自贸区建设机遇下口岸联动创新发展的现实基础及实现路径分析

摘 要：自由贸易试验区是党中央为有效应对新时代国际贸易规则变化及新常态下国内经济转型发展需要，以开放倒逼改革的制度设计。中国（新疆）自由贸易试验区作为全国第22个自贸试验区、西北沿边地区首个自贸试验区，发挥着“五口通八国、一路连欧亚”的独特优势，对推进我国更高水平对外开放有重要战略意义。本文依托新疆自贸区建设机遇，探索以霍尔果斯片区为牵引带动阿拉山口联动创新发展新模式，从战略意义、现实基础及实现路径三方面进行论证。

关键词：自贸区；口岸；联动创新；通关便利化；国际贸易规则；国内经济转型

中图分类号：F752.8 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2024）08（a）--04

1 引言

（1）关于口岸职能的研究。付永丽（2021）认为，边境口岸是中转枢纽，连接“国内外两种资源、两个市场”，应形成辐射沿边地区的产业和文化优势。（2）关于口岸与地方经济互动发展的研究。张尧、佟光霁（2020）运用脉冲分析总结了边境口岸对口岸城市产业结构升级的影响。李杰梅、钱飞燕（2021）通过建立“地区—口岸”通道能力测算模型，计算出我国地级以上城市口岸对地区对外贸易的空间效应。（3）关于口岸联动发展的研究。张洁妍（2013）对东北地区沿边4个主要口岸跨境经济合作进行研究，促进东北地区沿边口岸的跨境经济合作向着合理有序的方向推进。总体来看，目前研究多为口岸和口岸城市协调发展，而对口岸间联动发展的相关研究较少。

阿拉山口虽具备申报自贸片区的“基础条件”，因名额所限未“入围”。参照广东自贸试验区在13个地市设立联动创新区的经验，本文探索以霍尔果斯片区为牵引带动阿拉山口联动创新发展模式，对加快自贸试验区成果“外溢”推广，进一步构建对外开放、高质量发展新格局很有战略意义。

2 依托新疆自贸区建设，促进两地联动发展的战略意义

2.1 有利于加强务实合作，推动联动创新发展

两地立足资源禀赋、区位优势和产业基础，通过联动创新发展可以吸引更多国内外企业投资兴业，吸引更多人才创业，有助于激发市场活力，提高两地实体经济实力，推动区域协调联动、互促共进高质量发展。一是有利于改善投资环境。设立霍尔果斯片区阿拉山口联动创新区，将进一步促使两地政策组合叠加、产业优势互补，在竞争中不断改善投资环境，形成规模效益和产业洼地，吸引更多国内外资本流入，这将促进两地的产业发展、就业增长和经济增长。二是有利于推动基础设施建设。设立霍尔果斯片区阿拉山口联动创新区，将进一步推动全方位、立体化、网络状的大联通，必将带动两地的基础设施建设，包括交通、通信、能源等领域的投资和建设，这将提高两地的交通运输能力，降低物流成本，提高区域竞争力。三是有利于促进产业集聚。设立霍尔果斯片区阿拉山口联动创新区，联合打造北疆国际物流核心枢纽带，在国内国际双循环中吸引更多企业和产业集聚到两地，形成产业链和价值链的集聚效应，必将促进两地的产业转型和升级，提高产业附加值和竞争力。

2.2 有利于转变政府职能，构建优质高效营商环境

全面推动霍尔果斯片区阿拉山口联动创新区政府职能转变与系统再造，推动有效市场和有为政府更好地结合，充分激发自贸试验区创新创造活力。一是有利于培育市场化、法治化、国际化营商环境。设立霍尔果斯片区阿拉山口联动创新区，有利于探索以负面清单为核心的产业准入制度改革，以事中事后监管为核心的投资管理体制改革，以人民币国际化为核心的金融开放和创新改革及税收、海关监管、质检等部门便利货物贸易的政策改革，打造以精细化、阳光化、协同化为特征的对外开放新模式，使政府做到“无事不扰”“有求必应”，让企业体验“办事不求人”的获得感。二是有利于加强人才培养、推Ld3aKHHmU0kl5iyUpMqFiNRmTBxyBxVhvmRCFUUOTBY=动技术创新。设立霍尔果斯片区阿拉山口联动创新区，有利于加大人才引进和培养力度，提高两地的人才素质和创新能力，推动两地与国内外企业更紧密的合作，促进技术、资金、人才等要素的跨境流动，带来更多的合作机会和创新资源；有利于鼓励技术创新和研发投入，提升两地的科技水平和创新能力，必将汇集“百舸争流”新的经济增长点。三是有利于深化商事制度改革、促进跨境贸易合作。设立霍尔果斯片区阿拉山口联动创新区，有利于探索商事登记注册确认制，推动企业注册从“严进”向“宽进”转变，最终实现“零审批”；有利于从“先证后照”“先照后证”到“多证合一”“证照分离”“一照通行”，实现市场“大门”与行业“小门”间的相互畅行；有利于构建“双随机、一公开”监管机制，从“管住”向“管好”转变，促进两地口岸进一步“放活放开”，进一步降低外商投资准入门槛，提供更加便利的贸易和投资环境。

2.3 有利于完善制度创新，促进高质量发展

设立霍尔果斯片区阿拉山口创新区，可以充分发挥其“千年驿站”“百年口岸”区位优势及与哈萨克斯坦乃至丝绸之路沿线国家和地区密切往来的优势，加强与中亚、西亚和欧洲等地市场规则、体系对接，确保基础设施互联互通、对外贸易规则衔接和中欧（中亚）班列进出机制顺畅。一是有利于推进基础设施的“硬联通”。加快建设霍尔果斯陆上边境口岸型国家物流枢纽，以中欧班列为例，从成本效率来看，班列费用具有远低于空运的优势，同时相比海运运费几乎持平的状态下，在时效上要快10～15天；成本和运输效率符合大部分的商品运输，境内外全程时刻表中欧班列也已正式开通。可以预见，在自贸区政策加持下，中欧班列在运输时效上还会进一步提升，通过构建畅通安全的国际物流通道，未来可能实现“门对门”的运输。二是有利于推进规则与机制衔接的“软联通”。以制度对接及规则衔接为重点，探索开展“跨境通办、一地两注”注册制度等试点，推动实施“特色产业牵引工程”“要素跨境流动工程”“民生深度融合工程”及“合作查验、一次放行”通关模式、“分线管理”政策优化、检验检疫“白名单”等制度“软联通”，努力将制度差异变成制度优势，进一步释放开放红利。三是有利于创新对外开放规则衔接机制。争取中央、自治区层面的支持，可以采取地方法规立法、两地行政协议、自贸联动创新规划等方式，对霍尔果斯、阿拉山口两地口岸相关规则衔接进行创新性探索，制定“规则衔接工作指引”，重点聚焦区域治理结构、产业发展、社会民生保障等领域改革，全方位、系统化推进地方层面创新。

3 依托新疆自贸区建设，促进两地联动发展的基础条件

3.1 两地都获批综合保税区

2011年5月，国务院批准设立阿拉山口综合保税区。2020年9月，国务院批复同意霍尔果斯国际边境合作中心里中方配套区域为霍尔果斯综合保税区。

阿拉山口综合保税区拥有诸多首例创新，它是全国唯一实现货物宽准轨换装的综保区，是中铁公司二级物流基地，是多式联运国际物流园，是在新疆率先实现仓单质押融资、实施通关一体化试点的区域。阿拉山口综保区坚持以平台聚产业、以开放促发展，充分发挥口岸区位和综保区政策叠加优势，认真分析进出口货物来源及流向，积极招引上下游企业落地加工，实现“通道经济”向产业经济、综合区域型经济转变，推进经济高质量发展。目前，已形成有色金属落地加工产业、现代物流仓储贸易产业、畜产品（冷链）加工产业、粮食粮油加工产业、进口能源资源储备加工产业、纺织产业等，着力打造国家能源资源、国际贸易安全畅通的桥头堡，进口能源资源储备加工、出口贸易加工基地。

霍尔果斯综保区充分发挥“开发/综保/配套区”政策叠加优势，围绕物流、农副产品加工、机电高新技术、纺织等优势产业，依托“一带一路”机遇，建设内外贸一体化加工基地，一大批涉及农副产品精深加工、服装加工、中医药加工等领域的重点企业相继投产，与中哈霍尔果斯国际边境合作中心中方区形成“前店后厂”“前店后仓”的联动发展格局。目前，区内共入驻企业497家，主要经营领域为仓储物流、跨境贸易、保税加工、检测维修等，解决就业1000余人。

3.2 两地都获批跨境电商综合试验区

阿拉山口市、霍尔果斯市分别于2022年1月、2022年11月获批跨境电子商务综合试验区。

阿拉山口市围绕现代商贸物流产业基础，积极拓展外贸新业态，建设跨境电商产业园及国际邮件互换站一体化项目，实现“1210”“9610”“9710”“9810”等模式全覆盖，推动跨境电商货物始发专列、俄罗斯“9610”电商班列常态化运营，打造以保税物流仓储为主体，拓展集保税暂存加工、保税展示交易、退货清洁维修等业务为一体的跨境电商综合服务平台。2023年上半年，口岸跨境电商出口包裹1450.24万票，贸易额16.77亿元，同比增长10.3%。

霍尔果斯市发展跨境电商产业促外贸转型升级，建成跨境电商产业园，先后设立跨境电商监管查验中心、分拨中心、国际邮件交换站等功能场所，开发使用具备拼箱、对装、分拨、报关、查验等功能的跨境电商公共服务平台，实现“1210”“9610”“9710”“9810”等模式全覆盖，形成了以直购出口、出口海外仓为主，网购保税进口为辅的跨境电商贸易格局。2023年上半年，口岸跨境电商完成出口集装箱2400个，出口包裹834万票，贸易额25.12亿元。

3.3 两地都是陆上边境口岸型国家物流枢纽

阿拉山口市、霍尔果斯市分别于2020年10月、2021年11月获批陆上边境口岸型国家物流枢纽，都是综合性多功能口岸和“六位一体”国家交通枢纽。经阿拉山口口岸通行的中欧班列线路达114条，覆盖国内25个省区市，对外通达21个国家；经霍尔果斯口岸通行的中欧班列线路达到80条，辐射18个国家、45个城市和地区。

2023年1—9月，阿拉山口口岸累计进出口货物1992.93万吨，增长5.98%。其中，公路50.74万吨，增长115.91%；铁路1099.2万吨，增长11.44%；原油842.99万吨，下降0.2%。通行班列6850列（中欧中亚班列4943列），增长8.03%。主要进口商品为铁/铜矿砂、钾肥、大小麦、板材等，主要出口商品为机电及高新技术产品、服装及纺织制品等。

2023年1—9月，霍尔果斯口岸累计进出口货运量达3108万吨，在全疆各口岸排名中位居第一。其中，公路135.9万吨，增长115.3%；铁路775.3万吨，增长31.1%；天然气2197.2万吨。通行中欧中亚班列5805列。主要进口商品为肥料、农产品、食品、金属矿及矿砂等，主要出口商品为机电产品、服装及衣着附件、电动载人汽车。

3.4 两地口岸通关能力和贸易便利化水平都在提升

阿拉山口口岸推进公路升级，口岸公路通关能力提高5倍；优化多式联运中心运行机制，实行“公路口岸+属地直通模式”，进口通关环节由9项到4项，出口环节由12项到4项，通过公路口岸通关能力提高带动集中查验通关效率，通关时间由平均34.5小时压缩为5小时。构建“线路+换装”同步提升运输体系，释放66条铁路专用线、中欧班列换装库换运能力，同时加快项目建设，口岸铁路通关能力翻一番；持续优化通关环境，海关设立中欧班列专门窗口，实施舱单归并、“铁路快通”多项便利化措施，实行跨境电商商品、农产品、民生物资及大宗商品“绿色通道”。

霍尔果斯口岸通关便利化水平不断提升。“智慧口岸”加快建设，口岸通关信息服务平台、整车出口公共信息服务平台上线运行；稳步推进进境水果、肉类、冰鲜水产品、粮食进境、食用水生动物综合性指定监管场地申报工作；与哈萨克斯坦努尔饶尔口岸之间农副产品快速通关绿色通道实现优先办理、快速验放，助推农副产品走出国门；全疆首个亚欧商品（霍尔果斯）集散中心开业；健全通关机制，优化通关流程，公路口岸在全疆首次试行7×24小时不间断通勤服务，实现陆路口岸快速通关；实施“出境车辆待停区、通道扩建、通关能力提升”等建设项目，引入智能化系统，如H986扫描、自动化发放行或查验指令等技术；有效整合了海关、边检多部门的监管流程，进口通关环节由9项压缩到4项，出口通关环节由12项压缩到4项。

4 依托新疆自贸区建设，促进两地联动发展的对策建议

紧紧围绕党中央国务院赋予中国（新疆）自由贸易试验区的战略定位和霍尔果斯片区功能定位，创建霍尔果斯片区阿拉山口联动创新区，以产业联动为主线、以制度创新为核心、以政策互惠为保障、以平台共享为支撑，突出差异化联动创新发展，组合实现政策互动、优势叠加、联动发展和双向溢出，形成高水平对外开放新格局。

4.1 聚焦产业联动，加大招商引资工作

建议将“8+1+1”产业集群建设嵌入霍尔果斯片区阿拉山口联动创新区，推动产业基地与口岸经济对接，相互延链、补链、拓链、强链。一是依托霍尔果斯片区国家物流枢纽优势，联动阿拉山口综合保税区发展跨境物流、跨境旅游、金融服务、展览展示等现代服务业。二是依托阿拉山口综合保税区10大功能性口岸及产业链制度创新等优势，联动霍尔果斯片区发展“两头在外”的进出口资源落地加工产业。比如，装备制造、纺织服装、生物制药和农副产品深加工等产业，打造开放型特色产业体系。三是发挥两地跨境电商综合试验区优势，开展跨境电商合作，助力本土优势产品“走出去”，推动跨境电商企业、物流企业建设海外仓，共享海外仓和货物集散基地资源，推动直播带货与跨境电商保税备货创新融合发展。

4.2 聚焦制度创新，全面深化改革开放

建议围绕推动五个方面的自由便利（贸易、投资、跨境资金、人员、运输）和一个安全有序（数据），全面深化产业生态优化、产业集群发展的市场化改革，保障安全稳定的法治化改革，对接高标准对外开放的国际化改革。一是全面复制推广创新成果。根据产业联动需要，有重点、有针对性地复制推广霍尔果斯片区各领域（物流、金融、贸易便利化、产业、监管等）的制度创新成果，推动阿拉山口综合保税区与霍尔果斯片区同步发展。借助中国（新疆）国际贸易“单一窗口”建设契机；比如，依托霍尔果斯全国首个“境内关外”离岸人民币业务试点区优势，联动阿拉山口综合保税区开展中哈双边本币结算、跨境结算业务等。二是全面加强联动试验。阿拉山口综合保税区发展中遇到的制度性障碍，可安排在霍尔果斯片区进行改革创新和压力测试，试验成果作为创新经验上报自治区自贸试验区工作领导小组。

4.3 聚焦政策互惠，转变职能服务发展

建议针对霍尔果斯片区阿拉山口联动创新区实际需要、符合下放条件的，全部依法下放，注重“审批-服务-监管”的全链条和完整性，研究制定“共同赋权清单”，确保赋权事项“放得下、接得住、用得好、管得了”。一是推动自治区级权限下放。根据阿拉山口综合保税区产业发展需要，在具备承接能力和实施条件的前提下，将部分自治区级经济社会管理权限依法下放。二是探索利益共享机制。引导有自贸区政策需求和存量项目的企业到霍尔果斯片区注册，鼓励按照“一址多照”模式自由选择经营场所。霍尔果斯片区探索出台到年底向企业原所在地（阿拉山口市）完全返还因企业到自贸片区注册而流失的指标和财税利益的政策，或按比例进行分成。

4.4 聚焦平台共享，深化制度性开放

建议用足用好中央、自治区授权，在地方事权范围内积极进行制度创新，采取“小切口”“小快灵”立法的方式，将行之有效、成熟定型的改革举措固化为法规规范，为霍尔果斯片区阿拉山口联动创新区高质量发展奠定坚实的基础。一是探索建立信息交流平台，加强信息共享，及时互通贸易、通关、物流等方面的信息，互相借鉴口岸通关便利化、信息化建设，陆路货物联运方面的经验做法，不断提升通关效率和便利化水平。二是建立人员交流平台，开展干部互访和培训活动，通过互相学习借鉴，增进相互了解和信任，提升业务水平和合作能力。三是共建共享招商平台，依托两地招商政策优势和资源渠道优势，联合开展相关招商推介活动，形成较为完善的招商引资体制机制，按照优势互补、合作共赢的原则，吸引更多企业、项目落地发展。

总之，依托两地口岸现有基础条件，新疆自贸试验区霍尔果斯片区将阿拉山口作为联动创新区，充分发挥“带土移植”辐射带动作用，推动产业、投资、金融、贸易等政策同步“扩区”，进一步提升对外开放制度创新成果，扩大自贸红利效应，高质量推动亚欧黄金通道、向西开放桥头堡和新疆自贸试验区加快建设。

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