展，需要关注农民微观主体，在充分尊重农民选择权的同时，激发农民活力和创新力，引导农民行为自发地朝着有利于城乡融合发展的方向选择，进而实现微观主体目标与宏观战略目标的一致性。

（二）农民分化的理论内涵

对农民进行准确地定义是困难的。学者们从经济、政治、社会、文化、地理等不同角度对农民定义，形成了农民的不同概念。针对当前中国农民人户分离、职业转换与身份认同不具有同步性等特征，传统的依照户籍、职业、居住地的方式划分农民的做法，显然已经不合时宜。那么，如何识别当前的农民呢？有效的方法是以城市居民作为“参照物”，在当前城乡差距较大的现实背景下，城市居民的社会保障和基本公共服务明显优于农村居民。因此，农民可以被定义为“家庭居住在农村地区，部分或主要从事农业生产和经营活动，其基本公共服务活跃程度明显差于城市居民的居民。”［4］。

所谓农民分化就是指农民群体内部从同质格局逐渐走向异质状态的过程和结果。学术界关于农民分化问题展开过深入研究，研究的重点集中在以下几方面。首先，农民分化的原因。学界对此有基本共识：导致农民分化的既有农民自身的能力素质因素、家庭因素，还有起着非常重要推动作用的制度因素。改革开放后的农村土地制度的变革、户籍制度的调整，成为农民流动和分化的重要推手［5］；而社会主义市场经济体制下多样化的所有制结构、灵活的就业制度、不断调整和完善的产业结构和产业制度等，都为农民的流动与分化创设了有利的环境与氛围。其次，农民分化的类型与标准。根据不同的标准，可以将农民分化成不同的类型。例如早期陆学艺从农民的职业、生产资料使用等标准入手，将农民分化为农业劳动者、农民工、雇工、个体劳动者、个体工商户、农民知识分子、私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者等阶层［6］；冯中朝从农民的经营方式入手，将农民分化为城镇农民、兼业农民和自耕农民［7］；高帆根据要素流动特征，将农民分化为传统农民、离乡农民、离土农民、外源性农民、内源性农民五类［4］。再次，农民分化的特征。学者们指出，农民分化具有交互性、不彻底性、不稳定性、不平衡性等特征。分化为不同职业的农民，依然与农村有难以割断的关系，他们中或保留责任田，或保留农村户籍，又或者家人留在农村，这就决定了分化的不彻底性［8］。而农民高频率的社会流动和不稳定的职业，使得他们的分化具有不稳定性和交互性，从一种职业转变为另一种职业，时有发生。

由此可见，学者们分别对城乡融合发展和农民分化做过较为系统深入的研究，这为本研究的开展提供了重要的理论基础和研究素材。而在当前国家强调高质量发展，促进城乡高质量融合，城乡发展战略从“城市偏向”转为“城乡融合”的背景下，将城乡融合与农民分化两个变量结合起来研究，就相当有必要。从城乡融合发展的视角研究农民分化问题，是为宏观城乡发展战略目标实现寻求微观主体支撑，也为农民的利益诉求回应提供价值引导和有效思路。

（三）农民分化与城乡融合的内在逻辑

城乡融合发展与农民分化的内在逻辑受制于所处的时代背景，特定时代下的政府宏观政策、技术条件、经济基础等，都制约着农民流动、分化的方向、规模、速度，城乡互动的目标、过程，以及城乡融合与农民分化的作用方式、途径等。新时代背景下，我国农民分化与城乡融合呈现以下内在联系：

1.宏观政策推动农民城乡双向流动和城乡深度融合

政府关于城乡发展的宏观政策，深刻影响着城乡经济社会的各个领域，是影响城乡互动和人口流动的主要因素和宏大主题。改革开放初期，政府坚持“城市中心”“工业为重点”的发展思路，城乡差距不断扩大。进入21世纪，国家不断出台政策旨在缩小城乡差距。党的十九大报告提出乡村振兴，并将其视为国家重要发展战略，政府通过协同推进精准扶贫、乡村振兴、新型城镇化、基本公共服务均等化等系列政策，扎实推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，大力促进农业农村发展和农民增收。这些政策的出台，体现了城乡发展战略思路从“城市中心，农村为辅助”“工业为中心，农业为辅助”向“农村本位”“农业优先”转变。这意味着农村农业的发展，不依附于城市的带动和辐射，农村更应该从自身出发，挖掘和开发有自身优势的、区别于城市的资源和产业。这为农村农业发展，为各种资源向农村农业聚集提供了必不可少的政策指引与保障支持，也为农民分化转换和城乡深度融合提供有利条件和良好契机。

2.农民分化从“要素驱动”转变为“要素与需求”双因素驱动着城乡融合

改革开放初期，农村劳动力向城市转移是城乡融合的主要载体与要素驱动，由此产生了一大批农民工。农民工作为劳动力要素在城乡之间流动，并由此驱动其他要素的流动和城市产业变化和经济增长。具体的农民分化与城乡融合的相互作用路径为：农村劳动力人口流动（农民工）→资金等其他要素流动→城市产业规模与结构变化→城市经济增长→经济辐射与带动→产业关联及技术的溢出效应等→农业生产力提升→进一步刺激农村剩余劳动力转移（农民工）。随着经济的发展和人们生活水平的提高，人们对农产品的类型、质量、结构、品牌等提出更高的要求，对农村农业的功能和定位会有新的诉求。正因为此，当前城乡融合的驱动因素，除了劳动力要素外，还受消费需求因素驱动。即以需求倒逼着农村农民农业改进技术、专业化运营、完善管理、创设品牌、优化产业等。消费需求驱动打破了传统模式的“先城市、后农村，先工业、后农业”发展路径，鼓励农村农业根据自身的优势、特征，与城市工业形成错位互补的发展。当前，绿色农业、生态农业、“一村一品”的发展，农村养老、康复、休闲、文旅、观光等功能的开发，就是适应新时代人们的新诉求。可见，新时代下农民分化从要素和需求双重因素，驱动着城乡的融合发展。

3.数字经济下农民分化并从现实和虚拟两层面相互作用于城乡融合

随着数字经济发展，城乡之间互动联通的空间得到了极大的拓展，从以往传统的物理空间意义上的人财物流动、产业空间布局等，拓展为涵盖物理空间和互联网发生的所有城乡交易、互联互通等虚拟融合空间。数字经济的推广应用，使得网络经济交易成为人们的主要日常经济生活内容，网络虚拟世界下的人财物流动的频率、额度和影响力日益增大。因此，对农民分化和城乡融合的认识需要突破传统的仅限实体的人口流动或物理空间中的实物流动，而应该从实体流动和虚拟流动两个角度、物理空间与虚拟空间两种方式去考察。事实上，信息化条件助推了更快速多样的农民分化，也拓展了由农民分化而带来的要素流动对城乡发展影响的广度和深度。农民不但可以通过实地流入或流出于农村与城市之间，影响着城乡的劳动力、要素、空间布局等，还可以通过农民的网络参与、网络Gy5pJ0xRSFPwxbyYG8SIdQ==评价、平台投资、平台消费等方式，虚拟地流入流出于城乡之间，影响城乡资源的配置。

4.劳动力素质的提高影响着农民分化及其对城乡融合的影响力

改革开放早期，流向城市的多为受教育水平低的农民，而当前城乡劳动力素质大幅提升。2022年我国劳动力人口平均受教育年限为10.9年，而新增劳动力的平均受教育年限为14年［9］。受教育水平提升不但意味着劳动技能随之提升，还意味着劳动者对就业质量要求也随之提升。即劳动力不再像工业化早期农民工不拒绝城市里“脏”“差”“险”的工种，他们还考虑就业环境、升迁机会、职业压力等因素。而乡村振兴战略的全面实施，给劳动力涌向农村创造了机会，一批农民工、大学生等返乡创业就业，成为新农人或农村非农就业者，促进农村一二三产业的发展。同时，高素质劳动力给农村带来的不仅仅是劳动力要素，他们往往以“人+土地”“人+技术”“人+资金”“人+信息”“人+设施”“人+管理”等方式流动，带动了各种要素资源在城乡之间高效配置，进而促进城乡产业和经济的总体升级优化。

二、城乡融合发展视角下农民分化的现实考察

劳动力、土地、资本等要素资源的差异化配置组合，既是农民职业、收入等分化的根本原因，也是影响城乡产业建设与结构的关键因素，又是制约城乡融合发展的根本因素。因此，从要素配置方式入手分析农民分化情况，更能深刻了解其概况、特征及对城乡融合发展的影响。改革开放以来，我国农村的要素资源不断拓宽，特别是随着2003年颁布的《土地承包法》明确，家庭承包取得的土地可以通过转包、转让、出租、互换等方式流转经营权，意味着农村土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”。这不但有效放活了土地经营权，还可以土地经营权抵押等方式吸引外来资金入驻农村，大大扩宽农村要素渠道，也由此产生了农村要素组合方式的多样化。

（一）农民分化现状

根据要素组合方式的不同，农民群体可以分为传统农民、农民工和新农人三大类。其中，根据土地要素配置的差异，农民工又可以细分为离乡农民和离土农民；根据要素来源的不同，新农人又可以分为内源型新农人和外源型新农人。

第一类，传统农民，即以家庭为单位，通过承包集体土地进行耕作，农业经营所需的劳动力和资金来源于家庭内部的农民。传统农民是改革开放初期，我国实施家庭联产承包责任制下形成的主要农民类型。虽然家庭联产承包责任制在改革之初大大调动了农民的积极性，但是由于其对要素的组合范围局限于家庭内部，缺乏对外部要素资源的配置能力，不利于农村要素的自由流动和高效配置。因此，该制度下形成的农民主要从事传统农业，对现代农业和农村二三产业发展的参与度较低。根据国家统计数据显示，改革开放以来，我国第一产业就业人口占比逐年下降，从1978年的占比70.5%降至2000年的50.0%，再到2020年的23.6%。［10］这说明第一产业就业人口比重快速下降，传统农民数量不断下降。但尽管如此，2020年，我国农村农林牧渔从业人员数量为1.77亿人，占乡村从业人员的比重为61.45%。［11］可见，传统农民在农民群体中依然占有相当大比重。

第二类，农民工。即离开农村从事非农就业的农民。其中又可分为离乡农民和离土农民。离乡农民是指虽然离开农村，但依然持有农村土地承包权的农民，而离土农民则是指从事非农就业，并且不再保留农村土地承包权及其经营权的农民。离土农民往往是从离乡农民中衍生而来，即离乡农民中一部分在城市获得较为稳定的居住、就业、生活后，选择放弃农村土地承包权。而由于长期的城乡二元管理体制下，农民要稳定融入城市，实际上对农民个人能力有较高要求，所以离土农民往往是离乡农民中的“精英”。历年的农民工监测报告显示，无论是离乡农民，还是离土农民，他们从事的行业主要是建筑业、制造业等第二产业，以及住宿餐饮、批发零售、居民服务等第三产业。在要素配置方面，农民工突破了家庭的局限，且由于其从事非农就业，实现了劳动力与外部资金的结合，扩大了要素配置范围。另外，由于农民工虽然不直接使用农村土地，却可以通过将土地承包权流转给其他组织或个人，提升土地的使用效率。由此，农民工实现了对劳动力、土地、资本要素的跨部门、跨产业、跨地区配置，从而加快了城乡要素的流动性和配置效率。在我国，改革开放的进程是伴随着大规模的农民工的涌现的过程。数据显示，1978年以来，我国农村劳动力的转移经历过四次高潮，分别是1990年的2651万人，1999年的1734万人，2006年的2299万人和2016年的1641万人。［11］规模巨大的农民工群体的涌现，深刻影响着城市和农村的劳动力市场、城乡产业结构与经济增长。

第三类，新农人。即具有较高文化素质，并掌握现代农业生产技能和具备一定经营管理能力，在农村从事专业化、规模化经营的新式农民。根据来源的不同，新农人分内源型和外源型两种。首先，内源型新农人，是指在农村内部产生的新农人。他们主要是从传统农民衍生而来。他们突破劳动力、土地、资金配置的家庭局限，整合离乡农民、离土农民所闲置或放弃的土地使用权，通过雇佣劳动力扩大生产，利用金融市场引入家庭外部资金，扩大要素配置范围，提高要素配置效率。其次，外源型新农人，是指从农村外部转进来的新农人。他们或是从返乡农民工衍生而来，或是从返乡的大学生、退伍军人转变而来，又或是涉农项目的城市投资者演变而来。新农人主要从事现代农业及涉农二三产业，以家庭农场、农村合作社或企业化模式经营。新农人的产生，不但意味着新型劳动力下乡，还意味着带动了知识、技术、信息、资本等要素的下乡，有利于刺激现代农业及农村二三产业的快速发展，有利于农村农业劳动生产率的提升和城乡的融合发展。农业农村部数据显示，2021年我国家庭农场达到390万家，农民合作社超过220万家，农业社会化服务组织达到95万多个。［12］家庭农场、新型农民合作社和农业社会化服务组织，是新农人经营运作的主要组织形式。可见，新农人是新兴的、发展潜力巨大、规模不断扩张的群体。

显然，相较于传统农民而言，农民工和新农人实现要素资源的跨区域、跨产业、跨部门配置，扩大了要素配置范围，提高了要素配置效率，更有利于城乡要素流动和产业升级，也对城乡融合发展的影响力更大。

（二）农民分化的特征

农民分化与城乡关系变化相伴而来。新中国成立以来，我国发展战略的调整和城乡关系制度的转型，特别是随着新时代下城乡融合发展的不断深入，农民分化在衍生条件、转换机制、规模变化、空间分布等方面呈现出规律性特征。

1.各类农民在个人因素和制度因素作用下可相互转换

农民分化中呈现相互转换性特征，即各类农民之间可相互转换，而转换条件既受制于个人因素，更受制于制度因素。传统农民、农民工和新农人之间可相互转换，甚至有些出现身份重叠，如在农闲时候做农民工，而在农忙的时候恢复成传统农民，又或者在农民工和新农人的身份中切换。而对农民而言，是选择成为传统农民，还是成为农民工，或新农人，不单取决于农民自身的素质、能力、家庭等个人因素，还更取决于中央或地方政策导向，以及政策导向下的市场信息等制度因素。首先，在个人因素方面，相较于传统农民而言，农民工到农村之外从事非农产业，对农民的体力、年龄、文化水平、综合素质有更高的要求，而新农人多是进行创业或进行专业化、规模化经营者，这就要求他们需要具备一定的融资能力、技术水平、专业知识、管理经验等。其次，在制度因素方面，户籍制度、农村土地制度、农村金融制度等制度深刻影响农民分化方向。例如，改革初期户籍制度的松绑之下，大量传统农民流向城市，成为一股“农民工”浪潮；随着农村土地的“三权分置”，部分传统农民和返乡农民工、返乡大学生等通过承包权流转获得土地经营权，盘活闲置土地，成为规模化经营的新农人；随着农村融资制度的放宽，传统农民可以通过引入外部资金，突破仅靠家庭内部资本经营的局限，就能适度扩大经营规模和改善经营手段工具等，进而转变为新农人。

2.不同的城乡融合发展阶段衍生出不同类型的农民

新中国成立以来，我国城乡融合发展经历了从“二元分割”－“低度融合”－“深度融合”三个阶段。而在城乡关系发展变化中，农民内部发生分化，不同的城乡融合发展阶段衍生出不同类型的农民。1958年《户口登记条例》的出台，标志着城乡人口流动被纳入国家计划，“城乡分割”的二元结构就此建立。此时农民在人民公社制下被视作具有高度同质性的“集体化农民”。改革开放初期，城乡关系从“二元分割”进入“低度融合”阶段，家庭联产承包责任制的实施使人民公社时期的“集体化农民”转变为自主经营的“传统农民”。进入上世纪90年代，随着我国工业化进程和城乡人口流动的政策宽松化，大量传统农民流入城市，变成“农民工”群体。而2009年后，城乡关系从“低度融合”进入“深度融合”阶段。如6oiFT110yxBAKZJ7XA+eXw==图2所示，1990-2019年间我国城乡融合度变化基本呈现为“u”形曲线，即城乡融合度先下降，后上升，转折点在于2008～2009年。这与学者刘易斯所揭示的发展中国家的城乡二元经济发展规律是一致的［1３］。根据刘易斯的二元经济理论，在发展中国家由于传统农业部门和现代工业部门之间的生产率差距，农村大量剩余劳动力向城市转移，以扩展农村农民收入。而当进入农村“剩余劳动力”变为“短缺劳动力”拐点时，城市化和工业化成果将反哺农村农业发展，城乡差距不断缩小，城乡二元结构向一元结构转化。而我国的拐点时间发生在2008～2009年。这说明，1990-2008年间，虽然城乡之间实现了农民向城市的流动，但是城乡居民收入差距在不断扩大，城乡融合度持续下降。而2009—2019年则是城乡居民收入差距逐步减小，城乡融合度上升。而随着国家不断加大对农村投入，以及基本公共服务均等化、乡村振兴、新型城镇化、发展农村电商等战略的实施，一批由返乡农民工、返乡大学生、退伍军人等构成的“新农人”随之诞生。

3.随着城乡融合度提高，传统农民和农民工的规模减小，新农人增多

首先，传统农民方面，笔者采用“第一产业就业人员占比”指标来衡量传统农民规模变化。1978年-2019年间，我国第一产业就业人员占比持续下降，从1978年的占比70.5%下降到2019年的23.6%，如下图1所示。而分阶段看传统农民的规模变化可见，在城乡关系处于“低度融合”阶段，即1978—2008年，第一产业就业人员占比与城乡融合度的相关系数为0.71（如表1所示），即二者呈现较强正相关。而在城乡关系处于“深度融合”阶段，即2009-2019，第一产业就业人占比与城乡融合度的相关系数为－0.98，即二者呈现非常紧密的负相关关系，表现为城乡融合度的持续上升伴随着第一产业就业人占比的不断下降。其次，农民工方面，笔者选取“农村劳动力流出数增速”作为衡量农民工规模变化的指标。从图2可见，1985-2019年间，农村劳动力流出数增速除了在1990年、1999年、2006年和2016年出现峰值外，总体呈现下降趋势。而分阶段观察农民工的规模变化，在城乡关系处于“低度融合”阶段，即1985—2008年，农村劳动力流出数增速与城乡融合度的相关系数为0.26，可视为不相关。而在城乡关系处于“深度融合”阶段，即2009-2019，农村劳动力流出数增速与城乡融合度的相关系数为－0.70，即二者呈现较强的负相关，表现为城乡融合度的持续上升伴随着农村劳动力流出数增速的不断下降。再次，在新农人方面，由于新农人产生时间较短，缺乏关于新农人数量规模的官方统计数据，而新农人的经营特征是规模化、专业化经营，其主要通过土地流转获得经营权，即土地流转获得经营权是新农人区别于其他类型农民的一个重要标识。因此，笔者通过家庭承包耕地流转出农户数量，来反映新农人规模的变化。根据2012-2016统计年鉴数据和农业农村部官网查询的数据，家庭承包耕地流转出农户数与城乡融合度的相关系数为0.93，即二者呈现高度正相关关系（如下图3所示）。由此可见，当前，随着城乡融合度提高，传统农民和农民工的规模减小，新农人增多。

4.随着城乡融合度的提高，农民倾向于本地就业，外出农民工数量减少

首先，从农民流动的区域分布看，东部区域的流入人口占比将继续呈下降趋势，而中部区域的流入人口占比将继续呈上升趋势。如下表2所示，笔者通过分析1982、1990、2000、2010、2015、2020年度的我国东部、中部、西部、东北四大区域的流入人口占全国流动人口的比重发现，四个区域的该指标数值呈现出不同的变化规律。东部地区的该指标值经历了“先上升，后下降”的过程；中部的该指标则都经历了“先下降，后上升”的过程；西部区域的该指标始终在21%～24%之间上下波动；东北区域则持续处于下降状态。其次，从农民的流动距离看，外出农民工占比在下降，本地农民工占比上升。根据农民工监测报告数据，2009年我国农民工总量为22978万人，其中外出农民工占比63%，本地农民工占比37%；2022年我国农民工总量为29562万人，其中外出农民工占比58%，本地农民工占比42%。而从外出农民工增速、本地农民工增速各自与城乡融合度的相关性来看，本地农民工数增速与城乡融合度的相关系数为-0.47，外出农民工数增速与城乡融合度的相关系数为-0.87。这说明，本地农民工数增速与城乡融合度的相关度不大，而外出农民工数增速与城乡融合度呈现高度的相关性，体现为城乡融合度的提升伴随着外出农民工增速的下降。

三、城乡融合发展视角下各类农民的诉求与演变方向考察

农民分化是一个动态演变、持续进行的过程。演变的持续存在，意味着将农民“一致行动”作为制定城乡发展政策的基础已不复存在；同时，也意味着各种类型农民对于某项政策往往会有不同的反应，其政策的关注方面也有着明显的差异。例如，传统农民关注影响小农户增收的相关政策；农民工更关注影响其城市融入能力和市民化水平的政策；新农人则关注影响其规模化专业化经营的相关政策。而这些差异化的政策关注，又进一步引导着现有的各类农民表达各自的诉求，并引导其朝着他们各自期望的身份角色演变，进而使农民分化成为新的群体类型。为深入了解当前传统农民、农民工、新农人三类农民的政策诉求及身份演变期待，笔者展开了深入访谈和问卷调查，调查问卷发放914份，其中，对传统农民发放345份，农民工发放356份，新农人发放213份，回收有效问卷分别为331份，327份和208份。被调查对象来源于全国各个省份，并且主要分布于广东地区，调查内容主要包括“对职业技能发展的期待和相关政策扶持期待”“对农村土地政策的期待”“对农村教育、医疗、卫生等公共服务的政策期待”“对未来身份的期待”“对城市住房政策的期待”“对城市教育、医疗、卫生等公共服务的政策期待”“对政府农业扶持的政策期待”。通过对有效调查问卷的整理分析，笔者总结出三类农民的主要诉求和演变方向如下。

（一）传统农民的诉求与演变

传统农民的主要诉求包括：掌握现代农业科技知识及经营方式；农村土地灵活流转与宽松的融资政策；更完善的农村基础设施与公共服务；户籍制度继续松绑，城乡之间自由流动等。传统农民希望通过以上诉求的满足向新农人、自由流动兼业者或城市居民转变。在这里，自由流动的兼业者是指自由流动于城市或农村，自由从事农业或非农产业的农民。这个群体的构成可以包括农闲从事非农就业而农忙从事农业的农民，还可以包括居住于农村却在城市工作的人员以及居住于城市却在农村工作的人员。兼业者与农民工最大的区别在于与市民或其他农民平等地享受各项公共服务和其他权益。此外，相对于受城市排挤的农民工而言，享受平等对待的兼业者有更充分的就业自主性和自由度。

（二）农民工的诉求与演变

农民工的主要诉求包括：获得技能培训和提升非农就业竞争力；土地流转实现农地承包权的财富功能；随迁子女在城市享有平等的受教育权；更有利的居住条件和购房政策；享有市民化医疗、就业、社保等。其中，离乡农民除了关注自身竞争力的提升外，更关注农村土地流转政策的变化和城乡公共服务的差距，而离土农民则因已完全脱离农村，所以更关注融入城市所需的就业技能、子女教育、居住政策、购房政策、城市公共服务政策。随着城市对农村转移劳动歧视性制度的全面消除，城市更平等地对待城乡居民，农民工向城市居民、新农人或自由流动的就业者演变。其中，离乡农民因在农村持有土地，演变成为新农人的可能性比离土农民更高，而离土农民因为已经完全脱离农村，其演变成为市民的可能性比离乡农民更高。

（三）新农人的诉求与演变

新农人的主要诉求包括：应用现代农业技术及先进经营管理经验；宽松灵活的土地流转与融资政策；农村数字经济发展所需的设施保障；电商经营所需的信息服务及其他政策保障等。新农人的主要演变方向是不断提高经营效益的新农人和城市居民。

综上可见，农民诉求的尊重和积极回应的过程，本身就是大力推进城乡关系深度融合发展的过程，同时也是农民群体进一步分化演变的构成。当前状态下由传统农民、农民工和新农人组成的农民群体，将随着城乡融合度的不断提高，逐步演变分化为城市居民、新农人或自由流动的兼业者这三类群体，并且随着政策的变化、市场因素的作用、又或者由于主体个人的能力因素、家庭因素等，新农人、兼业者和市民三类人群之间是动态流动，自由转换。

四、城乡融合发展视角下应对农民分化的政策建议

农民分化现象的客观存在，要求政策制定者既要充分尊重和保护各类农民的权利，又要将微观主体行为选择与宏观城乡融合战略目标有机结合，注重政策的系统性、配套性和针对性。

（一）为农民提供针对性地教育培训和鼓励年轻人从事涉农产业

提升自身的就业能力是各类农民共同的诉求。为此，应该不断完善农民的教育培训体系。即一方面，在农村，应根据农业科技人才的实际需要，逐步建立由学历教育、职业教育、针对性的技术培训等构成的多层次的农民教育培训体系，让传统农民、新农人、自由流动的兼业者等得到更好的教育培训机会。另一方面，在城市，应针对农民工的实际需要，构建由用人单位、政府部门、社区、教育培训机构等组成的农民工就业技能培训体系。为农民工提升自身的就业竞争力、更好地融入城市提供教育培训平台。此外，针对当前大量农村劳动力外流，农村产业转型升级缺乏必要年轻劳动力支撑问题，中央和地方应出台鼓励年轻人从事农业或涉农产业的政策。例如，对符合条件的年轻涉农从业者给予资金奖励、价格补贴、针对性的项目培育机会、土地使用优惠等大力地支持。以此为这些年轻涉农从业者成为新时代的新农人提供良好的政策环境。

（二）构建农业科技推广服务体系和不断地推进农业现代化

农业现代化是推进城乡融合的重要内容。农业现代化是个系统工程，它包含着农业科研、教育、技术推广、农具更新，还包括农业组织模式、农业金融信贷、农业基础设施、农业保险等系列转变与政策支撑。其中，现代农业科技则是农业现代化的根本技术支撑。为此，我国迫切需要构建由政府部门、高校、企业、农民组织等组成的产学研三位一体的农业科技推广服务体系。借助这一体系，政府更好地贯彻落实农业支持与保障政策；高校则发挥其在农业研究、技术创新方面的优势；企业则是技术创新和技术应用的连接桥梁，即按照市场需求引导高校技术创新的方向和农民技术应用的具体操作。而农民合作组织则可以充分利用其密切联系农民的优势，有效发挥其在农业新品种推广、新农业技术普及、新农业培育方式传播等方面的关键作用。

（三）推进要素的市场化改革，提高农村土地资金等要素的配置效率

市场在提升要素配置效率方面，起着决定性作用。为此，政府部门应该在充分尊重要素市场化流动的客观规律的基础上，营造良好的政策环境。例如，在提高农业土地使用效率方面，可以自愿、有偿的原则，有序推进农户承包地的流转和适当集中，进而提高农业土地使用效益。又如，在农村二三产业营商环境方面，通过推动混合所有制改革、促进民营经济发展、增强民营经济的就业吸纳能力，从而利用民营经济对劳动力、信息、技术等要素的高吸纳能力，创新要素组合方式，提升要素配置效率，进而提升农村整体产业结构与生产效率。此外，在提升农村农业的融资能力方面，政府可通过农业保险、金融、信贷等方式，形成配套的金融政策体系，为农业发展提供良好的金融政策支持。

（四）推进城乡基础设施的平衡发展并促进基本公共服务均等化

显然，基础设施和基本公共服务的城乡配置状况是各类农民考虑去向的一个关键性因素。为进一步促进城乡融合，需要在平衡协调区域发展、城乡发展的背景下，推进城乡基础设施的平衡配置。即针对我国当前的不平衡状态，适度地向农村地区、欠发达地区和中小城市倾斜，加大对其基础设施的投入力度，完善农村地区、欠发达地区的道路、桥梁、水利、通讯、电力、网络等基础设施的建设。此外，需要不断推进基本公共服务均等化战略，即按以人为本、广泛覆盖、普遍惠及原则，深化农村社会保障、基本教育、公共医疗、基本养老、公共卫生等基本公共服务改革，不断缩小城乡居民在公共服务获取的便利性及“含金量”方面的差异，使得基本公共服务差异不再成为影响农民去向的重要因素。

（五）进一步深化户籍制度改革，为农民城乡之间自由流动扫除制度性障碍

深化户籍制度改革，即进一步淡化户籍在身份标识和影响公共产品差异化分配方面的功能，降低农民的城市融入成本，逐步取消中小城市对农民的落户限制，使中小城市能吸纳更多的农村劳动力，并让离乡农民、离土农民能更快、更好地融入城市，享受与市民同等的公共服务，身份上从“农民”转为“市民”，真正实现职业转换与身份转化的一致性。而要做到这一点，需要城乡政府之间、区域政府之间形成相互协调、顺畅衔接的与户籍制度改革相配套的各类资源保障制度，放弃以往“为了增长而相互竞争”城乡关系理念、区域关系理念，建立健全以“融合”“合作”“人本”为取向的考核指标体系、统计标准体系和绩效评价方式等。

（六）充分利用数字经济赋能，发挥其在促进城乡融合发展方面的巨大能量

数字经济兴旺繁荣是当前社会的重要时代特征。城乡融合发展应抓住数字经济带来的良好机遇。即充分利用数字经济在畅通城乡要素流动、贯通城乡消费市场、突破投资与消费的物理空间限制、有效提升人财物流动的速度与规模和效益等优势，不断推进城乡产业的协同发展，促进农业的生产、流通、消费等环节的有效衔接，促进农业与文化旅游产业、农村一二三产业的融合发展，促进农业与现代工业、现代服务业的深度衔接，并通过数字化手段推进订单农业、制造农业、农产品仓储物流、乡村车间、智慧农业、创意农业等业态发展，重塑与优化城乡产业结构，顺畅要素资源和涉农产品的流通，拓宽其销售渠道，为要素资源和涉农产品的跨地区、跨产业高效配置，提供了政策支持与保障。

〔参 考 文 献〕

［1］刘维奇，崔格格.中国城乡融合发展的时空演变及动力机制［J］.统计学报，2021，2（04）：28-43.

［2］高帆，汪亚楠，城乡收入差距是如何影响全要素生产率的？［J］.数量经济技术经济研究，2016（01）：92-109.

［3］高帆.中国新阶段城乡融合发展的内涵及其政策含义［J］.广西财经学院学报，2019，32（01）：1-12.

［4］高帆.中国乡村振兴战略视域下的农民分化及其引申含义［J］.复旦学报（社会科学版），2018（05）：149-158.

［5］吴伟伟.农村劳动力转移、分工收益激励与农民分化［J］.福建农林大学学报（哲学社会科学版），2014，17（05）：25-30.

［6］陆学艺.“三农论”——当代中国农业、农村、农民研究［M］.北京：社会科学文献出版社，2002：393.

［7］冯中朝.农民分化与城乡协调发展的实证分析［J］.农业经济问题，1995（03）：37-41.

［8］杨华.时空压缩下的农民分化［J］.求索，2019（05）：120-128.

［9］刘佳.2022教育大数据公布！我国新增劳动力平均受教育年限达14年［OL］.中华人民共和国教育部新闻发布会官网，http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2023/55167/mtbd/202303/t20230323_1052338.html，2023-03-23.

［10］国家统计局.上半年就业形势总体稳定［OL］.国家统计局官网，http：//www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202307/t20230718_1941320.html，2023-07-18.

［11］国家统计局，中国统计年鉴2021［OL］.国家统计局官网，http：//www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2021/indexch.htm，2023-03-08.

［12］邱海峰，2021年粮食播种面积增至17.64亿亩，家庭农场达到390万家［N］.人民日报海外版，2022-01-21.

［13］Lewis，W.A.， Economic development with unlimited supplies of labor ［J］.The manchester school，1954，22（2）：139-191.

〔责任编辑：侯庆海〕