政府引导基金专项审计的思考

【摘要】【摘要】政府引导基金通过引导创业投资行为，支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新。政府引导基金的宗旨是，发挥财政资金杠杆放大效应，增加创业投资资本供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。引导基金的运作原则是：政府引导、市场运作和科学决策、防范风险。

【关键词】鼓励创业；支持初创；投资企业

近年来，为了贯彻党中央、国务院关于打造“大众创业、万众创新”新引擎的战略部署，由地方财政出资建立政府引导基金依托私募基金管理公司对企业或项目进行股权投资以推动资金进实体的方式在全国迅速发展，成为了行之有效的政策性金融工具。通过设立政府引导基金，吸引社会资本参与创业投资，已经逐渐成为促进创业投资行业发展，支持地方经济发展的重要方式。作为一种产融结合的范式，政府引导基金对于发展创业投资行业，扶持初创期中小企业成长意义重大。当下，我国正处于经济转型时期，政府引导基金在拉动经济增长、扩大社融规模、服务全产业链发展，尤其是在推动科技进步、解决卡脖子难题上，起到了积极作用。

一、政府引导基金发展现状

根据清科创业旗下清科研究中心发布的《2022年中国股权投资市场研究报告（完整版）》（下称《报告》）显示，截至2022年末，我国共设立2107支政府引导基金，目标规模约12.84万亿元人民币，已认缴规模约6.51万亿元人民币。其中，2022年新设立的政府引导基金仅有120支，同比下降7.0%；已认缴规模为2812.38亿元人民币，同比下降34.7%，且均为近八年来最低水平。近些年，各地纷纷加强对政府引导基金的统筹管理，加之全国各地财政资金不断承压，政府引导基金新设步伐放缓，且更加关注存量基金的优化改革。同时，一些早期设立的政府引导基金已进入退出期，存量优化持续推进。从基金的类型看，2022年产业引导基金主要集中于新能源、智能制造、医疗健康等战略新兴产业。另外，在存量优化与精耕细作的背景下，部分政府引导基金开始尝试转型，在投资和运营管理模式等方面不断创新，探索政府引导基金发展新模式。

二、政府引导基金的制度建设

2014年起，国家针对各领域投融资机制改革出台了一系列文件，包括《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发〔2016〕53号）等，相应的关于政府出资设立引导基金的政策则有《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2016〕210号）和《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）。这两个文件将原有文件的“创业投资引导基金”重点扶持处于种子期、起步期等创业早期的企业扩大为“各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节”，即除了支持创新创业、中小企业发展外，还囊括了支持产业转型升级发展领域、基础设施和公共服务领域、战略性新兴产业和先进制造业领域、住房保障领域、非基本公共服务领域等。随即，政府引导基金的快速增长期。至2018年，发改委出台《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》，开始对政府引导基金展开绩效评价，确定了以系统自动抓取已填报信息和基金管理人自主填报补充信息为主，以发改委或其委托的第三方抽查为辅的工作思路。

三、政府引导基金审计发现的若干问题

1.政府引导基金管理不规范，缺乏对委托管理单位的激励机制

以某设区市两创母基金（以下简称“母基金”）为例，基金总规模4亿元，存续期为8年，成立于2017年12月。按照行业的惯例与委托管理单位签订协议约定委托管理费为基金总规模的4亿元为基数，按照每年2%的比例支付委托管理费。管理费用没有与基金的绩效考核挂钩，督促性较弱，主动性不强，基金管理公司每年固定从母基金收取800万元的管理费。母基金设立时规定母基金的管理费用需提取20%作为出资人代表在监管过程中发生的年度工作费用，但在实际的操作运行当中，该工作费用主要用于发放出资人代表的奖金等相关费用。

2.政府引导基金运行效益低，资金未能充分发挥作用

母基金总规模为4亿元，在投资之前在母基金中列支并预留了10年基金管理费8000万元，致使母基金可投资金额减少，实际只有3.2亿元。同时预留的8000万元同样要作为委托管理费的基数收取2%的管理费，收取“管理费的管理费”，未体现基金管理人的权利义务相匹配的原则。因为子基金产业投资时间过短难于募集到其他的投资人共同投资子基金，所以母基金投资的子基金存续期一般不低于5年，如果按照5年的回收期来计算，母基金的存续期为8年，经过第一轮的投资之后很难进行第二轮的投资。同时，相当一部分的子基金为了获得政府引导基金投资红利，在完成政府规定的本地投资金额后，在规定年限内选择申请原值回购母基金的参股份额，由于退出相关手续以及再投资需要一定时间，母基金回收的该部分资金也难以进行二次投资。上述母基金回收的投资资金基本上只能闲置，不能充分发挥母基金投资资金的效益。

3.对子基金未严格履行监管职责，风险把控不到位

子基金决策的机构为投资决策委员会，投资决策委员会人员一般由有限合伙人和普通合伙人的委派的代表组成。母基金的出资人代表委员名额通常情况下都是占比较少，一般为1人，在投资决策时投同意和反对票都不影响结果，不能有效的发挥监管的职责。如母基金出资4000万元作为有限责任合伙人，某投资管理有限公司出资100万元作为普通合伙人，某金融服务有限公司出资5900万元作为有限责任合伙人参股设立某子基金。子基金投资决策委员会由5名成员组成，其中：普通合伙人某投资管理有限公司2人，母基金1人，某金融服务有限公司2人。该子基金在召开投资决策委员会，确定投资5家企业，每家企业投资2000万元。投资的5家企业全部由子基金有限合伙人某金融服务有限公司100%控股，虽然在投决时母基金派出的委员投了反对票，但是4票支持，1票反对，仍然同意投资上述5家企业。同时，即使按照相关协议关联方回避的原则，子基金有限合伙人某金融服务有限公司回避，其他投资决策委员会成员投票结果为2票支持，1票反对，同样会产生同意投资上述5家企业的结果。通过投后调查，上述投资5家企业没有真正的开展生产经营，而是将投资资金用来购买理财产品。在上面的案例中，产生上述问题的主要原因还是母基金在投资子基金协议签订、风险识别与管理等方面把控的不到位。

4.子基金撬动社会资本作用不明显，且存在省内资源内耗的现象

母基金投资的部分子基金其他资本实际主要来源于其他的政府引导基金、地方所属的国有企业，基本没有民间资本的介入，杠杆放大效应不明显。同一个地方的多支政府引导基金的子基金同时投资一家企业以及母基金的多支子基金同时投资一家的情况普遍存在。同时，省内的各个设区市之间政府引导基金存在“挖墙角”式资源内耗的现象。如：2022年母基金参股的子基金投资的2家企业。2家企业实为其他设区市往年招商引资项目，只是为了获得子基金的投资，便在该设区市设立子公司或是将公司的总部搬迁到该设区市。

5.本地投资额得不到有效保证，不能带动当地企业的发展

一般来说，政府引导基金都会规定母基金投资的子基金投资于本辖区内企业的额度不应低于母基金出资额的一定比例，该比例大于100%，主要目的为了有效促进地方企业的发展，但该子基金实际投资的过程中直接或变相将资金投向外地项目。如：母基金出资3300万元，其他企业投资6700万元，设立总规模1亿某子基金，协议约定在本地的投资规模不低于4290万元。该子基金投资了3家的企业注册地全部在本地，投资金额为9000万元，但是上述3家企业的执行事务合伙人均为外地企业，资金全部流向外地项目，实际根本没有支持和促进本地企业的发展。同时部分子基金存在投资本地企业进度缓慢，已投资的项目均在在外地的情况。

四、完善政府引导基金管理机制建议

1.要处理好政府引导基金各方主体关系

其中，各方主体关系包括政府与基金管理机构之间以及财政与其他各部门之间的关系。一般来说，政府引导基金由财政部门负责出资，业务主管部门负责基金的日常监督管理。但是首先应明确政府与基金管理机构的责任，这是引导基金市场化运作的关键。要守好“政府引导、市场化运作”的原则，明确政府的主要责任为监督，政府在规定好投资方向、做好出资、设立好激励约束机制之后要及时退出引导基金的日常经营管理，让基金机构进行市场化的业务运作。但是让基金市场化运作不是散手不管，而是要积极履行政府监督职能，防止“重投轻管、投后不管”的现象，确保基金的规范运行，从而实现有为政府与有效市场的建设。其次应明确财政与其他部门之间的责任，在财政、工信、发改等部门多头管理的模式下，受制于部门利益分割不清、协调困难，极易引发政府引导基金管理混乱，出行相互扯皮的现象。

2.建立明确的政府引导基金绩效评价体系

在建立具有一般性绩效评价体系的基础上，针对政府引导基金不同于其他性质基金的战略目标，根据实际情况设计绩效考核指标且适当增加该指标绩效考评占比。例如根据政府引导基金推动区域创新的战略目标，将政府引导基金的创新效益、带动就业、吸纳人才纳入引导基金的考核范围内。具体来说，不仅要包括创新活动投资金额等短期经济考核，也要包括技术引进情况以及弥补该技术当地产业链的情况、带动就业情况等长期社会和管理考核，有力避免政府引导基金乱投、乱决策、效率低下的现象。政府引导基金将子基金管理的企业增值收益额的一定比例分发给子基金作为绩效奖励，同时子基金投资项目的效益与母基金运营管理机构的年管理费用挂钩，有效激发基金运作相关机构及人员的积极性。

3.建立完善的政府引导基金退出机制，提高创新资本流动性

政府引导基金的存续期一般为8年，最长为10年。因此，部分政府引导基金已经面临到期清算，但现实情况是政府引导基金退出条件的设置、资金存续期、投资进度缓慢等因素，导致财政支持创新的资金流动性不足，不仅挤占社会资本投资空间，也不利于财政支持其他创新项目。因此，应提前做好引导基金退出的相关准备，例如通过建设基金二手份额交易市场来拓宽引导基金退出通道、研究高层级引导基金退出制度以规范退出程序、适当简化国有控股企业之间转让手续以提高子基金或项目的退出效率等。

五、结束语

想要充分发挥政府引导基金的作用，政府首先要转变观念，不能只是为了完成考核目标，不能成为跟风者，成立之后做“甩手掌柜”，要着力提高引导基金资源配置效率，推进其更好更快地良性发展。用好政府引导基金等政策性金融工具、促进资金进实体，这是一项关键的工作，要统筹安排各项相关宏观政策，协调各方职能和相关利益。同时完善政府引导基金的终止和退出机制，对市场能够充分发挥作用的领域，要及时退出，细化政府引导基金的行业规范、配套细则和落地要求等。只有这样，方能逐步积极稳妥地实现财政资金通过政府引导基金为实体经济赋能的政策目标。

········参考文献·····················

[1]王江璐，刘明兴.我国政府引导基金的现状分析与政策建议[J].福建师范大学学报（哲学社会科学版），2019（6）：78-80.

（作者单位：江西省审计厅）