政府数据开放平台关联档案数据开放诠释

摘 要：政府数据开放平台是政府数字化建设与开放工作的重要途径，其中包含的档案数据集参与推动档案数据跨区域共享，满足公众档案需求的全过程。通过对部分省级政府数据开放平台中档案数据开放情况的调研，总结出平台政策、定位、意识三方面的不足，面向公共价值档案数据开放从诠释、普遍规范以及全新表达与导向的角度阐释档案数据开放的意旨。在政策指导和公众期望共识下推进档案数据开放，将开拓深化档案开放工作与公共价值关联的理路。

关键词：政府数据；数据开放；公共价值；开放平台；档案数据；公共需求；公众效用；社会参与

2021年《“十四五”全国档案事业发展规划》要求“加强档案开放与政府信息公开的衔接，完善配套工作制度，推动档案馆定期通过网站或其他方式公布开放档案目录，稳步推进开放档案全文在线查阅”。[1]目前档案数据开放平台数量较少，依托各级档案馆、档案部门的统一管理平台与数据开放平台仍需统筹规划。2022年7月4日，国家档案局令第19号公布的《国家档案馆档案开放办法》定于2022年8月1日起施行，其中明确提出“国家档案主管部门统筹建设开放档案查询利用平台，推动开放档案跨区域共享利用”。[2]在国家档案局的统一协调下档案数据开放的跨区域共享平台已在计划行列，但现阶段我国档案开放数据依靠政府数据开放平台仍是主流方式。

自2009年美国首先建立政府牵头、实现公共效益、开放数据共享的政府数据开放平台，后续在数据开放的内在需求下，其同样在中国得到了高度重视。开放政府数据是最大限度地为社会公众免费提供数字化、数据化档案，推动建设透明政府的途径。其中国家级、省市级及其他档案馆、行政机关的档案部门等档案机构作为重要的政府部门，也需要开放数据实现数据共享，融入透明、开放、数字化的政府建设以发挥公共价值。

1 典型省级政府数据开放平台档案数据开放现状

截至2023年12月，全国23个省级行政区建设了政府数据开放平台，选择北京市、天津市、上海市、广东省、浙江省、江苏省、四川省、山东省、海南省、广西壮族自治区等10个典型代表政府数据开放平台作为网络调研对象，对其数据总量、数据利用情况（下载、浏览、评分、格式规范）、档案数据内容划分进行详细阐释。

1.1 政府数据开放平台数据总量现状

本文调研的10个典型省级政府数据开放平台网址与网站名称如表1所示，其中显示除政府数据开放平台外，部分省政府网站同样内含“数据开放”板块）。

截至2023年5月，北京市、天津市、上海市、广东省、浙江省、江苏省、四川省、山东省、海南省、广西壮族自治区等10个省级政府数据开放平台数据情况及档案数据总量情况如表2所示。

部分省市如北京市、天津市、浙江省、山东省、海南省政府数据开放平台的网站首页按“部门”选取档案局、档案馆即可检出数据集与API数据接口。同时部分如上海市、广东省等未设置档案局、档案馆部门的平台，本文通过网页自带的搜索引擎以“档案”作为关键词进行全站检索，其中调研的政府数据开放平台的全部检索结果如表3所示，其中以山东省、北京市、广东省3个省级平台检索结果最为凸显，多为市级、区县级档案机构及其他领域（如教育文化、城建住房、科技创新、医疗卫生、交通运输等）的其他部门进行发布，因此呈现内容繁杂、种类多样、覆盖面广的特点。

这10个政府数据开放平台的档案数据内容多样，以行政业务类为主，如北京市档案局行政许可信息是北京市政府数据开放平台的代表数据集。数据集的另一代表是馆藏资源类，如浙江省馆藏资料——家谱信息数据集及山东省珍贵档案文献遗产名录。表3中呈现的数据集、数据接口多为来源于档案局、档案馆的数据集、数据接口，而检索关键词的结果来源更为多样，领域覆盖更广泛。

其中有代表性的档案数据集有天津市、浙江省、山东省、广西壮族自治区，对其档案相关数据集的数据量进行概要计算，天津市档案馆数据集的数据量为2.39万条，浙江省、山东省以及广西壮族自治区分别有171.65万条、12.69万条以及8.18万条。其中，浙江省以170余万条的数据量一骑绝尘。通过调查发现，浙江省以馆藏资源类档案数据开放为主，因此数据量庞大。浙江省、北京市、天津市、山东省作为内容相对齐全、数据量较大的代表省份，其数据集与数据接口有序完备，网页呈现清晰明了，可以作为模板供其他省级平台学习。

1.2 政府数据开放平台中档案数据利用情况

调研中可以看出各省级政府数据开放平台具备较为鲜明的数据利用情况显示，其中用户应用情况可以通过网站的下载量、浏览量及评分等作为衡量依据，而受数据集本身格式规范影响，同样会导致用户数据利用的差异。结合网站提供的数据信息，本文选取较为典型的档案相关数据集总结档案数据利用现状。

由表4可知，档案馆馆藏资源档案数据相对行政业务类档案数据而言较少，选取的大部分政府数据开放平台都以行政业务类档案数据开放居多。其中，浙江省和山东省作为馆藏资源类的典型有代表当地风土人情的档案数据供用户使用，而馆藏资源类数据的明显特征在于数据量大、覆盖面广，因此也就可以与大部分的行政类数据区分开。再者，从表4中可以看出除部分档案数据外，大部分开放数据的下载量与浏览量都较少，这也就导致了大部分数据没有评分的状况。更新频次大部分为每年更新一次，而会计档案信息作为特殊的档案数据需要每日更新，同样特殊的还有历史档案，如浙江省馆藏资源不需要每年更新。开放条件多为无条件开放，但同样需要登录申请后获取，会计档案信息作为其中特殊的开放档案有着较为严格条件约束。最后，格式规范以广东省最为齐全，有6种格式可供用户下载，多种格式规范适应用户的多样需求，更好地为用户数据利用提供便利条件。

2 政府数据开放平台中档案数据开放的现实不足

从以上数据可以看出，开放平台中档案相关的数据以行政业务类档案数据开放为主，馆藏资源类为辅，这直接致使政府数据开放平台中档案数据相较其他数据而言需求量不高、数据不够完备、下载浏览量较少且大多没有评分。作为现阶段我国档案开放数据的主流方式，政府数据开放平台仍有实用性不强等问题，因此依据新公布的《国家档案馆档案开放办法》，使用跨区域共享平台开放档案数据需要国家档案局的统筹规划。

2.1 规范不统一，政策缺失

从上述各省级平台的不同点可以发现，政府数据开放平台带有强烈的地域特色，档案数据“开放什么”“如何开放”仍带有矛盾色彩，各地区政府数据开放平台的档案数据集没有统一标准，内容也不尽相同。2015年国务院发布《促进大数据发展行动纲要》要求“建立政府数据统一开放平台。构建电子健康档案，加强数字档案馆等公益设施建设”[3]，直接从政策大方向上促进了政府数据开放平台的建设与落地，同时也阐述了档案数据及档案机构在数据开放中的重要地位，但规范不统一让档案数据开放的实际效用没能得到充分发挥。

2.2 实用性不足，定位模糊

面向不同用户群体，政府数据开放平台提供行政业务类、馆藏资源类、民生类等不同的开放档案数据集，但实情是各平台分布不均，北京市、天津市、上海市仍以提供行政业务类数据集为主。即使这3个直辖市的用户量大、需求更多，但基于档案数据集的浏览仍不是主流人群，因此是开放档案数据集的实用性不足致使下载、浏览量较少、面向用户群体需求适用性缺失以及档案开放数据定位模糊的窘境。档案开放数据的深度、质量和实用性都源于缺少统一标准规范而被动下降，对如何深化落实具体档案数据的开放共享、融入透明开放性建设档案机构的目标与指向定位模糊。档案部门作为政府开放数据运动中提供者、参与者的角色定位并未凸显，档案开放数据的可信度、实用性、时效性需要全局统筹依次推进，扩大开放格局，拓宽档案机构数据开放的内涵与外延。保障档案开放数据内容的高质量、高时效，面向用户人群提供符合用户个性需求模型的数据，在实现公共价值的同时，在国家档案局的统一标准下细化档案数据开放细则。

2.3 宣传度不够，地区差异大

上述调研中发现，档案数据开放蕴含的深层次问题不仅是顶层设计的缺失与实用性考虑的不足，还是档案机构本身的宣传度、维护度不够。一方面政府数据开放运动与档案开放共享的宣传力度不足，社会鲜有人知，也就导致如表4中存在的问题，即使下载、浏览量较高的档案数据集，用户的关注度仍然偏低。宣传教育阵地的作用并未凸显，即便是全部浏览量、数据量巨大的北京市、天津市等直辖市和重要省级单位，其中涵盖的档案数据量仍然较少。江苏省、四川省的部门分类中直接缺少省档案局、省档案馆等档案机构，仅在全站对“档案”进行关键词搜索时才出现部分相关内容。相反的是，浙江省与山东省除去行政业务类公告档案数据集外，将馆藏资源类档案数据集进行开放共享。其中多项体现地域特色的历史档案与档案文献遗产的下载量与浏览量都颇为可观，即档案数据的内容特色与档案数据开放的宣传力度对地区差异和政府数据开放平台的实际发展都具备一定作用，唯有档案机构参与政府数据开放运动的坚定决心和超前认知才能落实档案数据资源的服务目标。

3 面向公共价值的档案数据开放意旨

公共价值既然存在于社会生产实践中，政府数据开放与档案数据开放便不能忽略其重要性。公共价值下多元数据开放瞻望同现实困境的抵牾需要政府组织关联二者，从而实现为公众的社会性服务。下文将按图1所示档案数据开放路线展开研究，以优化数据质量及服务。

3.1 公共价值下档案数据开放的释意

美国马克·穆尔出版的《创造公共价值：政府战略管理》[4]提出“创造公共价值”的重要性，政府通过满足公众需求来实现公共价值，引发各国学者的关注与研究。公共价值产生于政府治理，同时离不开公众、利益相关者等多元主体的共同合作交互网。[5]将社会效益视作导向，以实现公众价值为目标，审视政府数据开放平台中档案数据开放具备一定程度的先进性和必要性。厘清以公共价值为导向的档案数据开放的释意，是在原有认知内涵基础上明晰角色定位，实现数据战略开放共享的全新阐述。

本质而言（如图2），现有政府数据开放平台是开放政府政务、提高政府信度的重要工具，确定组织决策和行为价值取向的公共价值将成为调和平衡多元价值目标和价值主体利益的核心。[6]

3.1.1 公众主导对档案数据开放的公共需求

公共价值作为公众传递的政府期望，一定程度上制约着政府公共管理的政策与服务。意味着公众既是政府机构的服务主体，更是公共价值承载的作用对象。档案数据开放的案例便印证了：档案机构需要研究政策细则和统一标准规范，约束平台中档案数据集的数量、质量，保证其合规性和及时性以回应公众。公共需求体现在数据开放共享中是保障和尊重了公民对于政府公共管理的知情权，是信息公开在大数据时代对公众信息需求满足的一次跃进。

公共价值同样也是公众个人偏好的集合，代表了公众的公共需求，即档案数据开放共享需要实际考虑用户需求和期望。数据战略管理，配置数据资源将成为连同档案数据在内的政府开放数据的实践框架，在“公共域”范围以公民决定的价值偏好为基础。将可信、可用、完整、适用公民偏好的开放数据分享在档案信息公开平台上，是以符合档案开放数据要求的方式共享于公众以供社会利用的政府行为。

3.1.2 公共价值是反制档案数据开放的原则

公共价值作为统一规范和价值标准，是实现社会效益的公共原则，在经过价值目标选择和冲突利益平衡的路径中发挥独特作用。公共价值是不断选择性地开放一部分档案机构等政府机关的数据资源。这种选择性面向的便是公众的价值目标，代表的是经公共价值筛选后的公共期望。再者，在档案数据开放中面临的是知情权与隐私权的利益冲突与矛盾，在面对个体的利益冲突中要运用公共价值作为指导平衡冲突化解矛盾，即公共价值制约着档案数据开放实践，制约政府机关、社会公众的权责供需与具体规则。

公共价值在不同维度上有着不同权重的意义，其深蕴的内涵和内在联系会普遍影响政府、机构的组织设计和政策规划，解构公共价值理论和实践的普适性也将进一步理解多元公共价值的冲突与争持。政府数据开放平台作为公共行政过程的重要一环，在破除其既存疏漏和弊端外，需以公民决定的价值——公共价值重塑政府开放数据与档案开放数据，将公众期望与实际需求设为统一准则，实现社会效益与公共价值的协调建构。因此建设协同高效的数字化档案数据开放平台，不仅是完善现有政府数字化系统服务能力的有力支撑，更是公共价值逻辑范式下档案机构执行开放的理路变迁。

3.2 价值体系内档案数据开放的普遍规范

公共价值体系的构建为档案数据开放的普遍规范提出具体要求，如图3所示。

首先，档案数据需具备公众效用，以满足公民需要与期望作为对共享客体的标准，在满足共性与个性的基础上开放符合要求的档案数据资源。其次，档案数据需遵循公益导向，即在多元主体的共识下实现对客体的规划安排，实现社会效益与价值的公益导向，规范公共价值体系内主客体参与性、实用性和可操作性。

3.2.1 档案数据需具备公众效用与公共期望

公共价值作为新的公共行政范式，“是集体偏好的政治协调表达，是后新公共管理时期公共行政的主流理论和话语体系。”[7]政府、机构、平台与公众作为参与者主体，享有公共表达的权益。多元主体协调共创和谐的互动环境，并合理地配置数据资源，以实现公众的主体表达和共享客体的公共性与公众性。公共行政囊括政府与档案数据开放全过程，数据作为客体本身需具备公众效用，即数据有价值，符合公民需要与期望。公共价值指明公众的主体身份定位，需要依靠社会公众的力量设置价值期望目标，以此保证公共价值体系的构建和运转。

公共价值体系覆盖的范围与规模极广，这意味着对共享客体的需求建立在公共性与个性这二者之上。公共价值是个体价值目标集成的统一体，即对数据资源或数据开放服务的满足程度既是主体公共性的体现与公众参与的集体成果，同时也不排斥个性与个体价值的表达。

档案数据开放是经由统一标准规范——公共价值的选择，在兼顾共性与个性基础上，将档案数据具备公众效用的部分不涉及保密、隐私的可公开内容进行共享。提供档案数据完全访问权限与下载权限，利于促进档案数据的开发和再利用，扩大受益人群，加强公民的档案意识与档案认知度，以双向交互的方式加强档案的社会层面性、公众参与性与治理性。

3.2.2 档案数据需遵循公益导向的总体框架

数据开放是公共价值系统内的公共产品与公共服务，国家将其提供给社会公众内的每个个体，社会成员以同等权益共享。公共价值在公众ab6b7ec828658435011afc06d276993861b696469ede0bcdf98c64cab041c84d与个人利益中共存，二者不以矛盾排斥形式存在，个人价值因特殊个体间的差异性而不同，公共价值是代表集体性的价值，因此更具备普适性和可实施性。

档案数据开放离不开社会公众共识的需求，二者间的客观供需逻辑关系需要共同的目标与公共价值实现，并不断平衡相关联的利益冲突。同时，档案数据也需要遵循公益导向，构建公益性与效用性共存的适用框架，切实服务人民。

多元化模式驱动公共价值体系内档案数据开放的普遍规范，以民主、透明、广泛参与的姿态为数据开放共享提供国家层面的公益性建设与运营方案。

一方面，公共价值需要在遵循公益性的同时保障国家权力机构的权威性和强制性，价值体系始终处在国家建设现代化的总体框架和蓝图内，是档案开放工作的硬性标准和统一规范。公共价值表现为档案事务参与的民主化和档案服务的公共取向，通过主动融入公共服务体系，拓宽档案服务范围、规范档案服务准则。[8-10]

另一方面，透明、开放、公平、协同的政府需要加强信用建设，以博得公众信任，并不断整合公众的力量与共识。而收获公众信任的方式需要在公共价值系统中达成，建立统一的档案数据开放标准，真正让公共档案数据实现它的内在特性公共性与公众性，并在公益导向的总体框架内不断优化档案数据开放细则。这也意味着公共价值体系下档案数据开放对共享客体的新要求，但本质上二者相互影响、相辅相成。

3.3 发展档案数据开放的公共性导向

以政府数据开放为首的数据开放充分表达了社会性、公共性、公众性共享客体的内在逻辑，公共价值是伴随档案数据开放全过程的（如图4），是不必言明的内核规律，体现的正是社会供需关系与公共价值目标在科学文化事业机构等政府单位的公众参与，发展档案数据开放的公共性导向，要以公民共识期望评估档案数据公众效用，引导档案数据开放的良性实践，不断推动数据开放的管理与监督权责范围，创造公众参与的空间。

3.3.1 以公民共识期望评估档案数据公众效用

实现公共价值、发挥客体效益、激发公民共识期望将为政府开放数据与档案开放数据激发全新活力。公共价值以强烈的主观色彩，给予客观性的档案数据全新指向与路径。将公共价值融入开放、透明政府的构建与运行，融入数字化、数据化档案建设，实现档案数据开放共享。将档案信息化服务遵循公共价值体系的公众、民主化要求，实现公众效用中档案数据开放的全新表达与导向。

公众形成期望共识的机制需要再度完善，公众决定的价值才可称为公共价值。确定用户的共同需求，公众采取政府提供的途径进行相应反馈，得出符合公共价值的评估结果也将为政府数据开放平台的全面发展提供新方向。

公共价值依赖于社会公众参与的公共合作交互网，档案大数据的形成发展更为用户合作参与提供数字化基础。切实深入驱动公共价值融入档案数据开放，一定程度上将改善档案数据资源分配与档案信息服务的既存疏漏，促进档案开放工作的创新实践。

3.3.2 发挥主体作用引导档案数据开放良性实践

固然，政府数据开放平台是以社会效益为目标，并不追求经济利益，但目前在数据开放平台中存在的现实疏漏与不足需不断改善，公共价值理论的渗透与深化也需要进一步推进。平台建设确有政府统筹，但细节执行与内容划分仍有落差，说明了现存的平台规范不统一、政策不完善的痼疾。现有平台的定位较为模糊，在政府数据开放平台中的档案数据量较少，数据资源实用性不足。数据在政府规划下确实向用户需求靠拢，但公众参与度不够，用户表达的价值期望欠缺，不能及时向政府、机构以及平台传递共识，这都导致档案开放数据利用情况不良、数据质量堪忧的窘况。

从供给侧来看，不同层级、地区及部门对于开放数据的价值期望存在的较大差异会体现在政府数据开放平台的最终效用上；从需求侧来看，潜在各类利用者的价值期望也存在较大差别，这种差别与个体需求、个体利用能力、利用效率及数据资源质量等因素密切联系，会逐渐影响其利用感知等。[11]正是建设中现存的诸多问题使得数据开放平台的运营状况不佳，而这种“不重视—运营不佳—不重视”的恶性循环就致使宣传与维护力度的地区差异越发明显。

因此，国家需良性引导档案数据开放实践，发挥政府及档案机构主体作用，将国家总体目标同明晰的公众价值期望合理结合并传递给各层级机关单位执行，过程中需要设置监督者监管与治理执行伴随的各种情况，并且亟须统一的标准及强有力的政策与措施对监管者的工作加以明确规范。同时，加强宣传教育工作，普及档案数据开放意旨，深化公众的档案意识与档案利用观念；强化数据开放平台、档案信息公开平台维护意识，将收集、整理、更新、开发等各个环节及时、全面、安全地完成。

4 结语

政府数据开放平台与其中档案开放数据的现状存在一些问题，需要重视公共价值导向下档案数据开放工作，遵循政府数据开放共享原则，在统一的规范标准下，有序、全面、合理地推进档案数据开放过程，完善政府公共服务能力，实现公共价值逻辑下档案机构开放的理路变迁。

为实现客体公共效用和社会效益，公众作为公共价值的实现主体，需要设置价值期望的共识目标，建设透明、高效、协同的档案数据开放工作。社会公众的力量保证公共价值体系的运转，政府、社会、机构、利益相关者和公众的协同联动加快完善公共价值应用的速率。重视政府主导作用，加强国家统筹规划和政策推进，将公众共识融入档案数据开放变革中，实现产品为核心到服务为核心再到公众共识为核心的更迭转变，推动档案开放事业踏实牢固。同时，以社会效益和公共价值实现作为导向，指引档案数据开放的全新表达和方向，丰富政府数据开放平台中档案数据集的内容。

本文系国家社科重大项目“ 面向数字化发展的公共数据开放利用体系与能力建设研究” （ 项目编号：21&ZD336）；黑龙江省高校基本科研业务费黑龙江大学专项资金项目（编号：2021-KYYWF-0134）阶段成果。

参考文献：

[1].中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2023-08-20].https：//www.saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[2]中华人民共和国国家档案局.国家档案馆档案开放办法[EB/OL].[2023-08-20]. https：//www.saac.gov.cn/daj/xzfgk/202207/9dc96f7f635247c18ae1a9ec15c24dea.shtml.

[3]国务院.促进大数据发展行动纲要[EB/OL].[2023-09-20]. http：//hfffg6b23a8099e444ecbh6vvcfvcunpcx6cpq.fgfy.hlju.cwkeji.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_10137.htm.

[4]马克·H.穆尔.创造公共价值：政府战略管理[M].伍满桂，译.北京：商务印书馆，2016.

[5]陈兰杰，李婷.基于战略三角模型的开放政府数据公共价值实现机制研究[J].情报探索，2021（09）：1-7.

[6]王学军，张弘.公共价值的研究路径与前沿问题[J].公共管理学报，2013（02）：126-136+144.

[7]王学军，陈友倩.数字政府的公共价值创造：路径与研究进路[J].公共管理评论，2022（03）：5-23.

[8]赵杰.档案治理现代化的表征与进路[J].档案管理，2022（01）：54-55.

[9]罗敏，姜鑫.开放科学数据背景下档案馆个人数据开放获取政策研究[J].档案与建设，2020（06）：34-37+84.

[10]王思婕，陆阳.社会治理视域下的档案公共社会价值及其实现路径[J].山西档案，2020（01）：34-40.

[11]门理想，王丛虎，门钰璐.公共价值视角下的政府数据开放：文献述评与研究展望[J].情报杂志，2021（08）：104-110.

（作者单位：黑龙江大学信息管理学院 周丽霞，教授，硕士生导师；焦以宣，硕士研究生 来稿日期：2024-02-16）