轻微刑事案件诉前考察机制探析

关键词：轻罪治理 不起诉诉 前考察 恢复性社会实践考察

无论是立法上轻罪犯罪圈的扩大，还是司法中轻刑案件高占比趋势，都昭示着轻罪时代的到来。2023年，全国检察机关普通犯罪检察工作会议提出“推动构建中国特色轻罪治理体系”，最高检《2023-2027年检察改革工作规划》中明确，“促进构建治罪与治理并重的轻罪治理体系”。检察机关前承公安、后接法院，且系国家监督机关，应主动肩负起轻罪治理之责。

本文以轻罪治理背景下诉前考察机制推行的必要性为基点，介绍上海市浦东新区人民检察院（以下简称“浦东区院”）首例诉前考察案例（亦为上海市首例）的履职实践，解读个案办理到一类案件诉前考察机制创立、再到轻微刑事案件恢复性社会实践考察办法的形成和深化的过程，引申出对于当前轻微刑事案件诉前考察工作的反思和建议。

一、轻罪案件诉前考察的必要性分析

（一）轻缓化的刑罚处置更利于实现轻罪治理目标

与重罪治理的打击惩治目的不同，轻罪治理需更加兼顾预防和教育的价值目标。美国学者斯蒂芬·E·巴坎指出，犯罪率的下降并不总是随着监禁数量的激增，对于刑罚严厉程度的认知或者感知的确定性，似乎并不能够阻止犯罪。“忽视教育矫正对于轻微犯罪者的积极意义，虽可促成短期时间内的犯罪控制，却难以实现标本兼治的长期预防目的”。申言之，短期自由刑对轻罪案件难以起到一般预防作用，加大对于缓刑、不起诉、罚金刑的适用更有利于涉罪人员回归社会，减少司法对立和社会矛盾，故轻缓化的处置更有利于轻罪的长远治理。

（二）用好不起诉裁量权是检察机关的应举之策

基于上述考虑，轻罪治理的策略应逐步调整为：“对于大量轻罪，可以在检察环节由检察机关作不起诉处理；对于进入审判环节的案件，尽可能判处三年以下并宣告缓刑；此外可通过单处罚金、免于刑事处罚来处理，减少对罪犯的监禁”。再者，我国前科报告义务的刚性和犯罪附随后果的广泛性，常常导致犯罪后果与犯罪行为之间的“倒挂”，严重影响涉罪人员的再社会化。不起诉作为畅通出罪机制的重要手段，对于避免犯罪附随后果的弊端和犯罪预防都有积极意义。

（三）不起诉工作荷在悔罪程度实质考察和教育改造空白

经梳理浦东区院近3年的非监刑适用率、不捕率、不诉率，整体呈现上升趋势，与轻罪治理的深化推进呈正相关。进一步分析不诉案件的办理情况发现，过去3年作不起诉的案件中，相对不起诉占绝对多数（占比高达95%），然而“不诉了之”现象突出：既缺乏不诉前对于涉罪人员悔罪程度的实质性考量，也鲜有在不诉后开展矛盾化解、教育矫正工作，这亦是检察实务中不起诉工作的共性问题。

综上，检察机关用好不起诉裁量权是轻罪治理的内在要求，同时应更注重帮助涉罪人员增强法律意识、矫正心态、敬畏法律、顺利回归社会.实现“三个效果”的有机统一。基于此，浦东区院在轻罪领域先行先试诉前考察，通过“定制”个性化考察方案对犯罪嫌疑人启动教育和评估，以兼顾打击犯罪和教育改造。

二、轻罪案件诉前考察的履职实践

[基本案情]被不起诉人陈某，女，1968年11月生，自1992年来沪务工。

2021年12月4日，陈某上班途中因骑行电动自行车未佩戴头盔，经上海市浦东新区某路口被民警马某拦停，马某告知陈某未佩戴头盔系交通违法并需处以30元罚款。但陈某称未带现金，也无法手机支付，马某遂要求陈某将电动自行停于路边，步行取现缴纳罚款。陈某因心疼罚款、又急于赶往公司，突然折返启动电动自行车。民警马某为防止陈某逃离拔下电动车钥匙，陈某争抢钥匙时将马某右手划伤，故民警对陈某强制传唤。陈某拒不配合、在被带上警车时，数次踢踹民警马某腿部，使用头盔挥打辅警黄某。经鉴定，民警马某的伤势不构成轻微伤。辅警黄某表示其无明显伤势，故未予验伤。

在审查起诉阶段，浦东区院为充分考察陈某对自身行为的认识程度和加强教育矫治，启动诉前考察，引导陈某参与交通志愿服务，经综合评估后依法对陈某相对不起诉。后浦东区院基于该案办理经验，与浦东公安分局会签《关于轻微刑事案件诉前考察的试行办法》，并进一步形成《浦东新区轻微刑事案件恢复性实践考察评价办法》，在上述机制推行过程中，又继续探索异地考察。工作推进过程如下图所示：

（一）陈某袭警案办理过程

1.全面审查决定定罪不捕。公安机关报捕后，承办人在明确民警执法行为的合法性、确认陈某系袭警行为的前提下，认定陈某系拒不配合执法且暴力袭击民警，应以袭警罪追究刑事责任。但考虑到本案未造成严重伤害后果，预判宣告刑应为1年以下；陈某无前科劣迹，单位、居委会反映其自1992年常居上海一贯表现良好，有固定工作和住所；另陈某踢踹民警系情绪高度紧张而产生反抗心理，属激情犯罪。据此认定本案社会危害性和陈某人身危险性均较低，无逮捕必要。

2.研判是否可能作不诉处理。本案移送审查起诉后，经审查，陈某主观恶性、违法手段、违法后果均较轻，且陈某系初犯偶犯、认罪认罚，并取得民警谅解，具备不起诉的基本条件。但是，检察官经讯问发现，陈某虽认罪认罚，但对未佩戴安全头盔驾驶电动自行车的危险性、公安机关进行交通整治的必要性、不配合民警执法的严重危害性均认识不够深刻，对民警执法权威也缺乏敬畏。若直接作不起诉，存在其能否真正悔过自新的疑问；但若直接起诉，则会让陈某被贴上“犯罪人”标签，陈某将失业（作案时54岁），其日后生活可能无以为继。

3.启动诉前考察。诉前考察经历了定制办法、开展实践、综合评估三部曲：（1）定制考察办法。结合本案因陈某不理解、不配合交通整治而引发的特点，采取了自愿参与协助民警交通执法的方式进行考察。（2）开展考察实践。与公安机关逐项落实诉前考察机制的适用条件、程序、方法、考评监督，并同步落细全流程动态管理。考察期间，陈某多次参与交通整治，协助民警开展非机动车以及行人交通疏导、交规宣传等工作。（3）评估考察表现。检察官对陈某考察进行全程监督，结合公安机关出具的工作情况、执勤视频等资料，进一步询问陈某对涉案的认识，评定陈某实践表现、悔罪态度为双优。

4.作出相对不起诉决定。基于考察评估结果，召开不起诉公开听证，陈某与被害民警握手言和、并深刻反省，后依法决定对陈某相对不起诉。

5.落实回访巩固教育成效。结案后，承办人回访陈某本人，其表示工作得以保全，并在诉讼活动中充分感受到司法温情；陈某所在单位、社区、派出所均反映陈某遵纪守法。

（二）诉前考察机制的形成、推广和进一步深化

1.出台类案诉前考察办理机制。浦东区院基于陈某袭警案诉前考察工作的经验，会同浦东公安分局共同出台《关于轻微刑事案件诉前考察的试行办法》，针对道路交通执法过程中发生的可能判处1年有期徒刑以下刑罚，无其他从重处罚情节、且认罪认罚的案件，启动诉前考察。引导犯罪嫌疑人自愿亲历协助疏导交通、参加警示教育学习，并将考察情况作为起诉与否的重要依据，避免“不诉了之”，实现严格执法与释放司法善意的动态平衡。

2.形成轻罪刑事案件恢复性实践考察办法。在诉前考察机制运行的基础上，浦东区院总结试点案件情况，立足本区轻罪结构特点，进一步扩大该项制度的适用范围和场景，制定《轻微刑事案件恢复性实践考察评价办法》，在更多轻罪案件中予以适用。创设“恢复性指数”作为被损害社会关系修复程度的评价标准，设置“五度指标”体现类案考察重点，突出自愿性、教育性、修复性原则。罪名延展到涉及道路交通执法类、破坏环境资源类以及侵犯公民人身、民主、财产、人格权利类案件。恢复性实践考察的结果不仅为不起诉提供决策依据，还可作为是否从轻、是否适用缓刑等轻缓化处置的参考。

3.以异地诉前考察促成跨区域协作治理。尝试对于异地取保的涉罪人员，畅通诉前考察机制的适用通道。借助侦协办平台，协同异地公、检探索开展跨区域考察。目前以“3.17”专案为切口，已与河北省定州市检察院、石家庄公安分局达成协作意向，会商明确考察对象、内容及流程，已共同完成对6名涉嫌非法利用信息网络犯罪人员的考察，下阶段拟形成具体工作协议并推动机制落地。

三、完善诉前考察制度的思考和建议

诉前考察机制从探索到逐步走深走实的过程中，也凸显出一些现实问题和质疑，需作进一步解决和优化。

（一）面临的问题和质疑

1.考察时长与轻案提速存在冲突。诉前考察兼具矫治教育和实质考察的双重目标，无法一蹴而就。实践中，为充分评估涉罪人员的悔罪态度，实质化地开展矛盾化解和矫治教育，需设置1-3个月考察期。而轻案办理又更加追求效率，力求从快从简减轻涉罪人员的诉累。如此冲突的存在，叠加考察制度一系列流程要求，在一定程度上折损司法人员适用诉前考察的积极性，以及影响该项制度的走深走实，这也是诉前考察制度乃至恢复性社会实践未能全面铺开的原因。

2.异地诉前考察尚处于“点”的探索。诉前考察作为一项兼顾考察和教育的制度，对于符合不起诉条件的轻罪案件应更有普适性。而考察结果的公正、公平有赖于对考察过程的客观、及时跟踪。与本地考察不同，异地考察因案件承办机关与考察执行机关存在时空差异，对各职能主体间的配合和数据交互提出了更高的要求。浦东区院虽以异地办案为契机，启动了与河北地区的诉前考察合作，但这尚处于“点”的层面的尝试，尚未形成“面”的合力，距异地考察全覆盖还有较长的路要走。

3.一体协作机制尚未形成。诉前考察机制的探索源起检察机关，浦东区院虽已与浦东分局达成合作，但目前程序启动、运行基本上仍是以检察机关为主导。如此存在的问题是：不利于矫治方式的多样化。目前已完成的诉前考察案例中，以因交通违法引发的袭警、醉驾案件为主，矫治教育手段以学习交规、担当交通志愿者为主，考察方式单一，深入推行恢复性社会实践，不同罪名的案件矫治，需更具有差异化的考察手段，这有赖于多机关形成合力和考察主体的多元化。

4.外界对于不起诉裁量权泛化的质疑。诉前考察机制不同于未成年人的附条件不起诉制度，前者是基于司法实践的机制创新，后者已得到立法确认。在轻微刑事案件中，检察机关作为启动诉前考察的主体，考察结果将作为是否不起诉的参考，不免会引发外界对于不起诉裁量权运行中是否存在权力寻租的质疑。需要正视的是，一方面，确实存在权力滥用风险；另一方面，面对质疑问责压力和考察程序带来的“额外”工作量，易导致部分承办人的“小案简办”思维，不利于考察制度的推广推行。

（二）完善诉前考察工作和路径建议

笔者认为，诉前考察工作推进中存在的难题，可以从标准化、一体化、数字化等方面着力破解。

1.与相关职能部门一体协同推进。第一，针对考察周期长与轻案快办的矛盾，将考察关口前移可兼顾两方面的需求，即对于已刑事立案且可能符合不起诉条件的案件，由侦查机关及时移送线索和取证情况、交由检察机关研判是否符合考察条件，引入相关职能部门共商考察的具体办法，这要求形成更为紧密的侦检共识和协作。目前，浦东区院正探索将危驾案件的诉前考察端口前移，在立案侦查阶段即由常驻检察官进行甄别并跟踪，配合刑检部门落实诉前考察，解决周期矛盾。第二，对于轻伤害类案件矛盾的实质性化解，需更进一步落实“检调”对接，借助相关行政机关的基层力量如司法所、派出所，邀请有丰富调解经验的居委、村委组织人员，畅通律师提供服务的通路，集多方之力、形成多方联动的诉前赔偿和解机制，在有效促成刑事和解的同时，可夯实轻罪案件不诉的基础。第三，面对社会实践考察方式多样性的需求，引入社区矫正的成熟经验，是便宜可举之策。考察手段的丰富，需考察执行主体由单一检察机关或侦查机关向多元的社会主体延伸，这有赖于公检司、相关行政主体和社会团体共话良策。

综上，笔者认为，将诉前考察置于社会治理的背景下，由地区政法委牵头，呼吁相关职能部门达成共识，共商恢复性社会实践考察的思路和做法，形成一体化的协作配合机制，在有条件时建立“一站式”考察中心，可更快更好实现诉源治理、犯罪预防和综合矫治。

2.推行诉前考察工作的标准化办理。针对不起诉裁量权的规范运行和考察程序繁琐难题，可通过探索指定标准化指引着力破解。一方面，标准化的操作流程行之有效地规范了检察权的运行，防止不起诉裁量权的泛化和滥用。另一方面，可复制的明确流程对于检察人员有办案指引的作用，便于其更高效、更广泛地开展恢复性司法实践。

笔者认为，标准化包含准入标准明确（即什么案件可适用诉前考察机制）、程序统一（即程序启动、评估标准可量化）、结果透明（考察结果对当事人及社会公众开示）三个方面。例如浦东区院《轻微刑事案件恢复性实践考察评价办法》，设定了“恢复性指数”来评价涉罪人员被所损害社会关系的修复程度，还针对不同类型的案件设置了“五度指标”，明确社会实践的方向和考察重点，这是关于标准化的有益尝试，但是考察过程如何评定指标结果，仍需进一步细化。指数、指标的设计作为可复制的统一标准，要求检察人员在作出评估结果时，需严格对照填报《轻罪刑事案件恢复性指数综合评定表》（含案件处理结果）。

3.以数字检察赋能实践考察运行。数字化可以有效解决异地考察的体系性难题，并通过数据监督模型深化犯罪预防。对于考察过程的跟踪监管，可通过数字化重塑社会实践线上流程，对涉罪人员恢复性实践活动的打卡登记、轨迹督查、线上反馈和跟踪监督等实现全链条在线管理，确保恢复性实践活动的质效性和评价的客观性。对于需异地相关职能部门的考评意见，亦可通过上述线上平台完成实时交互，以确保考察的及时性。此外，可探索建立轻微刑事案件恢复性实践的大数据监督模型，通过数据碰撞进一步挖掘治理线索，深化溯源治理和犯罪预防。