深化沈阳现代化都市圈一体化发展的挑战与对策

摘 要：现代化都市圈一体化发展是城市和国家经济发展到一定阶段的必经之路， 本文采用定量和定性分析相结合的方法，深入分析沈阳现代化都市圈一体化发展过程中面临着产业发展阶段存在差异、产业结构趋同、深层次产业分工协作较弱等问题，并根据沈阳都市圈7市1区的实际状况，提出构建“1+ 2+ 6”式对策机制，围绕政务一体化、交通一体化和现代化、基础设施一体化、数字资源一体化、产业一体化和互补共生化、公共服务一体化和便利化等方面建立城市跨界发展与互通模式，重塑以沈阳为中心的辽宁经济发展格局，加快辽宁和东北经济发展。

关键词：都市圈；一体化发展；“1+2+6”式；城市跨界与互通；高质量发展

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2024）08（a）--04

“现代都市圈一体化发展”具有很强的时代经济特征，发挥着突破城市行政边界束缚、避免产业独行、实现区域协同、行业融合的作用，增强多方互动、保持经济可持续发展。其中，以带动性强的大型中心城市为经济核心发展极，辐射形成“同城化、一体化”，是打破障碍效应、实现城市群协调发展和跨区域战略合作的一项重要突破口，也是各国现代都市圈建设与发展的核心形式。

1 沈阳现代化都市圈一体化发展的意义

1.1 为沈阳、辽宁乃至东北地区发展打开了新的发展空间

2023年4月，沈阳都市圈获批国家级都市圈项目，是全国第9个、东北首家都市圈，也是国家级都市圈再度扩容的重要举措。沈阳市作为我国的重要城市，地处东北亚经济圈的中心地带，在东北地区整体发展缓慢的形势下，面对日趋复杂的外部环境和迫切的竞争压力，只有将自身发展融入国家战略，跳出传统发展模式，才能获取更多发展出路和振兴机会。此次跃升国家级项目，进一步打造和提升了沈阳现代化都市圈发展步伐，扩容辽宁区域一体化发展结构，促进辽宁快速融入国内国际双循环，为辽宁、东北地区经济提升与局面稳定筑牢根基。

1.2 符合“十四五”时期辽宁省区域发展要求

《辽宁省国民经济与社会发展的第十四五规划和二○三五远景目标纲要》明确指出，加快建设沈阳现代化都市圈，以沈阳为中心，以鞍山、抚顺、沈抚示范区等8个区域为支撑，形成产业协作圈、统一市场圈、信用建设圈、品质生活圈，建设新型工业化示范区、东北振兴发展增长级，沈阳现代化都市圈不仅扩大城市发展规模，打造新的经济增长极，还带动辽宁地区经济发展。推动沈阳现代化都市圈快速发展是新时代赋予辽宁高质量发展的必然要求。

1.3 提高沈阳作为国家中心城市的实力

沈阳位于“哈尔滨、长春、沈阳、大连”东北经济中轴线的核心，沈阳都市圈是辽宁省“一圈一带两区”区域发展格局中的关键一环。在辽宁和东北振兴中，沈阳都市圈扮演着聚集资源、催动产业升级、创新驱动发展、对外交流等任务的主角，沈阳都市圈一体化现代化发展为沈阳跻身国家中心城市奠定强有力的基础，有助于实现东北地区城市进入国家中心体系的零突破，成为超乎直辖市和省会城市的“塔尖”城市，也将获得更多政策支持和资源倾斜，产生更大的经济集聚及辐射效应，全方位激发辽宁经济发展活力，提升经济发展水平。

2 国内外经验与做法

2.1 国外经验与做法

一是东京都市圈，“轨道线网”规模巨大，现代化城市轨道交通网络已成为疏通城市空间结构的大动脉，由东京都、神奈川县、千叶县、埼玉县及茨城县南部地区组成，约有3760万人口、1.64万平方公里的超大型都市圈，人口密度大和私家车普及率极高。二是纽约都市圈，是世界十大都市圈之一，“以经济核心城市为轴心、再分工协作”的效率最大化，已成为其他都市圈学习的典范，拥有世界上最发达的水陆空交通体系，圈内城市华盛顿是政治决策的核心，波士顿集中了世界著名高等院校，巴尔的摩和费城有密集高效的交通线，费城的重工业和巴尔的摩的冶炼工业都非常发达，各城市分工协作、优势错位互补，集聚功能强大。三是首尔都市圈，其发展特征是“减少重复建设、降低产业同构”，占韩国国土面积的11.8%，人口近国家一半，注重圈内城市分工，分散城市智能、建设新城新村、促进区域间流通。四是伦敦都市圈，伦敦最早成为国际化大都市，城市种族、阶层、社区、文化多元性高，首都生活功能建设可以总结为“四圈”，即休闲生活圈、生活保障圈、美好居住圈、便捷交通圈，得到全球各地仿效。

2.2 国内城市都市圈经验

以京津冀一体化、长三角和珠三角的区域一体化等为代表的区域经济一体化为我国经济增长和高质量发展提供了重要动力。一是上海都市圈，包括上海、苏州、嘉兴、南通等，2019年国内生产总值为62140.2亿元，占全国比例约为6.3%。都市圈分为四个圈层，包含上海中心城区、上海新城（包含松江、嘉定、青浦、奉贤、南汇五个新城）、上海行政区域、上海都市圈4个圈层，上海行政区域内生产总值最高，在整个上海都市圈约占60%。其中，上海新城的区域贡献最为明显，约占50%，龙头带动作用明显。近年来，第一、二产业的发展速度低于第三产业的增长态势，中心城区对第二产业的贡献度较低，上海新城区域是第三产业贡献的代表，体现了上海作为现代化都市圈一体化发展的辐射能力。二是南京都市圈，是我国最早启动建设的跨省都市圈，拥有国际性沿江先进制造业发展集群、历史文化久远、特色山水城林的国家级都市圈，辐射了中西部、泛长三角转型发展的国际性重要门户。三是杭州都市圈，是以杭州市为核心的城市群，以湖州、嘉兴、绍兴、衢州、黄山市等为副中心。以产业数字化转型升级、都市圈云计算、大数据、物联网等新一代信息技术形成引领长三角、领跑全国的发展格局，数字经济效益显著，跨境电商、新零售业态发展活跃，是我国乃至全球数字贸易、数字金融发展的航标。四是福州都市圈，大数据、新能源汽车、智能制造等新兴产业增长迅速，已形成多层次、全方位的协同发展格局，海上丝绸之路文化特色突出。在建立统一的金融资本市场、统一市场准入标准、提升中心城市产业能级、推动文化旅游合作发展等方面取得明显成效，其生态文明和环境治理位于国家前列。

3 发展优势和现存发展障碍

3.1 发展优势

3.1.1 交通设施不断优化

沈阳都市圈经济区以沈阳为枢纽中心，形成连结辽宁、东北三省、全国的交通运输框架网络，是我国最繁华、最密集的现代化综合交通枢纽地区。都市圈内共有公路客、货运站（场）超过130余个，较大程度地满足物流运输、客运集疏、市民出行的需求。另外，沈阳市在全国范围内已率先完成公路主枢纽规划、建设、应用，建立15个全国公路主枢纽项目，提高了以沈阳为核心的都市圈内旅客运送、货物的集中调度与传输能力。

3.1.2 现代产业体系建设不断创新

2016年以来，辽宁省将工业互联网作为工业企业转型升级的主攻方向，都市圈内鞍钢、东软、沈阳机床、忠旺等26家企业进入各类国家级工业互联网试点示范项目；沈阳市获批国家级信息化和工业化融合试验区、国家大数据综合试验区；在制造业、航空、医疗、新媒体等重点领域开发5G应用，华晨宝马车辆数据5G传输测试、新松5G云端智能巡检机器人等106个技术场景实现应用。工业企业发展方式正从规模速度型转向质量效率型，发展动力正从要素驱动转向创新驱动。

3.1.3 新格局为都市圈产业合作提供了发展契机

RCEP签署生效形成了新发展格局，在此背景下，东北亚区域经贸合作迎来共同繁荣的发展机遇；重构“双循环”背景下的国内经济体系，有效建立扩大内需的制度，国内超大规模的市场和强大的内生潜力，促进都市圈合作发展的体制创新、破解都市圈产业合作中的突出问题，为沈阳都市圈协调发展，提升辽宁和东北经济新一轮振兴提供了新契机。

3.2 沈阳都市圈一体化发展存在的障碍

3.2.1 产业发展阶段存在差异

沈阳、鞍山、阜新、铁岭等城市产业结构为第三产业发展规模较大，其次为第二、第一产业的形式；而抚顺、本溪、辽阳以第二产业发展规模为主，其次为第三、第一产业的结构。近年来，沈阳三产发展规模较大，位于都市圈首位，2019年第三产业为61.94%，超出沈阳都市圈平均水平12.6个百分点；都市圈内其他城市受原有产业和地理位置等因素影响，第三产业发展滞缓很多，相互差异较小。沈阳的金融业、物流业占服务业的比重分别达到12.3%、8.4%。从生产总值来看，金融业在本地区占比为7.64%，电子商务、商务会展、健康养老等占比也较高；抚顺、本溪、辽阳仍以第一产业为主，第三产业发展均显落后，低于第一产业的发展规模和速度。铁岭的二产与三产比例为27.89∶47.86，阜新的二产与三产比例为26.53∶51.71，第三产业发展较为乐观，第二产业发展仍落后。

3.2.2 产业结构趋同

受传统东北经济形式、条件定位、资源状况等的影响，沈阳都市圈内的产业结构和运行体系存在同质化现象，抚顺、本溪的主导产业有钢铁、石化等，抚顺、阜新还有煤炭产业为共同特征，都市圈内多数城市以装备制造业为主体，产业区分不清，上下游协作配套不畅。加上各城市间区域行政壁垒、财政与金融体制、投资与风险机制、各自利益等的影响，产业协同和功能划分有待整合。

3.2.3 深层次产业分工协作较弱

沈阳现代都市圈一体化发展要求产业重新布局，战略性新兴产业、物流运输业、数字化产业、高新技术产业招商引资发展、人才需求旺盛。目前来看，优势资源特征未被挖掘和充分利用， 产业布局、规范性有待统筹与合理安排， 产业分工和物资调配停留在浅层次上，科技产业园区、技术合作、人才供需等仍需合理设计、规划、应用。从第一产业来看，城市之间合作主要围绕着基本生活方面，农产品低价格使第一产业合作的收益较低，自然使得各个城市的收益也不高。以2019年为例，沈阳都市圈内服务业发展速度高于第二产业，第二产业占地区生产总值的37.43%，服务业占比为55.47%。除了沈阳以外，以现代物流、金融为代表的生产性现代服务业发展速度和规模明显不足；由于行政限制、产业趋同、科技手段弱等，都市圈内各城市间的协同效应不强。

4 深化沈阳现代化都市圈一体化发展的对策机制

4.1 构建一体化发展新模式

构建“1+ 2+ 6”式对策机制，“1”是指以充分实现城市空间耦合、区域竞争力强、经济集聚且高质量发展为核心；“2”指体现两化，即一体化和现代化，既要体现“一体化”的空间形态，又要具备“现代化”的发展水平态势； “6”指围绕“政务一体化、基础设施一体化、数字资源一体化、交通一体化和现代化、产业一体化和互补共生化、公共服务一体化和便利化”6个方面着手建立一体化、同城化的城市跨界发展与互通模式，重塑以沈阳为中心的辽宁经济发展格局，融入国家经济高质量运行轨道，实现沈阳现代化都市圈真正一体化，加速辽宁和东北经济快速发展和提升！

4.2 沈阳现代化都市圈一体化发展的对策

沈阳现代化都市圈综合水平的提升应是中心城市和外围城市的强强联合， 要多方打通沈阳与周边的联系通道，其他各市也要充分挖掘自身发展潜力，提高对沈阳辐射发展的接受程度，全面提升现代都市圈经济发展水平。 结合7市1区与沈阳的位置、产业结构、资源条件不同，设计发展布局，主要依据与沈阳主城区的远近，在空间布局上建设“同城化”和“一体化”两种形式，即构建和加快实现“沈抚同城化”“沈阳与圈内其他城市一体化”的发展格局。

4.2.1 政务一体化

第一，推进法制规划，行政手段与经济建设共用

起草和完善“专项”立法与规划，推行“试水”跨市域协同立法。时机适当时，推出 《沈阳现代化都市圈产业协同规划》《沈阳现代化都市圈交通一体化促进条例 》《沈阳现代化都市圈环境治理条款》《沈阳现代化都市圈公共服务一体化试行规划》等，构建《沈阳现代化都市圈高质量发展评价标准体系》，合理确定立法体裁，提高立法定则的针对性、时效性、实用性和可操作性。

第二，打破行政壁垒、建立健全协调联盟工作机制

共建政策协同、行政共治、资源共用的运行新机制，逐步推进以沈阳为中心，周围城市向沈阳行政区靠拢；建立都市圈内各政府层面、区域之间的“回型”“塔型”等合作联盟， 积极推动规划共编、决策共议、政策互通、资源互用、 重大项目工程共建等，形成共商共策的合作局面。

4.2.2 交通一体化和现代化

培育发展现代化都市圈，交通一体化必须先行。各市与省发改委、省交通运输厅对接，积极推进交通路网加密，路与桥连点成线、织线成网。

第一，紧随“一带一路”，打造沈阳都市圈物流枢纽群

提高沈阳桃仙国际机场的运营能力和国内外影响力，创建东北亚国际航空枢纽， 打通桃仙机场与沈阳周边城市的城际、轻轨、地铁等沿线道路；融入京津冀圈，依托大连港、丹东港、营口港各大港口，积极畅通与渤海湾和辽宁南部沿线城市的海陆交互，建设双向物流通道。构建紧密连接东北亚、衔接国内、沟通全球的国际经济联系网络，畅通国内外“双循环”。

第二，“铁路公交化、 公路穿越化”铺展

铁路公交化能够带动沿线经济的发展，沈阳铁路贯通南北，建议向更大范围、更高标准上铺展。 沈抚距离近，两市交通连线发展成绩可观，可推进沈铁9号二期向抚顺延长建设路线；积极推进沈本两市的铁路和汽车交通工具；沈铁两城对接城际铁路、高速公路、西部大通道、辽河特大桥等；沈阜的距离较远，交通互连有待完善，需拓宽和打通多条公路和铁路线路。

4.2.3 基础设施一体化

只有基础设施建设做全做实，才能为都市圈一体化奠定基础；没有配套的基础设施条件，无法全面实现一体化与现代化。

第一，保持基础设施投资力度，预留潜在的增长空间

基础设施的提前构建和布局仍是实现都市圈一体化的紧迫任务，特别是涉及范围广的项目、关键性任务、核心项目工程等，要提前设计、纳入建设工程规划， 为产业建设和推广、旅游康养、医疗教育等资源一体化的共建共享提供基础保障。

第二，打造数字新基建，完善先进互通的设施网络

建成高标准网络互通体系，构建起现代基础设施，超前布局 5G 基站、物联网、云计算、数据中心等应用设施，大幅缩短网上交通距离，依托中国移动（沈阳）数据中心建立服务集群，打造工业互联网和现代服务平台。加大仓储运输、邮政通信等现代科技设施投入力度，时刻保持通信设施、仓储设备等现代化与潮流化的功能特征，切实提高通信和物资保管的畅通与便利。

4.2.4 数字资源一体化

第一，构建数字经济核心产业发展联盟

区域一体化高质量发展的根本在于科技创新引领区域产业的高质量发展。紧抓都市圈内以沈阳为核心的数字经济发展快捷优势，率先推动数字经济要素在全域范围内流通与共享，特别是生物制药、机器人技术、航运、装备制造等沈阳数字经济核心产业，带头建立产业发展联盟，促进数字材料、核心技术、专业人才等协同，使供给与需求更加配套，加快数字信息的传递，建设多层次开放合作体系。

第二，发挥科教资源优势，优化科技协同与创新

实施科教资源共享与创新开放合机制，构建沈阳都市圈内共性技术研发平台，支持开展多学科交叉探索研究， 引导高校院所与周围地区联合共育。加速科技成果转化，支持周边城市在沈阳设立“科技飞地”，制定平衡趋同政策，建立健全成果转化项目资金共同投入、技术共同转化、利益共同分享机制。

4.2.5 产业一体化和互补共生化

第一，促进中心城市与周边地区产业优势互补

形成各城市区域产业一体化发展局面。产业发展方面，推进华晨宝马新工厂、机器人项目、现代数字产业项目等领头企业在都市圈内扩建，建设一批高品质产业集聚区；强化产业协同方面，加强沈阳与周边城市产业分工与协作，加强沈阳北部地区与铁岭开展合作，聚焦汽车、农产品深加工等领域；辽阳是沈阳经济区的重要一城，沈阳自贸区溢出的服务业、制造业等可大幅度流向辽阳，促进辽阳的原材料加工业和装备制造业继续生产，发挥壮大这些企业有辽阳的支柱作用。

第二，发挥产业上下游之间的关系，打通互补链条

发挥抚顺和沈阳在产业链上游和下游的链接关系，开展大唐沈东热电厂扩建工程项目，提高技术转化能力，力争沈抚合一。鞍山和沈阳产业相通，聚焦先进装备制造业，共同培育装备制造、机器人产业、新能源和材料、新基建、信息技术等新兴产业，推动汽车零部件、新能源汽车产业链整体提升，推进鞍山港与沈阳国际陆港错位发展，加快建设中德产业园鞍山分园，共同提升两市开放水平和战略性新兴产业的协作发展。沈阳与阜新的对接协作要以提高资源利率为主要任务，阜新存在资源枯竭现象，推动阜新装备制造、地域旅游等，与沈阳及其他城市发展对接。

4.2.6 公共服务一体化和便利化

公共服务建设与一体化发展方面，加大对公共服务的投入和资源配置，提高公共服务的普及程度和质量。推进医疗系统向沈阳外的城市扩建，实现医疗信息共享互认、就医看病开通“一证通”等便利化手段。建立人力资源管理一体化信息服务平台，发布用工信息、职业培训与提升、服务管理系统。力争都市圈内公共服务“一网通办”“一网协同”全覆盖。实现医疗、社保、教育、用工等公共服务的系统对接，建设和完善各市政务数据资源、公共服务共享机制。

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