法律规制视域下中国档案工作规范体系研究论纲

摘 要：档案工作规范体系是指导、鼓励、调节和保障档案工作的规制系统，包含档案成文规则系统和档案成文规则落实推进系统两个部分。前者表现为档案法律规范等“硬法”和公共政策、民间规则、专业标准等“软法”；后者表现为档案业务指导和档案行政监督等档案成文规则落实推进性工作。其建设内容包括两个部分：一是档案成文规则系统建设，也就是所谓的档案法律制度建设，即档案法律、档案行政法规、部门档案规章、地方性档案法规及其他档案规范性文件的创制，具有系统性、层级性和实用性的特征，是档案工作、特别是档案行政管理工作开展的依据和指南。二是档案成文规则落实推进系统建设，也就是所谓的档案行政管理能力或档案治理能力建设，即档案业务指导和档案行政监督工作的转型与效能提升，分别具有助成性与强制性的特征，是档案成文规则可操作性的实践验证系统和信息反馈系统。档案成文规则系统与档案成文规则落实推进系统建设相辅相成，共同推动着档案事业的发展和进步。档案工作基本矛盾的动态变化性，决定了档案工作规范体系建设是一个动态的、持续的和长期的变革与完善的过程。

关键词：档案；工作规范；档案法律；行政法规；档案标准；业务指导；监督检查；治理能力

1 研究缘起

体系化是指对法律规范的集合、分类、整理”。[1]就档案工作规范体系而言，“体系化”可以分为“结构体系化”和“功能体系化”两种。其中，结构体系化是指“通过立改废释等方式，构建全面完整的自然保护的立法框架”[2]；功能体系化是指将“各项法律功能分配给相应的法律法规，该功能的实现需要在自然保护的内部法律法规之间进行合理配置，也需要与外部相关法律之间形成有效衔接”。[3]1987年《中华人民共和国档案法》颁布，我国档案工作规范的体系化进程开启，取得了长足进步，并仍在持续成长。

在“结构体系化”方面，基本形成了由档案法、档案行政法规、部门档案规章、地方性档案法规、档案标准、档案规范性文件构成的，基本覆盖各类档案、档案机构和档案工作各环节的，结构较为完整的档案法律规范体系。可以谓之：“形”已初成，欲善待整。

在“功能体系化”方面，“依据什么样的标准来对纷繁复杂的法律规范进行归集”，[4]充分有效地在档案事业发展和档案工作实践中发挥档案工作规范的功能，成为实现档案工作规范“体系化”的关键。这个标准就是档案工作实践，主要体现在档案业务指导和档案行政监督实施效果两个方面。它是档案工作规范可操作性的实践验证系统和信息反馈系统，其实际运行的效能、经验和遇到的难题，可以为各种规范的立改废提供实践依据，对推动档案工作规范的体系化，特别是“功能体系化”具有十分重要的现实价值和长远的历史意义。它与“结构体系化”成果一起，构成具有相辅相成关系的档案工作规范体系建设内容的有机整体。从形成动因来看，档案工作规范走向体系化并非偶然出现，而是内含着深刻的时代背景、工作需求和制度自身的演进规律。

（1）档案工作规范走向体系化是顺应国家治理法治化的时代要求。法治是国家治理现代化的航标，依法治理是最稳定最可靠的治理方式，完备的法治体系为国家治理体系夯实法治之基，良好的法治能力推动国家治理能力的提高。国家治理法治化成为我国社会主要矛盾转化和应对的方略。[5]国家治理法治化的实现有赖于社会主义各项事业法治化的持续深入发展。但是档案制度意识薄弱、档案制度建设滞后、档案制度执行力度不足、档案制度监管机制不健全等问题，严重制约了这一发展目标的实现。在构建完备的档案工作规范体系以及转变治理理念、治理模式、治理方式的基础上，推进档案工作规范体系建设，实现档案事务的规范化、制度化和程序化治理，是档案治理走向法治化的重要前提。由此可见，国家治理法治化是档案工作规范体系建设的实践场域，为档案工作规范体系建设提供方向指引和方法参考；档案工作规范体系建设是国家治理法治化在档案领域的具体体现，为国家治理法治化提供了生动的实践案例和现实保障。

（2）档案工作规范走向体系化是化解档案工作基本矛盾的必要手段。档案工作基本矛盾有其内在决定性因素，也受外在环境因素影响。一般情况下，档案工作基本矛盾是随着国家社会基本矛盾的变化而变化的。中华人民共和国成立后，我国社会主要矛盾经过了三次变化，即我国社会的主要矛盾是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国现实之间的矛盾、人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾（1956年），我国社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾（1981年），我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾（2017年）。根据对社会主要矛盾和档案工作发展规律的认识，新时代档案工作的主要矛盾概括为“社会迅猛发展与档案事业发展相对滞后之间的矛盾”，这一矛盾的双方分别是“社会迅猛发展”和“档案事业发展相对滞后”。[6]这一基本矛盾的解决，既需要档案工作法规做出顶层设计以及具体的档案政策安排，也需要档案主管部门对档案法律法规与档案政策实施的有力推动和档案管理部门及其他相关方面的积极配合。

（3）档案工作规范走向体系化是契合档案制度演进的内在逻辑。新制度主义理论认为，制度演进是内在动力和外部环境共同作用导致制度不均衡的结果。档案制度演进是档案制度持续对自身结构进行优化调整，不断适应新的实践发展需求的过程，主要体现为档案制度的衰退、调适和创新。[7]中华人民共和国成立以来，我国经济社会发展经历了翻天覆地的变化，档案工作面临的内外部环境也发生了深刻的变革。纵观我国档案制度演进的基本历程，档案制度范式经历了从“管控—恢复型”到“管理—保障型”的演进，并在国家治理现代化和高质量发展战略的驱动下开始向“治理—发展型”转型。[8]从结构体系化的角度来看，基本形成了结构较为完整的档案工作规范体系，并在档案工作实践推动下不断对其进行细化和完善；从功能体系化的角度来看，档案工作规范体系的协调性和效能性还有较大的提升空间，还需进一步协调档案法律、行政法规、地方性法规、部门规章、档案标准以及其他领域相关制度的关系，形成相互衔接、互为支撑的档案工作规范功能。在此过程中，档案工作规范体系建设的重心工作和主要内容也在不断地调整和转向。这在客观上形成了档案工作规范体系调整优化和发展完善的内在动力。

2 法律规制视域下中国档案工作规范体系的概念及构成

档案工作规范体系是档案工作规范从分散化走向体系化的最终结果，是档案工作规范在结构和功能上进一步成熟的表现。纵观几十年来我国档案工作规范的建设历程，总体上呈现出回应式、碎片化建设的特点，档案法规的协调性与成熟度相对不足，降低了档案法规的整体效能。亟须改变档案法规分散建设的传统模式，形成基于总体规划和功能集成的能够强力支撑档案治理法治化的现代档案法规体系。[9]在全面推进以档案法为统领的档案行政法规、档案规范性文件、档案标准等档案法规体系建设的同时，如何协调档案制度建设与档案制度执行的逻辑关联，并在实践层面强化档案立法与档案执法和档案监督检查的关系，长期以来都是档案学界未能有效解决的重大理论问题。对此，要求从结构体系化和功能体系化的双重视角重新审视档案工作规范体系的理论内涵，将档案制度建设与档案制度执行统一在一个理论框架之内，以深化档案法治研究的系统性与逻辑自洽性。

基于上述考虑，本文将档案工作规范体系界定为“是指导、鼓励、调节和保障档案工作的规制系统，由档案成文规则系统和档案成文规则落实推进系统两个部分构成”。档案工作规范体系具有具体化和实践化的特征，是用以调整社会档案法律关系的行为规范及其主要的实现路径。其中，档案成文规则系统表现为档案法律规范等“硬法”和公共政策、民间规则、专业标准等“软法”；档案成文规则落实推进系统表现为档案业务指导和档案行政监督等档案成文规则落实推进性工作。

（1）档案成文规则系统。档案成文规则系统中的硬法就是我们所说的档案法律规范。它是用来平衡社会各种档案利益关系的准则，即“用法律形式将党和国家有关档案工作的方针、政策和多年来的实践经验固定下来，对发展档案事业的一系列重大问题作了明确规定”，[10]对规范档案工作、提升档案信息化水平、协调档案社会关系、促进档案事业发展有着重要作用；档案成文规则系统中的软法是指国家法之外的、具有相当于或类似于法tEQHaw/e5bh4kwne1lSO+A==律的约束力的行为规范体系，主要有档案公共政策、档案专业标准等。

（2）档案成文规则落实推进系统。档案成文规则落实推进系统是指档案业务指导和档案行政监督实施系统，它们分别具有助成性与强制性的特征，是档案成文规则可操作性的实践验证系统和信息反馈系统。其中，档案业务指导是为推动档案管理机构贯彻执行档案法律法规规章及其他档案规范性文件，以提高档案工作规范化和科学化水平所做的引导性和帮助性工作，是档案法律规制档案工作的基础环节；档案行政监督是档案主管部门通过档案行政监督的形式将档案法律法规规章及其他档案规范性文件对档案工作的各项要求贯彻到实际工作之中的过程。

总体而言，档案成文规则系统与档案成文规则落实推进系统建设相辅相成，共同推动着档案事业的发展和进步。其实现途径主要通过档案业务指导和档案业务评估等途径贯彻档案成文规则，促进档案工作的发展与进步，同时积累经验，为档案成文规则的废改立提供实践依据。

3 法律规制视域下中国档案工作规范体系的作用方式

档案工作规范体系的成文规则系统和档案成文规则落实推进系统，在档案工作中所发挥的指导、鼓励、调节和保障作用，具体是通过档案法律、档案行政法规、档案标准、档案规范性文件、档案业务指导、档案行政监督作用于档案工作实践加以实现的。

3.1 档案法律对档案工作的规范

档案法律是由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会、最高人民法院、最高人民检察院制定颁布的，与档案、档案工作、档案事业相关或涉及档案、档案工作、档案事业的法律和司法解释。就档案法律与档案工作规范体系建设关系而言，明晰法定档案对规范档案工作具有重要的意义，做好档案法律建设工作是规范档案工作的基础和前提，贯彻落实档案法律是规范档案工作的根本。从档案法律对档案工作的规范来看，档案法律是规范档案工作的基本规定，档案主管部门贯彻档案法律规范档案工作运行，档案馆贯彻档案法律做好本职工作，机关、团体、企业事业单位和其他组织贯彻档案法律建章立制，发挥档案作用服务单位工作尽职尽责等都是题中应有之义。

3.2 档案行政法规对档案工作的规范

档案行政法规是由国务院根据宪法和法律制定的关于档案行政管理的规范性文件的总称，是档案法的下位法和部门档案规章、地方性档案法规、档案行政性规范性文件的上位法，起着上下贯通的衔接作用。从档案行政法规对档案工作的规范来看，作为位阶和权威性仅次于宪法和法律的档案行政法规，其起着上下贯通的衔接作用，其任务是调和法律与政策的关系并作为部门档案规章、地方性档案法规及其他档案规范性文件创制的依据，侧重点在于规制档案的人、事和物。

3.3 档案标准对档案工作的规范

档案标准是对档案事务和档案相关概念所做的统一规定，它是档案工作中有关单位和个人应当遵守的共同准则和依据，在档案工作规范体系中居于交流与行为层面的规范。档案标准具有法规性质，是档案行政执法的依据。从档案标准对档案工作的规范来看，档案标准是规制一定环境下人们语言和行为的规范。这种规范有明显或隐含的强制性。对于以市场为活动空间的档案企业来讲，隐含的强制性表现为是由准入为前提的自愿。档案标准在档案工作规范体系中是居于交流与行为层面的规范，是档案工作规范体系建设的组成部分。

3.4 档案规范性文件对档案工作的规范

档案规范性文件是指涉及档案及档案工作的法定文件集合体，包括国务院部门规章、地方政府规章及其他行政规范性文件。从档案规范性文件对档案工作的规范来看，档案规范性文件对档案形成主体及档案工作主体工作的程序、行为及言语进行规制。其在相对宏观的法律法规和相对微观的标准之间，更多的是以计划、规划、通知、办法等的形式，从时间和空间两个维度对档案工作、特别是省级以下档案工作进行规制。

3.5 档案业务指导对档案工作的规范

档案业务指导是法律法规赋予档案主管部门的职能，既是一项权力，又是一项必须履行的职责。档案业务指导者、指导对象与范围以及指导内容，都必须体现档案法律法规规章的要求。档案业务指导对档案工作的规范包括两个方面：一是考评式提升，就是通过“上等级”、达标升级、规范化认证、示范单位等形式，对档案馆、档案室的档案工作进行全面式的提高活动；二是日常式推动，就是通过日常单项的档案业务促进，推动档案馆、档案室工作不断地发展和进步。

3.6 档案行政监督对档案工作的规范

档案行政监督是档案行政监督者在法律规定的职责范围内，按照党和国家的方针政策与法律法规规章及其他规范性文件的要求履行监督职能。从档案行政监督对档案工作的规范来看，档案主管部门通过档案行政监督的形式将档案法律法规规章及其他档案规范性文件对档案工作的各项基本要求贯彻到档案工作之中，使其得以基本规范的过程，是档案法律规制档案工作的保障性环节。档案行政监督的强制性，要求档案行政监督者必须在法定职权范围内开展工作。档案行政监督对档案工作的规范包括两个方面：一是评估式监督规范档案工作，就是通过“档案事业综合评估”等形式，对某一地的档案工作进行全面式的监督规范；二是日常式监督规范档案工作，就是通过日常对档案馆、档案室的档案工作进行监督规范，以保障档案工作的正常、有序运行。

4 中国档案工作规范体系建设的内容与思路

档案工作规范体系建设的内容包括两个部分：一是档案成文规则系统建设，也就是所谓的档案法律制度建设，即档案法律、档案行政法规、部门档案规章、地方性档案法规及其他档案规范性文件的创制，具有系统性、层级性和实用性的特征，是档案工作、特别是档案行政管理工作开展的依据和指南；二是档案成文规则落实推进系统建设，也就是所谓的档案行政管理能力或档案治理能力建设，即档案业务指导和档案行政监督工作的转型与效能提升，分别具有助成性与强制性的特征，是档案成文规则可操作性的实践验证系统和信息反馈系统。

档案工作主要矛盾的动态变化性，决定了档案工作规范体系建设是一个动态的、持续的和长期的变革与完善的过程。从系统论的角度来看，档案工作规范体系由档案成文规则系统和档案成文规则落实推进系统两部分组成，是一个动静结合的复合系统；从过程论的角度来看，档案工作规范体系建设的内容与方式受到内外部技术环境、业务环境、需求环境和制度环境变迁的影响，具有反复性和阶段性特征，是一个动态发展的过程；从场域论的角度来看，档案工作规范体系建设是国家治理法治化在档案领域的具体体现，需要服从和服务于国家治理法治化的整体战略，两者具有深层互动关系和内在统一性。因此，法律规制视域下中国档案工作规范体系建设应在认识视角、推进策略和实施方式上采用新的思路。

（1）促进档案工作规范体系建设的认识视角从规范主义向功能主义转向。规范主义和功能主义是公法思维的两种基本样式。其中，规范主义强调公法对权力的规制与约束，功能主义强调公法是根据理性原则解决现实问题的治理工具。[11]当前，档案工作规制模式具有明显的规范主义取向，尤其注重档案工作规范体系的完备性以及对档案权力的约束，而根据理性原则解决现实问题和促进公共目标实现的能力相对不足。促进档案工作规范体系建设的认识视角从规范主义向功能主义转向，“在价值认知上需要重新审视档案工作规范体系与档案公共利益之间的关系，并将档案工作规范体系建设视为保障档案公共利益的基本方式，从而增强档案工作规制方式的适应性和有效性；在结构功能上需要重新梳理档案制度建设与档案制度执行之间的关系，将档案工作规范体系的范畴由档案成文规则系统拓展到档案成文规则落实推进系统，统筹档案法制建设与档案行政管理的关系；在行为方式上需要重新把握档案工作规制与档案业务创新之间的关系，支持合理利用自由裁量权，注重档案工作先进经验的总结、推广和制度化”。[12]

（2）提升档案工作规范体系建设的系统性、层级性和实用性。制度之治的语境下的档案工作规范的建设，对应的是档案治理制度建设或档案成文规则系统建设，即档案法律、行政法规、部门规章、地方性法规及规范性文件的创制。因为档案工作规范具有系统性、层级性和实用性，所以档案工作规范的建设就必然呈现出系统性、层级性和实用性的特征。其中，系统性观点要求立足档案工作规范体系的设计者、执行者和监督者都应立足档案工作的使命、宗旨、地位、作用，从服务党和国家工作大局出发，根据《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国档案法》授予的权限，在法定职责范围内依照法定程序开展工作；层级性观点要求档案工作规范体系建设应遵循职权法定、层级事定、跨界共定的原则，即档案主管部门及相关机关所行使的职权必须有法律规定，任何机关不得超越法律的授权，也不应事权之外过度行使权力，而涉及档案行业之外的其他行业、专业的档案工作时，应当由档案主管部门与其他行业主管部门共同制定；实用性原则要求档案工作规范体系建设应因需而制，即档案工作规范的制定，要根据档案事业、档案工作发展的实际需要，不能为制定而制定，不能搞政绩工程。

（3）深化档案工作规范体系建设的详细内容与具体事项。档案工作规范体系建设既包括档案成文规则系统，也涵盖档案成文规则落实推进系统，是一个繁杂、动态的系统性工程。深化档案工作规范体系建设的内容主要有六个方面：一是强化档案法律的统领作用，明确档案治理现代化与档案工作发展、档案的形成与管理、档案的权属与处置、档案的利用与公布、档案信息化建设与电子文件管理、档案工作监督检查、档案违法违纪及责任追究、档案法律的适用与协调等关键问题，[13]为其他档案工作规范体系的建设提供法律依据；二是推进档案行政法规的改革与实施，以整体观与系统性的视野，遵循定原则、建组织、立制度、确规范、划范围的思路，以新修订的《中华人民共和国档案法》为依据，以解决难点问题为突破口，充分细化法律条款的内容，着力打造符合时代要求的能够落地落实的档案行政法规[14]；三是推动档案标准的规范化建设与贯彻执行，具体来讲就是档案标准应用纳入档案工作规范体系，将档案标准条款纳入档案工作执法体系，将档案标准效用纳入档案工作评估体系，将档案标准执行程序、后果纳入档案工作督查体系，有效推动档案标准在档案工作中的应用与落实；四是规范档案规范性文件的制发与实施，在制定档案规范性文件过程中须依法，在内容上要以档案和档案工作为核心，在目的上要以“用”为要，坚持从档案与档案工作的实际需求出发，坚持“从实践中来，到实践中去”的原则；五是创新档案业务指导的方式，[15]通过“上等级”、达标升级、规范化认证、示范单位等形式，对档案馆、档案室的档案工作进行全面式的提高，或者通过日常单项的档案业务促进，推动档案馆、档案室工作不断地发展和进步；六是提升档案行政监督的成效，通过“档案事业综合评估”等形式，对某一地的档案工作进行全面式的监督规范，或者通过日常的档案监督检查活动，实现档案馆工作和档案室档案工作的规范。

5 结束语

在新的时代背景下，有序推进档案工作规范体系建设面临着多种挑战和机遇。2018年的机构改革、2020年新的《中华人民共和国档案法》颁布、2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》等重大举措，需要学界审视档案工作规范体系建设研究的思路、内容、方法，更新法律依据、充实研究样本、修正研究结论。

本文系2017年度国家社会科学基金重点项目“法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究”（项目编号：17ATQ012）后期成果。

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（作者单位：1.郑州大学信息管理学院 陈忠海，博士，教授，博士生导师；常大伟，博士，副教授，博士生导师；2.开封市档案馆 吴雁平，副研究馆员；3.濮阳市档案馆 刘东斌，副研究馆员 来稿日期：2024-02-19）