公共图书馆预算绩效管理的困境与对策

大力发展公共图书馆，能够为我国营造社会文化氛围提供坚实的条件。如何促进公共图书馆的长效健康发展，值得相关领域的工作人员重视与思考。新预算法的最大亮点是全面实施预算绩效管理，本文基于公共图书馆预算绩效管理体系存在的困境，提出相应对策以供参考。

公共图书馆绩效管理体系存在的问题

一、预算绩效管理制度体系不完善

就现阶段我国公共图书馆绩效管理状况，各级预算绩效管理系统主要由各部门和市政府管理。其法律地位和权力较低，功能性不强。首先，国家准则、措施和地方措施尚未达到法律水平，威慑力不足。其次，可用性不强，大多数都是“必要的”和“重要的”，缺乏具体的规则和方法。最后，各级公共图书馆的预算绩效管理仍处于空白状态，认识不足，水平参差不齐。一些公共图书馆仍然停留在传统的预算管理水平，即关注预算是否按计划执行以及执行率是否符合标准。传统的预算管理理念，如“大投资、易管理”“高支出、易结果”并没有从根本上改变。

二、预算绩效目标制定困难

设定绩效目标是建立全面预算绩效管理链的基础，其结果直接影响后续管理和执行后评价的质量。作为一个非营利性机构，公共图书馆承担了社会职能，实现了更多的社会效益。设定绩效目标时尚存在目标不确定、成本和效益未经调整、指标相对宽泛、结果不明确和详细以及难以衡量结果等问题。从实际业务影响角度来看，如对预算绩效目标的研究和论证不足，导致目标不准确，绩效目标与评价指标之间的联系不足，以及评价困难。

三、预算编制水平有待提高

预算编制是预算管理的出发点，科学准确的预算编制是提高预算成果管理水平的重要前提。目前，各级公共图书馆的预算准备不足，需要改进预算决定。重要政策和项目缺乏事前评估和论证，预算编制相对简单，结果和预算不整合，相关性不足，没有建立相互支持的关系，导致预算执行监督基础不足，预算和财务报表形成“两张皮”，并且不能实现由此产生的目标。

四、预算绩效评价体系不严谨

评级指数是对预算结果管理评估内容的具体阐述，具有强大的行为导向功能。它决定了评估对象的工作重点和方向。科学、有针对性的指标体系应决定评价结果的有效性。估价指标体系的合理设置几乎是所有预算单位的难点。一方面，我国公共图书馆尚未建立起一套科学的预算绩效评估体系。在指标类型、权重设计和其他方面存在很大差异。实践中存在缺乏有效性评估经验、指标定义不科学、标准不一致、一般性和一般性指标不一致、个别指标重要性不足、评价方法使用不当等问题，影响了评价结果的客观性和公正性。另一方面，现阶段部分公共图书馆对实体预算绩效的评估没有适用评估结果的适当制度规定，即管理评估结果的激励和责任机制不完善，对制度实施的关注不够、力度不够，奖惩不明确。客观上损害了绩效管理的严肃性和权威性，从而使管理层难以专注于目标，未能实现资源的最佳分配。

五、预算绩效管理信息化程度不高

在传统的管理模式中，财务信息化程度不高，覆盖范围小，与业务信息的相关性低。虽然制定了规章制度，但没有严格地执行约束。为了实现强有力的财务控制，出现了“实力不足”的现象。改进管理计算机化不仅意味着集中和整合一个实体的大量财务和非财务信息，加快工业和金融的整合，而且通过技术手段将预算绩效管理规范和流程整合到信息系统中，并使用信息控制和流程转换的方法促进实体的内部管理，因此，全面预算绩效管理实际上可以实现全过程控制的闭环管理。

完善预算绩效管理的应对策略及建议

―、完善预算绩效管理机制

首先，建立多层次的管理和监督体系，包括决策、管理、执行和监督机构的职能分工，并在事件发生之前、期间和之后进行整个管理过程。特别是公共图书馆应设立决策机构来管理各单位的绩效，如预算管理委员会。任务包括审查和批准规则和行政规定、审查和批准业绩目标、审查和核准年度预算、审查和核定预算更正、审查和审定最终资产负债表、审查和核定预算执行情况评估报告、评审和批准评估结果的实施计划等。其次，指定的预算业务中央行政部门，通常是单位的财务部门，负责起草总体组织体系、预算编制、收集预算声明、组织预算初步评估和编制预算草案、向预算执行机构批准预算，在此过程中报告预算执行情况并编制年度最终报告。再次，设立一个业绩评估机构，其任务包括制定一般预算目标，确定各种业绩指标和标准，建立一个评价业绩指标的系统，监测和控制业绩管理进程，及时报告问题，提出纠正建议，在年底收集各部门的自我评估报告和支持材料，成立评估小组，组织评估工作并准备绩效评估项目。最后，明确管理各业务部门预算绩效的职责，包括报告部门预算建议，根据绩效目标实施收入和支出，批准预算，根据实际需求要求预算调整，并提供自我评估报告和支持材料。

二、明确预算绩效管理流程

绩效预算管理流程是指结合绩效目标管理，建立全流程预算绩效管理链。首先，提前设定绩效目标，并根据目标结果申请预算。其次，监测业绩进程，并建立监测预算执行情况的机制。最后，在预算执行结束时，进行执行后评估并应用评估结果，根据评估结果及时调整绩效目标，突出责任落实，加快改进全面预算绩效管理。

三、加强单位绩效指标的科学编制

以往在进行公共图书馆预算管理的工作过程中，部分工作人员由于受到传统工作理念与工作方式根深蒂固的影响，无法在短时间内完成工作思想的转换，不能积极地学习各种先进工作方式，忽视了对于公共图书馆绩效管理工作的创新与发展。同时，在实际工作过程中可能也忽视了工作与目标的一致性，在一定程度上阻碍了我国公共图书馆绩效管理工作的长效健康发展。为了解决这一问题，相关单位必须制定更有针对性的绩效指标，完善相对应的科学编制。

四、科学设置绩效评价体系

就现阶段我国公共图书馆预算管理状况，还缺乏具有针对性的绩效评价体制，对此相关领域工作人员必须予以高度关注。首先，要对现阶段公共图书馆绩效管理状况展开分析，明确在实际工作过程中存在的各项不足之处，确定科学合理的绩效评价指标，并将评价结果与绩效管理职工的薪酬奖励进行有机结合，对于积极参加工作创新、出错频率低的职工给予对应的物质奖励，对于工作态度敷衍、出错频率高的职工给予相应的批评。其次，通过绩效评价体系的设定，还能够定期对工作结果与工作质量展开分析，使得职工能够清晰地明确自身在实际工作过程中存在的不足之处，并按照相应的不足之处进行具有针对性的整改调整，同时也能够根据绩效评价的结果为相关决策制定奠定坚实的数据支撑。

五、加强绩效评价结果的应用

绩效预算管理的一个重要特点是为基于绩效评估的预算决策提供信息。明年的预算可能会根据评估报告进行调整和改进。同时，要将绩效考核结果与责任相结合，加强绩效考核的应用。完善相关制度，加强绩效考核的实施细则。

六、构建预算绩效管理信息系统

将先进的技术与公共图书馆内部的绩效管理进行有机结合，制定相应的绩效管理信息系统，就能够有效地弥补以往工作过程中存在的各项不足之处，同时也能够在一定程度上有效地提升公共图书馆绩效管理工作的效率。

七、大力推行零基预算法

零基预算法是一种以零为基础编制计划和预算的方法。这意味着，在编制预算时，无论以前的情况如何，所有预算支出都以零为基础。重要的是审查和分析每个预算是否需要支出和支出金额。这种类型的预算无法根据历史对调整进行简单估算。在年初，它应审查每项行动的重要性和影响，以实现组织目标，并根据成本效益分析，审查各种管理行动的优先事项，并相应地决定各种资源的分配。创建零基预算有五个步骤：第一，提供并定义明年的预算项目，以及公共图书馆明年必须实施的商业项目的预算资金。第二，为每个业务项目创建一个预算。每个业务项目的实施部门根据图书馆的一般目的和自身责任目标，制订成本计划。该计划必须详细描述拟建项目的目的、作用和预期影响，以及支出金额。第三，进行成本效益分析。对于业务项目实施部门提交的成本计划，管理层对每个项目所需的成本和收益进行比较和分析，选择优先级并对级别进行分类。业务部门预算的业务职位一般分为三个层次：第一层次是必要要素，第二层次是非必要要素，第三层次是改善工作条件的要素。成本效益分析的目的是确定基础预算单位经济活动的适当范围、顺序和影响。第四，按预算项目和预算期间拨款的顺序和数额审查和分配拨款。第五，预算分配计划的编制和实施以及批准后的后续实施赠款。相关领导的作用可能是促进和监督零基预算法的实施，以确保来年的预算按照零基预算法执行。

综上所述，对我国公共图书馆进行有效的预算绩效管理具有十分重要的意义。因此，相关领域工作人员应予以高度关注，提升对于预算绩效管理工作的重视，积极利用当今时代背景下的各项先进技术条件，对公共图书馆进行科学、合理的预算管理。（作者单位：济南市图书馆）

（责任编辑：吴辉）