强制拆除违法建筑行政赔偿监督案件的检察履职

关键词：行政赔偿 一体履职 行政争议实质性化解 党建与业务融合

一、基本案情及办案过程

2013年X市N县某乡居民梁某某向其村委会缴纳建房押金4000元申请发放宅基地，村委会自主决定分给梁某某一块空地，但未办理相应的审批手续。因梁某某家庭困难，该土地一直闲置，直至2020年梁某某才建起房屋。房屋建成不久，N县自然资源和规划局（以下简称“自规局”）经卫片系统拍摄和现场核查，认定梁某某新建房屋占用基本农田，属违法占地。2022年3月31日，N县某乡人民政府（以下简称“乡政府”）在未依法申请法院强制执行的情况下，口头通知梁某某后组织人员将房屋拆除。梁某某以房屋拆除行为违法要求赔偿为由，将乡政府诉至法院，请求乡政府赔偿其建房直接损失、误工费、精神损失费等各类损失共计22.9万元。经一审、二审法院审理，判决确认乡政府拆除行为程序违法，对因拆除方式不当造成的建筑材料额外损失，酌定赔偿梁某某3万元。

梁某某不服法院终审判决，再审被驳回后，向X市人民检察院申请监督。梁某某以其存有的建房押金条和法院确认乡政府强拆行为违法的判决要求房屋损失赔偿，不断进行信访和申诉。X市人民检察院依托全市一盘棋办案模式，成立由县院检察长任组长的市县两级院联合办案组，开展行政诉讼监督调查核实和争议化解工作。通过检察建议纠正行政违法、释法说理解开当事人心结、类案监督推动耕地三级保护机制建立等方式，实现了行政争议的实质性化解。最终，梁某某与乡政府达成和解协议，并依法撤回了监督申请。

二、强制拆除违法建筑行政赔偿检察监督案件重难点分析

强制拆除违法建筑类案件具有争议形成时间长，矛盾尖锐突出、化解难度大、集中群体性等特点，行政争议、行政诉讼及行政检察监督的处理效果事关一个地区社会稳定和法治化治理大局，需要引起高度重视。本案中，检察监督办案的重点和难点在于三方面，一是梁某某建房用地向村集体缴纳建房押金但未办理审批手续，房屋应如何定性的问题；二是梁某某房屋建成后被认定为违法建筑并强制拆除，案涉拆除行为是否合法的问题；三是刘某某预期赔偿数额过高，行政争议化解工作如何开展的问题。

（一）案涉房屋性质的认定问题

实践中，被强制拆除的建筑物绝大部分存在建筑时间较长、建筑登记手续不全、集体经济组织用地报建不完善等问题。本案中，市县两级检察机关组成专案组开展大量调查核实工作。检察官调取2013年以来该集体经济组织工作档案、集体土地使用情况、宅基地使用协议等历史资料，并结合近10年土地政策变化进行系统总结。结合大量本村存在的类似案例，梳理出案涉违法建筑产生的背景、原因、性质、处理情况等。在调查核实过程中发现，2013年梁某某向村委会申请发放宅基地，仅向村委会缴纳建房押金，未办理相应宅基地使用手续，亦未取得宅基地使用权证。村委会作为集体经济组织成员擅自分配空余土地，并未向上级单位报批。检察官认为，梁某某于2013年向村委会缴纳建房押金，2020年开始启动房屋建设，案涉房屋在建房时未取得相应合法审批手续，后被土地卫片系统拍摄，经自规局现场核实并出具图斑说明，认定确系占用基本农田。梁某某案涉房屋是违法建筑的证据确实充分。应当注意的是，该房屋是经集体经济组织与村民自行协商而建，虽未向乡政府报批，但梁某某建房是基于对集体经济组织的信任，并非完全过错方。因此，本案在开展检察监督过程中，既要对案件事实进行全面调查核实，也要酌情考虑历史因素和村规民约的影响。虽然历史因素难以成为法定理由，但在情理上却有一定的可采纳之处。这为后续开展行政争议实质性化解提供了检察监督方向和思路。

（二）关于案涉拆除违法建筑的行为是否合法的问题

违法建筑强制拆除案件中，主要的违法行为包括实施强制拆除的主体违法、程序违法等。而拆除程序违法中又包括未经公告等程序被认定违法，未保证当事人陈述申辩权利被认定违法等。进入检察监督程序，绝大部分的案件则是行政机关未按照法律规定程序实施了强制拆除行为，包括未依法保证当事人陈述、申辩权利，没有行政强制权的行政机关未申请法院强制执行而直接强制拆除等。本案中，根据《土地管理法》第75条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”同时，根据河北省政府办公厅《关于下放自然资源领域行政处罚事项的通知》（冀政办字[2020] 205号）及《河北省下放乡镇和街道行政处罚事项指导清单（自然资源领域部分）》的规定，河北省人民政府已经将《土地管理法》第75条规定的行政处罚权下放至乡镇和街道办事处行使。因此，对于占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等违反土地管理法的行为，乡镇和街道办事处有权予以查处并作出处罚。但《土地管理法》并未赋予行政机关对违法占地行为的强制执行权。根据《行政强制法》第53条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”因此，本案中乡政府仅口头告知后，在既未履行违法建筑拆除法定程序，也未申请人民法院强制执行的情况下，其直接强行拆除梁某某房屋的行为违法。在检察机关主持下，乡政府深刻认识到自身行为违法之处，综合考虑耕地保护政策与梁某某家庭对宅基地的现实需求上，帮助梁某某重新进行房屋选址和建设，并同意就违法拆除行为对梁某某造成的损失在合理范围内进行赔偿，努力让梁某某损失降到最低。办案中，检察机关就乡政府违法强拆行为提出检察建议，并指导乡政府建立顾问审查机制，确保乡政府执法权严格依法依规行使。同时，检察机关就当地耕地保护工作现状进行全面分析，向自规局制发类案检察建议，指导其完善耕地保护机制。自规局采纳检察建议在本地创新建立了县直部门规范指导、乡镇政府整治查处、村委会巡察报告的耕地三级保护机制，全面强化耕地保护职责。

检察机关在审查过程中尤其要注意行政机关行使强制拆除行为时的主体责任和程序正当问题，以确保法院裁判在裁判理由、适用法律、裁判结果等方面的正当性和合法性。同时对于经过法院裁判仍存在行政执法不规范的行政机关，应当制发检察建议督促其纠正。

（三）关于当事人行政赔偿诉求预期过高的问题

房屋建筑物是群众赖以生存的基础性需求，其建造成本及装潢布置花销占据家庭消费大半以上。行政机关的强制拆除行为被确认违法后，当事人认为应当按照正常的标准甚至因政府程序违法要求高于一般标准进行赔偿。检察机关在受理行政赔偿监督案件后，对存在严重程序违法的情形，应当依法审查当事人合理诉求，争取实现行政争议实质性化解。同时可以通过检察建议对行政违法问题提出切实有效的建议举措，以规范行政执法行为。在本案中，梁某某存有的建房押金条和法院确认乡政府强拆行为违法的判决，成为其不服行政裁判、反复信访申诉要求赔偿的一个重要原因。其在诉讼和检察监督中，要求乡政府赔偿其建房直接损失、误工费、精神损失费等各类损失共计22.9万元。检察官认为，根据《国家赔偿法》第2条的规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”因此，当事人合法权益受损是国家赔偿的前提条件之一。梁某某的房屋未取得合法建房手续，被认定为违建而强制拆除不符合合法权益受损的条件。但梁某某是在村委会发放的“宅基”上进行房屋建设，虽未完成审批手续，其主观无占用基本农田的故意；乡政府拆除房屋时未遵循合法程序、未保障梁某某自行拆除案涉房屋的适当时间，导致因拆除方式不当造成了额外损失。因此，案涉房屋虽无法认定为合法建筑，但基于案涉拆除行为的违法性以及梁某某对村委会发放宅基地的信任，乡政府应当对违法强制拆除梁某某房屋给予适当赔偿。据此，检察机关联合乡政府和自规局多次对梁某某进行释法说理。同时，就本案行政争议实质性化解的必要性及化解方式问题，X市检察院第七检察部发挥“行走的党支部”，联合N县检察院和村党组织开展争议化解工作。根据梁某某家庭情况和需求，乡政府和村委会在依法依规基础上，结合实际情况为梁某某重新选址，在依法取得宅基地使用权证后，协助其完成房地基建设工作，及时解决了梁某某家中孩子结婚无房的问题。同时，在检察机关见证下，就违法建筑强制拆除行为给梁某某造成的损失数额进行详细论证。经检察机关从中协调，乡政府和村委会与梁某某多次沟通，梁某某最终同意了法院二审判决中确定的3万元赔偿标准，并撤回了监督申请。

因此，在检察办案实践中，首先应肯定违法建筑的搭建人对建筑材料的所有权，行政机关在拆除过程中应负有必要的审慎义务，采用合法方式拆除。若强制执行实施前行政机关已经依法进行催告、公告等程序，相对人无正当理由逾期拒不自行拆除的，应对强制拆除造成的建筑材料毁损承担相应责任。若行政机关未尽合理注意义务造成损失的，应予以赔偿。本案中，乡政府未充分保障梁某某自行拆除房屋的适当时间和权利，造成了部分建筑材料额外损失，属于程序违法，应予监督纠正，对具体赔偿数额的认定需要充分考量有关证据情况，并结合一般的生活经验进行认定。

三、强制拆除违法建筑行政赔偿类案件的实践及启示

（一）发挥市县一体化办案优势，找准案件争议焦点

行政生效裁判监督案件，市级检察机关是办案“大户”，检察机关在办理行政生效裁判监督案件时可以发挥市县一体化优势，依托市级院案源丰富、基层院属地调查核实和化解优势，构建“纵向一体化更加顺畅贯通，横向一体化更加紧密衔接”的工作格局，形成监督办案合力。在办理行政生效裁判监督案件中，市级院通过交办、协办、指定管辖等方式，加强对基层院监督办案指导，对有争议化解可能的案件，由市级院和属地基层院联合办理，由属地基层院对案件开展调查核实和争议化解，综合运用释法说理、检察听证、司法救助等措施，实现案结事了、息诉罢访，最大程度凝聚市县两级院办案合力，实现每一起案件的高质效办理。

（二）注重行政相对人信赖利益保护

注重对行政相对人信赖利益的合理保护。有些违法建筑是在特定历史条件下产生的，此类建筑由于缺乏及时监管，行政相对人因违法建筑长期未被拆除而产生了信赖利益。此类拆违整治极易引发行政相对人的不满和对抗。在检察办案中，对该类建筑是否违法的认定需要结合历史背景和相关政策因素，并兼顾行政相对人的信赖利益，对行政相对人的合法诉求可以通过协调有关方面对行政相对人进行合理补偿。检察机关可以为政府和行政相对人搭建平等沟通平台，通过公开听证、释法说理等方式引导双方由对簿公堂转为平等对话，在尊重客观事实的基础上，把人的感性与法律的理性同时注入调解过程，注重对弱势群体的释法说理和人权性保护，帮助老百姓打开心结，实现案结事了人和的司法目标。

（三）以“行走的党支部”推动行政行政实质性化解

坚持以提升政治能力为根本，以落实党建责任制“牛鼻子”为关键，在“谋融合”上下功夫。本案中，市级检察机关“行走的党支部”联合属地基层检察机关及涉案村委会党支部成立“协调中心”，制定化解方案，多方发力，推动行政争议实质性化解。办案中，在依法查明事实、适用法律的基础上，应当注重对当事人进行法律释明，并积极协调化解纠纷。尤其是在强制拆除行为已被确认违法的案件中，要对行政相对人的赔偿请求探寻协调的可能性，努力促进各方和解。经持续跟踪协调，乡政府和村委会在协调会后已将3万元赔偿金额支付到位。同时，考虑到梁某某儿子结婚用房刚需，需要重建房屋，“协调中心”帮助其重选房址建设。梁某某放下心结理解了耕地保护的重要性，不再执念于在原地重建房屋，案件争议实现实质性化解。

（四）通过检察建议监督纠正，促进长效机制建设

诉讼监督是检察机关法定的监督职责，行政监督和社会治理监督则是检察机关能动司法检察的体现，是检察机关根据《宪法》第134条关于其法律监督机关的定位以及司法政策而进行的积极担当作为。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出：“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。”正因为如此，检察机关的监督措施可以以检察建议这种柔性方式表现。在检察监督办案中，要依法监督人民法院诉讼活动，及时制发纠正违法或社会治理类检察建议促进行政执法规范化。本案中，检察机关就办案中发现的属地政府未依法申请强制执行的问题和县自然资源规划局在耕地保护上不作为的问题制发检察建议督促其纠正，并推动县政府召开由自然资源和规划局、农业农村局、乡政府等单位负责人参加的耕地保护工作联席会，进一步明确各单位耕地保护职责，强化对永久基本农田的保护、巡察、违法查处力度，促进了县域内耕地保护的长效机制的建立和实施。