加强以县城为重要载体的城镇化建设对策研究

〔内容提要〕县城是我国城镇体系的重要组成部分，是县域经济发展和新型城镇化建设的重要载体，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义，以县城为重要载体推动新型城镇现代化建设，是全面开启社会主义现代化国家建设新征程的重大战略部署。但随着大城市和城市群的崛起，县城的总体发展状况不容乐观，主要表现为城镇化水平低、基础设施不完善、公共服务供给能力较弱、土地利用效率低以及面临人才流失、产业发展动力不足等“小城市病”困境，部分县城还陷入了经济效率低下且资源利用浪费的恶性循环，甚至出现了萧条和收缩。本文在总结分析辽宁省以县城为重要载体的城镇化的现状特征和存在问题的基础上，提出辽宁省以县城为重要载体的城镇化建设对策建议，为推动县域经济和县城建设，统筹城乡发展，实现城乡共同富裕奠定基础。

〔关键词〕县城经济；城镇化；辽宁省；对策建议

注：本文系辽宁省社会科学界联合会2024年度辽宁省经济社会发展研究课题（项目编号：2024lslybkt-004）的研究成果。

一、辽宁省以县城为重要载体的城镇化建设现状

20世纪80年代以来，辽宁省抓住辽中南城市群建设的机遇，加快城镇化发展，基本形成了大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局，实现了从规模扩张到品质提升的历史性飞跃。在城镇化建设过程中，县城发挥了重要的桥梁和纽带作用。截至2020年末，辽宁省共有41个县（市），占全省县级行政区划数的41%，县域面积占全省土地总面积的75.82%，县域总人口占全省总人口的40.50%，县域地区生产总值占全省的26.67%，县域经济和县城建设在全省发展大局中举足轻重，加快推进以县城为重要载体的城镇化建设意义重大。

（一）县域城镇化水平不断提升

至2020年末，辽宁省41个（市）的县域常住总人口为1724.67万人，县域城镇人口为763.82万人。自新型城镇化战略正式实施以来，辽宁省县域城镇化率从2010年的33.32%上升至2020年的44.29%，提高了10.97个百分点，同比全省城镇化率从62.15%上升至72.14%，两者的增速基本同步。从具体数据来看，近年来县域总人口稳中略降，城镇人口稳步提升，可见辽宁省县域城镇化率的提升一方面源于城镇人口的增加，另一方面源于乡村人口的流失。

（二）县城人口首位度普遍较高

据统计，当前全国县域城镇化进程中，县城的集聚作用相对偏小，镇的城镇化人口仍占据着多数。2020年，全国县城城镇人口约为县域城镇人口的50%。而辽宁省的情况则与全国不同，辽宁省41个县（市）的县城常住人口为535.68万人，建制镇镇区常住人口为228.14万人，县城人口占全省县域城镇人口的70%，明显高于全国（50%）水平，县城人口首位度普遍较高，总体上形成了以县城为主导的县域城镇化模式。

（三）县城公共基础设施不断完善

近年来，辽宁省县城城镇基础设施和公共服务设施建设力度较大，设施配套水平逐年提升。城镇交通、通讯、电力、燃气、供排水、垃圾和污水处理等基础设施不断完善；城镇就业、社会保障、住房、教育、医疗卫生、文化等公共服务体系逐步健全；县城的辐射和集聚能力逐步提升，城乡水资源、土地资源、农业基础、生态环境等支撑条件基本能够满足城镇化发展需要，新型城镇化效果凸显，县城功能品质进一步提升，基本公共服务能力水平逐步提高，城镇综合承载力不断提升，为吸纳农业转移人口和实现就地就近城镇化创造了必要的支撑条件。黑山县、桓仁满族自治县、盘山县获批国家新型城镇化示范县。

（四）县域经济持续健康发展

辽宁省陆续出台了《关于加快县域经济发展的若干意见》（辽委发〔2006〕9号）《关于全省银行业进一步加大支持县域经济发展力度的指导意见》（辽政发〔2009〕22号）《关于加快县域经济高质量发展的意见》（辽委办发〔2022〕17号）等一系列支持县域经济发展的相关政策，有效促进了全省县域经济发展，县域产业结构不断优化，工业化水平逐渐提高，综合实力不断壮大，经济发展活力不断增强，为县城城镇化建设提供了有力支撑。

1.农业“一县一业”取得显著成果

辽宁省自农业“一县一业”决策制定以来，全省涌现出一批区域特色明显的农业“一县一业”，省政府先后评定了25个“一县一业”示范县（市）。如东港市2019年获批国家现代农业产业园，现已成为全国最大的草莓生产和出口基地，是名副其实的“全国草莓第一县”。同时，辽宁省以数字赋能县域发展取得积极成效，凌源市、桓仁满族自治县成为首批国家数字乡村试点县，彰武县、北镇市等5个县（市）成为国家级“互联网+”农产品出村进城工程试点县，凤城市成为全国县域数字农业农村发展百强县。

2.产业园区建设取得长足发展

产业园区是辽宁省县域经济发展的重要引擎，辽宁省平均每个县有1.75个产业园区，这些园区在有效引导区域产业集聚、助力县域综合实力提升、有效促进县域经济结构调整、提高县域城镇化水平等方面发挥了巨大作用。如盘锦辽东湾精细化工产业园区、西丰梅花鹿现代农业产业园等特色产业园区持续发展壮大，瓦房店轴承、兴城泳装等20个产值超百亿元特色产业集群加快发展，海城市、大石桥市、辽阳县共建菱镁产业基地，产业园区的发展壮大有效带动区域交通运输、生活消费、金融服务等一系列支撑产业的迅猛发展，直接和间接地吸纳本地及周边就业人口，促进了产业园区与城镇化的深度融合。

3.“飞地经济”不断推进

2018年，省政府出台《辽宁省支持“飞地经济”发展的实施意见》，围绕资金、土地、人才、项目等方面作出13项具体政策措施，并且在北票、喀左等县区规划建设“飞地经济”产业园，为部分不具备发展工业园区的县（市）发展县域经济提供了平台，并为符合条件的县域飞地园区提供产业项目资金扶持。随着“飞地经济”的不断推进，各地主动创新发展，“飞地经济”特色逐渐显现。目前，辽宁省已设立省级飞地园区70余个，市级飞地园区100余个，签约落地飞地项目1200多个，总投资2000多亿元，“飞地经济”在各地形成蓬勃发展之势。“飞地经济”作为“兴乡强县”的重要抓手，在推进产业向园区集中、资源集约节约、补齐县域经济发展短板、激活县域发展新动能等方面发挥了重要作用。

二、辽宁省以县城为重要载体的城镇化建设存在的主要问题

辽宁省以县城为重要载体的新型城镇化虽然取得了显著成效，但也存在一些问题和短板。随着大城市和城市群的崛起，辽宁省县城发展不平衡不充分矛盾突出，县域经济发展动力不足，县城城镇化质量不高，县城建设普遍历史欠账较多，县域经济发展面临着一些深层次问题和制约因素等，必须高度重视并着力解决。

（一）县域经济发展动力不足

1.县域综合经济实力较弱，对经济增长贡献率低

2021年，全省41个县（市）域地区生产总值为7357.2亿元，占全省地区生产总值比重的26.67%，较2014年占比33.21%降低6.54个百分点，同时低于全国（38.3%）以及山东、江苏、浙江、河南等省份。2014年以来，辽宁县域地区GDP增速从“相对滞后”到“负增长”，年均增长-8.29%，低于全省12.7个百分点，县域经济占全省GDP比重年均下降0.93个百分点，对经济增长的贡献率也一度下降。

2.县域经济发展不平衡，中南部强东西两翼弱

辽宁省内各县市县域经济实力差距较大，发展不均衡问题突出。2021年，综合实力排名前三的瓦房店市、海城市、庄河市生产总值分别为934亿元、568亿元和575亿元，而排名最末的三个县，抚顺县30亿元、西丰县 57亿元、新宾满族自治县53亿元，县际发展差距较大。限于地域之间的资源禀赋差异，沿海县（市）和沈大轴沿线地区经济发展相对较快，而辽东山区和辽西地区发展较慢，瓦房店市、海城市、庄河市地区生产总值之和与辽东9县（市）和辽西11个县（市）地区生产总值体量相当。

3.县域产业层次偏低，产业结构性问题突出

2014年以后辽宁省县域经济陆续出现工业收缩现象，一产较为稳定，二产收缩的同时三产有所提升，一、二、三产业结构从2014年的18.05：50.56：31.39调整为2021年的25.53： 30.37：44.1，二、三产业成为拉动县域经济的动力源。但产业层次偏低，呈现出一些结构性矛盾，表现为：一产发展方式比较传统粗放，传统型二产占比较大，新型产业培育不足，三产发展相对滞后；在辽宁省县域规模以上工业增加值中，高新技术产业和战略性新兴产业占比较低，不足15%；同时，县域间产业类别趋同、同质化竞争严重。此外，从财政收支来看，经济增速放缓叠加房地产发展压力，县级财政压力加大，大部分县城严重依赖转移支付，财政自给率低，财政质量问题比较突出。见图7。

（二）县域城镇化水平和质量不高

1.县域城镇化水平较低

辽宁省县域经济发展缓慢一定程度上限制了县域城镇化的进程。2020年全省县域城镇化水平为44.29%，远低于全国（63.89%）和辽宁（72.14%）的平均水平，县域城镇化发展还不成熟，城镇化水平和质量仍有很大的发展空间。

2.县域人口收缩严重

随着人口持续向辽中南城市群、沈阳都市圈和沈阳、大连、鞍山等大城市集聚，辽宁省县域普遍面临人口减少的问题。县城作为就近就地城镇化的重要承载地，有一半的县城面临严重的人口收缩，在人口流失县城中又有一半的县城人口较2010年流失20%以上。这些人口流失县城多集中在经济发展水平较为薄弱的辽东和辽西地区，如桓仁满族自治县、本溪满族自治县、清原满族自治县、彰武县、阜新蒙古族自治县、建昌县等，另外还有位于沈阳、大连、鞍山、营口等大城市周边的县城，受城市虹吸作用明显，导致县城人口集中流向周边大城市，如新民市、瓦房店市、灯塔市、海城市、盖州市、大石桥市等。见图8。

3.人口老龄化问题突出

2020年，全省41个县（市）65岁以上人口326万人，占总人口的18.9%，高于全省17.4%的平均水平，同时较2010年增长9个百分点，辽宁省县城地区早于全省率先步入人口老龄化社会，其中凌源市、建平县、喀喇沁左翼蒙古族自治县等30个县（市）处于深度老龄化社会，黑山县、抚顺县、庄河市等11个县（市）已进入超老龄化社会。人口老龄化速度不断加快，对县城产业结构调整、服务设施配套、社会保障供给提出更新要求。

（三）县城发展集聚程度不足

1.县城整体规模较小

全省41个县（市）的城区人口平均为13.07万人，超过20万人的有8个县（市），超过30万人的仅有2个县（市）。从辽宁省城镇体系结构中，大中城市发展较好，但20—50万人口的小城市发展相对滞后。发展壮大20—50万人口规模的小城市是辽宁省今后一段时期工作的重点，而这个规模的城市主要集中在县（市）。

2.县城土地集约利用程度不高

2020年，全省41个县（市）的城区建成区面积为817.13平方千米，较2013年增加89.93平方千米增长12.4%，平均每年增加12.84平方千米；而同期城区人口减少80.57万人，降低13.1%，平均每年减少11.5万人。在县城人口快速收缩的情况下建成区面积快速扩张，“土地城镇化”明显快于人口城镇化，与此同时普遍存在基础设施、服务设施、产业项目建设用地供给不足的问题，表明县城土地利用粗放，土地利用结构不优，土地集约利用程度亟待提升。

3.县城公共基础设施供给不充分

县城的公共图书馆、普通中学和小学、医疗水平、基础设施等公共服务的配置远低于城市的水平，无论是数量还是水平都低于全国平均水平；县城的用水普及率、燃气普及率、人均道路面积、污水处理率、人均公园绿地面积、建成区绿化覆盖率、每万人拥有公厕等指标均比城区要低。如：41个县（市）建成区排水管道密度均值为5.35千米/每平方千米，低于全省7.24千米/每平方千米的平均水平，县城平均处理率为95.99%，亦低于全省98.09%的平均水平。

三、辽宁省以县城为重要载体的城镇化建设的对策建议

高质量推进辽宁省新型城镇化进程的“下半篇”，需要在县域范围内发挥县城的重要支撑作用。按照习近平总书记关于县域经济发展“三起来”的重要指示精神，全力打造县城中心增长极，加快推动县域经济，聚焦“一个分类、两大动力、三项供给、四种机制”，全力推进以县城为重要载体的城镇化建设。

（一）科学谋划县城发展类别，推动县城差异化发展

在严格遵循全省主体功能区区划前提下，科学把握各县城的功能定位，分类引导县城发展方向，推动辽宁省县域城镇化实现差异化发展。需要说明的是，全省41个县（市）中，个别县城的区位条件是多元的，不是非此即彼。

1.加快发展大城市周边县城

要支持法库县、新民市、瓦房店市、庄河市、海城市、抚顺县、本溪满族自治县、灯塔市、铁岭县等这类位于辽中南城市群和沈阳都市圈的县城，融入邻近的沈阳、大连、鞍山、抚顺等周边大城市建设发展，向大城市看齐，高标准严要求地补短板强弱项，加快县城扩容和品质提升，主动承接周边大城市人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务源疏解转移，推动与周边大城市同城化、一体化发展。

2.积极培育专业功能县城

支持东港市、凌海市、大石桥市、辽阳县、调兵山市、兴城市、绥中县、宽甸满族自治县等专业功能县城充分发挥自身区位交通、资源要素、产业基础等专业特长优势，培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游、边境贸易等专业功能县城。

3.合理发展农产品主产区县城

推动台安县、黑山县、义县、北镇市、盘山县、昌图县、开原市、北票市、建平县等农产品主产区县城集聚发展农村二、三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，增强农业综合生产能力，推进粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区建设。

4.有序发展重点生态功能区县城

推动长海县、岫岩满族自治县、新宾满族自治县、抚顺县、清原满族自治县、本溪满族自治县、桓仁满族自治县、宽甸满族自治县、凤城市等位于重点生态功能区内的县城积极探索山区库区等强县富民新路子，坚持以提供生态产品、保障生态安全为发展方向，加快发展生态经济，增强高品质生态产品和生态服务的供给能力。

5.引导人口流失县城转型发展

推动本溪满族自治县、桓仁满族自治县、盖州市、建昌县、彰武县、阜新蒙古族自治县、清原满族自治县等人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中。引导人口流失县城培育特色优势产业，完善产业体系。推进调兵山市、凤城市、宽甸满族自治县、义县、大石桥市等资源型县城和北票市等资源枯竭型县城产业结构调整升级，加快城镇基础设施建设，完善城市功能，提高城镇化质量。

（二）着力打造产业和教育两大引擎，增强人口吸纳能力

充分发挥产业吸纳人口的“主引擎”作用和教育吸引人口的“副引擎”作用，增强县城人口吸纳能力，全面提升县域城镇化水平和质量。

1.积极促进县域产业发展

各县（市）要立足自身发展条件和定位，选择1—2个特色优势产业做大做强，努力发展成为百亿“地标产业”集群。支持县域农业走融合发展之路，坚持特色化、品牌化、专业化主攻方向，培育富有辽宁特色的农业全产业链和现代农业产业集群。支持县城传统工业由粗加工、中间品、低附加值环节向精加工、中高端、高附加值延伸，推进县城制造业与现代服务业深度融合，促进县城工业走向智能化、绿色化和高端化。

2.提升县城产业链创新能力

聚焦县城特色主导产业，按照“一链一图一策”原则，主动融入辽宁先进装备制造、石油和精细化工、冶金新材料三大万亿级产业链，深度对接全省汽车、输变电装备、高品质钢铁材料、菱镁产业、生物医药、农产品深加工等千亿级产业链，深化与链主企业“一对一”对接合作，加快培育一批关联性大、带动性强的产业链优势企业，打造一批“专精特新”中小企业，培育一批“雏鹰”“瞪羚”“独角兽”和“啄木鸟”企业。

3.补强县城产业发展平台

深入推进“一县一省级开发区”建设，支持符合条件的县城建设产业转型升级示范园区，提升产业园区发展能级，优化重点产业发展方向，积极谋划重点产业项目，加快推动重点产业集聚式发展。推进园城一体化建设，增强产业承载和项目吸纳、带动就业能力。

4.优化县城教育资源配置

推动县城中职教育、义务教育、高中、幼儿园等各阶段教育水平和教育质量提质升级。顺应城镇化进程中出现的人口向县城聚集、农村生源减少、城镇生源增加的趋势，不断完善县城教育体系，促进一部分村镇人口进入县城上学、陪读和定居。同时，注重县城高等教育发展，高校的选址适度向辽宁东部和西部地区等经济欠发达地区倾斜，发挥高等教育对人才的引流作用。

（三）持续优化基础设施、公共服务、人居环境供给，提升县城承载能力

补齐县城各类设施服务短板，是高质量推进以县城为重要载体的城镇化建设的重要内容。各县（市）要结合县城发展实际，在基础设施、公共服务、人居环境方面提供与县城经济、人口相适应的“三项供给”，不断拓展县城发展空间，持续完善县城综合功能，切实提高县城承载能力。

1.补齐县城基础设施供给短板

加快完善全省县城道路、公交、停车场、充电桩、综合客运枢纽等市政交通设施，全面优化县城外围交通网络，增强县域地区与周边城市联系，畅通对外连接通道。重点建设新民环线、辽中西部环线、康平环线等外围区县环线快速路，外迁穿越城区的G230、G203、G102等国道线位。推动城市更新改造，围绕县城市政公用设施提档升级，改造老化管网和老旧小区，提升防洪排涝、防灾减灾能力，夯实宜居县城的硬件基础，提升县城对人口的承载力和吸引力。

2.强化县城公共服务供给弱项

完善医疗卫生体系，加快县级医院（含中医院）提标改造，推动县中心医院达到三级医院设施条件和服务能力。扩大教育资源供给，加快学前教育优质普惠发展，推动义务教育优质均衡发展，深化义务教育学校集团化、学区化办学，扩大优质教育资源辐射带动作用，鼓励职业教育优质融合发展，推进职业教育中心产教融合实训基地建设。促进养老托育健康发展，建立健全“一老一小”工作推进机制，推进公共设施适老化改造，发展普惠性托育服务。

3.提升县城人居环境供给质量

加强重要历史文化载体保护，保护桓仁、北镇、兴城等省级历史文化名城和海城厝石山、桓仁天后街等历史文化街区，做好名镇名村和传统村落保护工作。加强生态修复和环境保护，强化沈阳都市圈县城生态环境共保共治，持续推进辽宁沿海经济带县城深度治理，辽西融入京津冀协同发展战略先导区，县城筑牢辽西陆海生态屏障，辽东绿色经济区县城健全完善生态补偿机制。围绕环境基础设施提级扩能，实施“以水润城”“以绿荫城”“以园美城”“以文化城”，持续提升县城人居环境质量，打造天蓝地绿水清的自然生态。

（四）探索完善“四种机制”，助力县域农民进城

适时适度合规的机制探索，是高质量推进以县城为重要载体的城镇化建设的有效媒介。辽宁省以及各县（市）要结合实际大胆探索，找到有利于本地农民进入县城的机制举措，为县域城镇化高质量发展助力保驾。

1.健全县城农业转移人口市民化机制

统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务均等化，加大财政支持力度，推动县城新落户人口与原住居民享有同等公共服务。依法保障进入县城落户的农民继续享有土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

2.建立多元可持续的县城投融资机制

结合具体县城的综合财力、资源禀赋，以及具体项目的经营属性和收益模式综合考量，从项目类型、投资主体、融资模式、平衡机制等多维度统筹谋划，充分认识到目前地方政府财政资金普遍紧张的大背景，要突出重点、有所侧重、有所倾斜，把资金、资源用在最需要的地方，要注重防范地方政府债务风险。

3.建立集约高效的县城建设用地利用机制

按照主体功能定位，划定落实“三区三线”，合理安排新增建设用地计划指标，保障县城建设正常用地需求，推广节地型、紧凑式高效开发模式，推动实施土地“增减挂钩”，创新工业用地供应模式，规范建设用地二级市场，建立节约集约用地机制。

4.建立健全县域城乡融合发展机制

发挥县城连接城市、服务乡村作用，推进城乡空间规划、基础设施建设一体化，完善公共服务均等化保障机制，推动农村一、二、三产业融合发展，畅通城乡之间资金、技术和人才等资源要素流动，促进县、乡、村的功能衔接互补，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同富裕。

（作者单位：辽宁省城乡建设规划设计院有限责任公司）