自然保护地综合行政执法的实践样态、困境与优化路径

摘 要：统筹配置自然保护地执法职能和执法资源，推进生态环境和自然资源保护综合行政执法，是促进自然保护地治理体系和治理效能现代化的重要举措。通过规范分析和实证分析发现，自然保护地综合行政执法改革在体制、机制和制度等方面呈现不同的实践样态，并逐步向综合生态系统管理、一体化保护系统治理和构建最严法治保障体系转型。但是，自然保护地内多元主体的利益博弈和协作不畅加剧自然保护地综合行政执法的复杂性和困难性，需重视和破解重立法轻执法、重管理轻治理、重权力行使轻权力监督的“三重三轻”治理困境。为全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，需要以人与自然和谐共生的多元共治原则为指引，依法授予自然保护地管理机构一定的执法权，规范自然保护地综合行政执法与司法协同合作并向全过程执法延拓，通过多元执法方式和智能化治理来推动自然保护地治理转型与法治优化。

关 键 词：自然保护地;综合行政执法;整体性治理;法治优化

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2024）07-0063-16前 言

2015年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》（中发〔2015〕36号）指出，建立健全行政执法体制的关键在于推进行政执法体制改革，执法重心下移至市县两级政府，在资源环境、农林水利等重点领域实行综合执法。2018年，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》进一步明确深化生态环境保护综合行政执法改革，整合相关污染防治和生态保护执法职责，组建生态环境保护综合执法队伍，统一实行生态环境保护执法。2021年，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第24条促进了行政处罚权的适当下放，是推进行政执法重心下移的关键举措。由此，综合行政执法改革迈入全面推进的新阶段，生态环境综合行政执法作为改革的重点领域，已基本形成涵盖自然资源和生态环境两大领域较为完善的执法体系。

生态文明建设领域的行政执法体制改革是综合行政执法改革的重要环节。自然保护地作为生态文明建设的核心载体、中华民族的宝贵财富，是生态环境保护综合行政执法改革的首要任务，统一规范高效的生态环境综合行政执法也是维护自然保护地生态安全的重要保障。[1]为精准对接行政执法体制深化改革的要求，2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，两指导意见的出台对完善与生态环境保护事业相契合的行政执法体系具有重大而深远的意义。同时，在政策文本向执法实践的动态转型中，自然保护地内多元主体的利益博弈和协作不畅所呈现的复杂性与困难性，亦暴露出自然保护地生态环境保护综合行政执法（以下简称“自然保护地执法”）实践的非协调性与法律规范供给不足等法治困境。

当前已有理论研究聚焦运用立法手段破解自然保护地执法难问题，在《中华人民共和国自然保护地法》制定过程中，使其基本原则能为执法者提供基本遵循。在主要法律制度中规定自然保护地管理体制，建立统一执法机制、执法协调协作机制等。[2]在自然保护地立法需要改革现行环境监测制度等监管执法制度，赋予自然保护地管理部门对自然保护地内各类环境利用行为进行动态监测、综合监测的职权与职责。[3]然而，较之于立法过程所面对的阻力，最优解应为在尊重并厘清自然资源和生态环境执法事权的基础上，构建并完善两大执法领域的协同合作机制，有效形成执法合力，推动实现自然资源合理利用与生态环境有效保护的双重目标。因此，亟待对我国自然保护地执法的实践样态进行概括和实证分析，凝练共性困境作为问题导向，锚定促进自然生态系统原真性、整体性、协同性保护的法治逻辑，并结合《中华人民共和国国家公园法》《中华人民共和国自然保护地法》草案中有关执法条款的规范分析，推进自然保护地治理体系和治理能力现代化。

一、自然保护地执法的实践样态

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》正式实施，标志着我国自然保护地进入全面深化改革的新阶段。自然保护地执法作为治理的核心支柱和重要防线，通过推动执法体制机制和制度的改革创新，逐步形成综合生态系统管理、一体化保护系统治理和构建最严法治保障体系的实践样态。

（一）体制建设：规范化执法体制改革的纵深推进

⒈探索构建具有中国特色的国家公园综合执法体制。国家公园实行“统一事权、分级管理”的管理体制。由国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，统一履行国家公园的监督与管理工作。首批正式设立的5个国家公园执法体制可分为中央直管、央地共管和委托省管。作为我国首个中央直管的国家公园，东北虎豹国家公园实际由中央委托国家林业和草原局垂直管理。2022年国家林业和草原局（国家公园局）会同吉林、黑龙江两省政府形成《东北虎豹国家公园总体规划（2022—2030年）》，规定由东北虎豹国家公园管理机构依法履行园区内自然资源、林业草原等领域的相关执法职责，可根据属地政府的授权承担生态环境综合执法工作。大熊猫国家公园采取央地共管模式并以省政府管理为主。2019年，中共四川省委办公厅、省政府办公厅印发《四川省大熊猫国家公园管理机构设置实施方案》，四川省林业和草原局加挂大熊猫国家公园四川省管理局牌子。大熊猫国家公园管理机构可根据法律法规或省政府授权，统一履行资源环境综合执法职责。

采用委托省管模式的有三江源国家公园、武夷山国家公园和海南热带雨林国家公园。三江源国家公园打破区域和条块分割，实行集中统一垂直管理;建立统一的资源环境综合行政执法队伍，破解横向多头执法和执法权分散之困;建立国家公园警察队伍，队伍建制划归青海省公安厅，接受三江源国家公园管理局的业务指导。武夷山国家公园由福建省政府垂直管理，在《武夷山国家公园条例（试行）》中明确武夷山国家公园管理局的行政执法主体资格，并赋予其统一行使国家公园范围内资源环境综合执法权。海南省热带雨林国家公园采用扁平化管理体制，由海南省林业局加挂海南热带雨林国家公园管理局牌子;创新国家公园执法派驻双重管理体制，在国家公园管理局内设执法监督处，森林公安承担涉林执法工作，其余行政执法职责实行属地综合行政执法。此外，钱江源—百山祖国家公园亦采用委托省管模式，创新“一园两区”建设，建立“垂直管理、区政协同”的管理体制;设立钱江源国家公园管理局，由浙江省政府垂直管理，浙江省林业局代管;成立钱江源国家公园综合行政执法队，负责园区执法保护工作。

⒉全面推进自然保护区执法体制规范化建设。为进一步整合执法职责，破解自然保护地重叠设置、多头管理、条块分割的困境，我国自然保护区全面推进执法体制规范化建设。浙江省南麂列岛国家级海洋自然保护区组建了专门的执法机构——中国海监南麂列岛国家级海洋自然保护区支队。根据《浙江省南麂列岛国家级海洋自然保护区管理条例》，保护区管理机构有权对擅自移动或者破坏保护区的界碑、标志物和保护设施以及在保护区内采集野生水仙花、挖礁捡拾鸟蛋、捕捉鸟类，在野外燃烧废弃物等行为进行行政处罚。牡丹峰国家级自然保护区管理局是黑龙江省牡丹峰国家级自然保护区的管理机构，在管理体制上隶属于牡丹江市人民政府，业务上接受黑龙江省林业和草原局的监督指导，并赋予其依法查处破坏保护区资源和环境等违法行为的执法权。针对因自然保护地区域交叠而引起的管理破碎与冲突，应当对区域交叉、空间重叠的保护地进行整合和优化，做到“一个保护地、一套机构、一块牌子”。如河北省塞罕坝国家级自然保护区系从河北省塞罕坝机械林场中划出的天然植被集中分布区，实行与河北省塞罕坝机械林场总场“一套人马、两块牌子”的管理体制。

⒊推动自然公园执法管理体制有序发展。2023年10月，国家林业和草原局发布《国家级自然公园管理办法（试行）》，完善了适用于自然公园自身特征与现实需要的执法体制。国家林业和草原局全面统筹国家级自然公园工作，县级以上林业和草原主管部门负责其行政辖区内国家级自然公园的具体监管工作，由国家级自然公园管理机构整合分散在自然资源、生态环境、城乡建设等部门的生态环境保护职责并统一行使，其他部门依法履行各自职责，有效化解自然公园领域“九龙治水”的管理矛盾。国家级风景名胜区作为国家级自然公园的特殊组成部分，仍沿用效力位阶较高的《风景名胜区管理条例》，由风景名胜区管理机构负责景区的保护、利用和统一管理工作。从执法实践来看，国家级自然公园不断探索与调整符合本地实际的执法体制。如浙江省湖州市德清县下渚湖湿地风景区管理委员会由单独设置调整为与德清县人民政府下渚湖街道办事处合署办公，增挂“德清下渚湖国家湿地公园管理办公室”牌子，其作为县政府派出机构，根据县政府的授权负责湿地风景区和湿地公园的行政管理工作。杭州市西溪国家湿地公园设立中共杭州西溪国家湿地公园工作委员会和杭州西溪国家湿地公园管理局，并提升行政级别至市委、市政府派出机构，委托西湖区委、区政府管理，依法赋予相应的综合执法权。

（二）机制建设：协同治理的执法机制全面推进

1.建立健全规范化执法事项目录清单机制。自然保护地各主管部门之间执法事权划分复杂，亟待构建权责清晰、协调高效的执法事项目录清单，确保自然保护地执法有法可依、有章可循。生态环境部发布的《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》逐条列出设定行政处罚和行政强制事项的法律、行政法规和部门规章的具体条款，按照“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的原则，落实查处违法行为的第一责任主体。为解决基层执法队伍长期存在的人少事多、职责不清等难题，全面提高生态环境执法效能，生态环境部颁布《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》（环执法〔2021〕1号）《关于加强生态环境监督执法正面清单管理推动差异化执法监管的指导意见》（环办执法〔2021〕10号）等规范性文件，要求各省级生态环境部门建立执法事项目录和正面清单。浙江、安徽、江西、河南、江苏等18个省份出台省级生态环境保护综合行政执法事项目录清单，并结合本省实际予以动态调整和差异化执法监管。江西省生态环境厅分别在2020年和2021年对《江西省生态环境保护综合行政执法事项目录清单》进行两次调整，以契合自然保护地执法的现实需要，有效厘清生态环境与自然资源等部门的监管职责和执法边界。

⒉建立健全实效化协同联动机制。公权力的有效行使无法通过单一的部门法实现，有赖于多个部门或机构的协同合作，需要搭建起协同联动、运行顺畅的自然保护地执法机制。如钱江源—百山祖国家公园创建全国首个多省合作的国家公园生态共建联盟，构建起国家公园域内及毗邻地区统一高效规范的跨区域联合保护体系。浙江省清凉峰国家级自然保护区融合治安交警、环保、森警、保护区内保队、景区保安队、公益救援队等六支生态保护力量，建立联动的“一室六队五联”生态警务工作机制。生态环境的弱边界性、强变动性使得自然保护地的划定往往超出某一属地管辖范围，进入多地交界地带，并且与行政区划也不完全重合。面对生态环境部门的地域管辖权与环境问题影响范围之间的错位，属地管辖模式难以应对跨区域环境问题。[4]江苏省石臼湖省级自然保护区积极探索跨行政区域治理的有效途径，形成涵盖当涂县、博望区、溧水区和高淳区的跨界水域联合执法机制，推进江苏和安徽两省自然保护区实现跨省域的一体化合作保护。江西省官山国家级自然保护区管理局会同江西省宜丰县人民检察院和铜鼓县人民检察院，建立检察综合保护联系点，构建跨区域的生态协同保护体系。

⒊建立健全常态化会商机制。通过建立跨地区和跨部门的常态化会商机制，就自然保护地中存在的共性执法难题达成共识，有效避免“谁都有权管，谁都不来管”等执法弊端。我国自然保护地地域面积宽广，由于具有较强的空间外溢性，其空间分布多超越传统的行政区划界限，自然保护地管理机构难以克服因行政区划分割而导致的地方本位思维。跨部门跨区域的联席会议、信息共享等会商机制的形成，有利于确保执法标准的一致性和公正性，避免执法过程中可能出现的机制性障碍。川陕甘三省共建大熊猫国家公园联动工作机制，对三省建设管理中涉及大熊猫国家公园的重点工作、重大事项定期召开联席会议，研判普遍性问题与突出矛盾并形成解决机制。为促进部门间协同执法，辽宁省丹东市林业和草原局与丹东市海警局针对丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区的跨部门海域巡护执法工作开展专题会商，签署《丹东鸭绿江口国家级湿地保护区海域联合保护巡护执法共管协议》。

（三）制度建设：坚持运用最严格制度强化执法权威

⒈数字技术赋能自然保护地执法。以数字技术为支撑，由“人防为主”转向“技防优先”，提升自然保护地执法的全面性和精准性。随着违法行为的频发和案情复杂性的日益增加，传统现场执法管理模式难以适应执法工作实时性、高效性等要求。数字技术在自然保护地执法中的全方位嵌入，可以高效赋能传统执法行为克服固有弊端，推进保护地科学治理。钱江源—百山祖国家公园龙泉片区运用数字孪生应用“江浙之巅”，构建“天-空-地”一体化保护与监测体系，辅助管理者全面、准确地掌握事物特征、发展规律和关键影响因素。浙江省大盘山国家级自然保护区搭建了基于GIS的自然保护区数字化管理信息平台，实现自然保护区管理的全面数字化。在监测系统中引入数字技术，有助于及时发现和解决潜在隐患，如武夷山国家公园运用卫星遥感监测技术、无人机技术、智能视频监控系统;青山湖国家森林公园建立“青和翼”平台引进高空热成像技术，第一时间获取和反馈园区内森林火情等紧急情况，提升实时响应能力。

⒉严格落实自然资源特许经营制度。针对自然保护地生态环境脆弱性、保护与利用矛盾突出等特征，通过制定和实施特许经营制度的专门性管理办法，不断严格执法责任和完善执法机制来规范保护地内的特许经营行为，推动其转向符合生态保护要求的发展方式。如武夷山国家公园和海南热带雨林国家公园在已有的综合性管理办法的基础上，配套出台专项特许经营管理办法。《武夷山国家公园特许经营管理暂行办法》规定武夷山国家公园管理局与所在地相关县（市、区）人民政府有关部门应当健全监管机制，开展联动执法，共同做好国家公园保护、建设和管理等有关工作，以联动执法模式确保武夷山国家公园内的各项特许经营活动均受到有效监管;《海南热带雨林国家公园特许经营管理办法》规定海南热带雨林国家公园管理局针对擅自开展特许经营活动或者超出约定经营范围等违规特许经营行为，有权予以警告、罚款、没收非法所得等行政处罚，通过从严打击违规特许经营行为，有效防止因不当经营对生态系统和自然资源造成的破坏。

⒊建立生态环境保护党政同责制度。“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[5]现代社会惯于将政府机关作为生态环境保护的主要义务主体，容易忽视地方党委与地方治理的内生关联。实践中由于责任不明确、监督不到位等原因，部分地方党委和政府存在环保乱作为、不作为、慢作为等问题，阻滞自然保护地执法改革进程。因此，必须坚持党的领导与依法治国的有机统一，既要运用法治思维深化自然保护地执法改革，又要建立生态环境保护党政同责制度，为自然保护地执法筑牢制度保障和组织保障。党的十八大以来，《中央生态环境保护督察工作规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态环境保护专项督察办法》等一系列党内法规及配套制度的实施，建立起了中央生态环境保护督察、领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究等制度，强化环境保护党政同责与“一岗双责”，实现从督企到督政和督党的转变，是实行严格环境保护制度的重要体现，有利于构建起环境法律责任和党内法规责任协同体系。

二、自然保护地执法“三重三轻”困境剖析

我国自然保护地执法已初步实现由多头执法向集中统一执法、由粗放式执法向精细化执法、由松散制度向严格制度的快速转型。然而，自然保护地执法体系中长期缺乏高位阶、统一化的法律依据以及多元主体间利益博弈和协作不畅所呈现的碎片化、非协调状态，制约自然保护地执法体系化建设，具体表现为重立法轻执法的结构性困境、重管理轻治理的功能性困境及重权力行使轻权力监督的监管性困境。

（一）重立法轻执法的结构性困境

⒈自然保护地高位阶的执法依据尚待完善。我国自然保护地建设历经60余年的深耕与积淀，已基本形成以宪法和环境基本法为统领、环境保护单行法及法规规章为主体、地方性法规和地方政府规章为支撑以及其他部门法中有关自然保护地的法律规范为补充的“金字塔型”法规范体系。与立法工作的迅速发展相适应，自然保护地执法体制机制得到进一步完善，综合执法效能不断提升，但也依然存在执法依据效力位阶偏低、规定零散单薄等弊端。生态环境部发布《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》（环执法〔2021〕1号）等相关文件，旨在进一步规范生态环境保护执法工作。指导意见虽具有指导性、规范性和灵活性的优势，但其效力位阶仅为部门规范性文件，并不具备法律法规的稳定性，无法与其他部门建立长效性的协同配合机制。因高位阶、统一化的执法依据长期缺位，自然保护地管理机构在行权过程中，除行政处罚权之外，日常监管权、监督检查权、行政强制权的综合行使尚缺乏明确的法律依据。[6]

⒉主管部门间执法权划转不畅致执法盲区。随着自然保护地执法改革的深入推进，保护地内生态环境管理职能发生重大调整，原本分散于各主管部门的相关执法权被划转和归并至生态环境保护综合执法队伍。在此过程中，部分自然保护地管理机构原有的执法权被调整或取消，更多地转向承担管理职责。如在林草行政执法与生态环境保护综合行政执法的权责划分过程中，生态环境部仅对自然保护地内涉及非法开矿、修路、筑坝、建设等生态损害方面享有执法权，而其他涉林违法行为的行政处罚权和行政强制权仍由林业部门保留。受限于执法权的缺位，部分自然保护地管理机构无法有效履行执法职责，进而形成执法空白和盲区。自然保护地执法的综合性决定了其与相关主管部门存在职能重叠、事项交叉的情况，监督执法责任不能取代管理主体责任，职能分工也不适宜完全转向大一统路径。故而，如何构建既尊重各部门职责范围又促进彼此协同合作的事权平衡机制，最大限度减少执法的内部阻力是自然保护地执法体系化建设的关键所在。

⒊实际管理机构与执法资质的契合度有待提升。自然保护地管理机构具有及时响应和及时解决保护地内涉及环境资源破坏等问题或紧急情况。然而，《中华人民共和国自然保护区条例》在授予自然保护区管理机构执法权的具体条款上存在空白，致使自然保护区执法队伍在顶层设计和制度设计上存在不足，导致自然保护区管理机构未获得执法主体资格。[7]部分自然保护地管理机构独立执法权的缺位，严重阻碍从发现违法向现场执法的能动转化，执法仍存在“等、靠、要”的缺陷。究其原因，一是自然保护地管理机构多为事业单位，无法以自己的名义独立行使生态环境执法权，必须依靠具有行政执法权的上级机关或者同级机关。如风景名胜区管理局因不具有行政执法权而无法对景区内不规范行为予以行政处罚。二是部分自然保护地管理机构因法治专业人才匮乏、执法办案能力薄弱而难以有效承接赋权事项，导致赋权事项实际上处于空置状态。基层执法权限和力量分配与实践需求强度存在“倒挂”现象，导致本属自然保护地执法重心所在的管理机构成为薄弱之地。

（二）重管理轻治理的功能性困境

⒈传统管理模式存在局限性。政府治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要构成，更是中国式现代化的重要推动力。[8]自然保护地的系统性治理需要统筹考虑自然资源要素的多元性、生态环境的复杂性以及人类活动的广泛性。因此，必须立足现实执法需要，借助自然保护地管理机构的专业优势和经验能力，更好地掌握自然保护地的实时动态和治理难点，以自下而上的治理模式完善自然保护地执法工作机制。[9]但与常规改革方向不同的是，环境领域执法权反而逆向上收至省市层级。[10]或是表现为自然保护地管理机构不享有行政执法权，或是表现为由省级政府制定的权责清单无法契合基层执法的真实需要，管理和执法权的“上宽下窄”，进一步带来了基层治理中的条块矛盾。[11]

⒉“三生”空间资源分配冲突模糊了治理型逻辑实现。科学划分生态空间、生活空间与生产空间的“三生”布局，合理配置空间资源是实现自然保护地空间布局合理性的重要基础。“三生”空间的合理分配是空间正义思想的集中体现，对于平衡生态系统和保护生物多样性具有关键作用。然而，现实中自然保护地内“三生”空间资源分配呈现出非均衡、不协调的状态，不利于自然保护地的整体性治理。其一，生态空间与生产空间之冲突。我国自然保护地资源禀赋深厚、人地关系紧密依存，部分原住居民可将资源优势直接转化为经济收入。但在实践中部分地区实施“一刀切”的生态移民政策，相对机械的资源利用禁限政策改变了家户、村集体的资源产权，损害了原住居民的资源利益。[12]其二，生态空间与生活空间之冲突。自然保护地的建立会对社区发展产生不同程度的挤压和限制，对原住居民生活产生影响。[13]“重自然轻历史文化”的治理模式和人地分离的现实使得部分传统文化难以赓续。其三，生活空间与生产空间之冲突。多数自然保护地选择将发展重心转向农家乐、生态旅游等特许经营模式，而经营性行为的增多及其带来的辐射效应，如违法违规排污、非法穿越保护地、擅自用火等矛盾日益凸显，给原住居民的生活质量带来负面影响。传统上令下达的执法模式无法有效应对自然保护地空间资源分配协调性不足的困境，原住居民话语权被削弱，不利于基层社会治理模式的建构，难以形成贯通上下的能动型治理逻辑。

⒊自然保护地管理机构纵横协作机制不畅影响治理转型。要处理好从环境“被治”到“共治”的职能转型问题，必须重新检视自然保护地管理机构纵横两路协作机制。横向观之，自然保护地管理机构与跨职能部门的合作机制不畅，主要表现为重自然资源执法、轻生态环境执法的倾向。源于历史遗留问题、经济发展等因素，我国长期侧重于自然资源的开发利用以及自然资源执法建设，职能部门间已形成较为常态化、长效化的执法协作机制，而对生态环境这一更宽泛综合的领域重视不够，部分地区生态环境执法部门间协作较松散，其在自然保护地执法体系中的整体性和专门性作用未得到充分彰显;且现阶段生态环境综合行政执法体制改革要求将分散于各个部门的执法力量予以统一，传统自然资源的执法格局将受到一定冲击，自然资源、林业等主管部门需将自然保护地内部分执法职能划转出去，生态环境部门和生态环保综合执法职责整合和扩张可能遇到相关部门的策略性“抵触”并延续职责交叉问题。[14]纵向观之，基层执法人员和赋权事项的下沉实践不理想。一方面，生态环境保护行政执法队伍的编制不统一。生态环境保护综合执法队伍编制复杂，具有行政执法权的公务员编制较少，多为不具有行政执法权的事业编制和临聘辅助人员，实际办案压力集中。编制资源是重要的执法资源，执法人员身份和待遇标准的不统一，不利于执法机构的优化和执法队伍的管理，更不利于统筹协调执法资源。[15]另一方面，赋权事项与镇街有效承接存在差距。一些部门基于自身利益和责任承担问题的考虑，一定程度上存在“明放暗不放”“放责不放权”现象。[16]除了有上级权力下放不彻底的一面，也有基层接不住的一面。上级部门因远离基层而仅能笼统地制定赋权事项，难以实现个性化和精准赋权，造成赋权事项与基层的现实需要不匹配，常规执法领域的执法力量过剩，而本就薄弱甚至欠缺的执法领域依旧缺乏制度关注和执法力量支持，基层执法制度建设亟待完善。

（三）重权力行使轻权力监督的监管性困境

⒈生态环境保护督察仍然存在运动式治理的治理偏好。生态环境保护综合行政执法改革是以党政联合发文形式启动的。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》，标志着环保督察制度嵌入我国环境治理体系，这是对环保治理领域的权力“科层制”弊端的克服、常规型环保治理机制的矫偏，也是对环境问责法律制度的弥补与强化。[17]但从中央生态环境保护督察已集中通报的十九批典型案例来看，不作为、慢作为等行政怠惰现象依然占据较大比例。中央生态环境保护督察制度的设置初衷在于实现“一竿子插到底”的督察刚性和权威性，但囿于可持续性和常态化机制的建立难度，使得督察结果与中央生态环境保护督察制度的初衷存在一定差距。中央生态环境保护督察制度最大的困境在于其采用“专项整治”的运动式治理方式，虽然能在短时间内整合资源，卓有成效，但从长期性的法律效果角度进行考察，其所崇尚的“重、快、狠、刚”不符合行政法上的平等原则。[18]

⒉省级生态环境保护督察制度面临复制化趋同式的问题。自2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央生态环境保护督察工作规定》颁布实施以来，省级生态环境保护督察作为中央生态环境保护督察的补充和延伸，在督察定位、两级督察工作机制衔接、督察内容聚焦、督察方式方法等方面仍存在亟待明晰的地方。[19]一是省级生态环境保护督察的配套机制不足。虽然已有多省出台省级生态环境保护督察工作办法和实施细则，设立专职督察机构，但是仍有部分省份未出台地方性党内法规，无法规范承接中央生态环境保护督察的要求，为“趋同式环保督察”的萌芽埋下隐患。二是省级生态环境保护督察机制的差异性和落实力度不足。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央生态环境保护督察工作规定》，具有高度凝练性和原则性。然而，各省资源禀赋和经济发展水平各异，这意味着在生态环境保护治理领域存在标准差异和尺度差异。为保证中央生态环境保护督察的有效执行，各省必须因地制宜、因事制宜地细化中央生态环境保护督察的相关规定，而部分省份尚存在生搬硬套中央有关规定，或者仅就中央生态环境保护督察所要求的共性问题进行敷衍式整改，对于督察整改方案中未提及、非重点领域则重视不够，较少从地方法治层面进行规范矫正和制度优化。

三、自然保护地执法的优化路径

仅凭传统的条线执法难以应对自然保护地整体性治理的时代要求，建立原则指引明确、部门协作紧密、规则统一规范、科技支撑有力的综合性执法体系已成为最优解。申言之，应从执法体系的多元共治共建、执法主体的合法性与合理性构成、执法阶段的全过程一体化延拓、执法手段的现代化转型四个维度对自然保护地执法逻辑及制度进行重新缕析和优化，推动自然保护地治理主动融入乡村振兴战略、新型城镇化战略和区域协调发展战略。

（一）坚持人与自然和谐共生导向下的多元共治原则

首先，必须树立人与自然和谐共生导向下多元共治原则的思想，以统摄自然保护地执法的规则体系，是执法实践一以贯之的灵魂所在。自然保护地内现存“重管理、轻治理”的多元共治转型困境，须明确“对谁执法”的问题。生态环境综合行政执法与综合行政执法均属行政执法的子系统，旨在维护社会秩序和公共利益，但二者在执法领域和重点上存异，不能将其执法对象趋同化认定。如浙江省推进“大综合一体化改革”，吸纳整合自然资源、生态环境、农业执法、市场监督等不同领域的执法职责，形成“1支综合执法队伍+8支专业执法队伍”的行政执法队伍体系。2021年《浙江省综合行政执法条例》将综合行政执法界定为“按照整体政府理念，以数字化改革为牵引，通过优化配置执法职责、整合精简执法队伍、下沉执法权限和力量、创新执法方式，开展跨部门、跨区域、跨层级的行政执法活动”。综合行政执法所涵盖的领域更广泛、行政事务更具复合性，而生态环境综合行政执法重点聚焦污染防治和生态保护两大方面。自然保护地执法需要将人与自然和谐共生作为执法原则和价值取向。自然保护地执法既需要提炼二者在维护社会秩序和公共利益层面的共性特征，作为开展执法工作的底层逻辑;又要将自然保护地执法的环境属性与人文属性等个性特征融贯其中，将治理目光更多投向人与生态环境、人文资源的双重和谐共生，形成互补互进的人与自然、文化和谐关系。

其次，亟需构筑我国自然保护地共同治理和空间正义框架，社会正义与环境保护的议题必须同时受到关注。[20]以人民为中心，需要坚守生态保护红线，强化执法监管和保护修复，建构原住居民平等参与治理的规范体系。执法机关既要在法定权限内行事，又要重视利害关系人实质性参与执法过程和执法决策，提升原住居民话语权。可在2023年国家林业和草原局印发的《国家级自然公园管理办法（试行）》第29条和第33条中对特许经营制度予以宽严相济的规定，如在第29条中规定“通过签订合作保护协议等共同治理方式实现原住居民对保护地保护和管理的参与，鼓励原住居民通过从事特许经营活动参与共同治理”[21]。允许原住居民在同等条件下享有该项目的优先经营权、优先受益权、减免优惠等，提高对原住居民生产经营活动的扶持与生态补偿力度;《国家级自然公园管理办法（试行）》第33条中有关生态环境损害责任承担的内容，可以通过总结提炼执法实践中普遍存在的特许经营违法行为，以情形列举的方式将其上升为规则并明确责任主体、责任种类、责任标准等，持续压实特许经营者的主体责任。推行社区参与式治理和基层自治制度，以保护地管理机构指导监督与原住居民自治相结合的方式，建立共治委员会，完善多元主体利益协调机制和议事协商机制，保障原住居民通过多渠道平等地参与意见征求和决策过程，而非被动接受通知式的安排。

再次，尊重空间资源分配的复杂性多样性，提升保护区差别化管控治理能力。生物多样性作为生物环境复合体及其生态过程的总和，是筑牢生态安全的坚实屏障，构成了人类社会可持续发展的基石。在有序推进自然保护地分级管理和分区管控的进程中，一是要定期开展保护地内各类自然资源、人文资源、自然环境和经济社会发展状况等系统调查与评估，形成资源本底数据库;二是需充分考虑生物多样性的空间分布，明确各区域的保护优先级，制定适用于不同分区生态系统特征和需求的管理规定与措施;三是鼓励构建自然保护地内原住居民社区、社会资本及环保团体等多元主体参与下的保护地共治共同体，改变“重政府、轻多中心共同治理”的偏好。习近平总书记指出：“人不仅追求自然生态的和谐，还要追求‘精神生态’的和谐。”[22]应当将人文资源保护同步纳入《国家级自然公园管理办法（试行）》等保护地法律规范体系。对此，《国家公园法（草案）》（征求意见稿）第32条将对文化多样性的保护上升到与生物多样性保护同等的高度，将“自然资源保护与文化遗产资源协同发展，平等对待保护地自然资源保护与文化遗产资源保护”作为生态环境执法的首要任务。[23]针对文保部门依据的法规与保护地相关法律规定存在冲突的条款，如部分文物资源在自然保护区核心区内，而核心区禁止进入等矛盾情形，应当及时修订或废止，尽快消弭二者之间的执行鸿沟，合理开发利用人文资源，挖掘、继承和弘扬保护地历史传统和文化精华。

（二）保护地管理机构执法权力的依法授予与补强

首先，从整体看，对自然保护地执法体制的最佳建构是立法、行政和司法的“三重控制”;从局部看，须建立以自然保护地管理机构为主体的治理框架和运行体系，打破“重立法轻执法”的偏向性思维。因此，首要任务是解决管理机构执法合法性不足的问题。执法现实所反映的多头执法、重复执法等问题，本质在于未形成高位阶、统一化的法律规制。必须首先从根本上改变当前“分散立法”模式，开展生态环境保护综合行政执法综合性专门立法，从整体上对生态环境保护综合行政执法法治体系进行系统性梳理与匹配性重构。[24]先行编制统一的生态环境保护综合行政执法工作规程和操作手册，待成熟时出台生态环境保护综合行政执法条例，以保障保护地管理机构行使日常监管权、现场检查权、行政强制权的合法性与正当性。若继续沿用现有的管理体制难以适应自然保护地整体性的保护要求，也无法补足自然保护地管理机构的执法权限模糊和狭窄的缺憾。因此，应当对各自然保护地管理条例中的管理体制和管理机构条款进行修订，重新定位自然保护地管理机构的性质和级别。对此，可参考《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》的法治经验和实践做法，设立中共杭州西溪国家湿地公园工作委员会和杭州西溪国家湿地公园管理局，作为杭州市委、市政府的派出机构，委托西湖区委、区政府管理，原管理人员整体转隶，依法赋予相应的执法权，并与属地街道人民政府、综合行政执法部门做好衔接。同时，严格规范生态环境保护综合行政执法队伍的编制建设，加大基层公务员编制录用和下沉力度，合理分流办案压力，减少使用辅助人员执法的情况。

其次，提高管理机构执法的合理性。基层治理成效与群众生活质量深度契合，既是党的执政的社会基础与能力的彰显，亦成为国家治理稳固与高效的核心所在。一方面，生态环境综合执法改革应当与行政执法体制改革方向保持一致。在赋权方面，打通自下而上的赋权通道，区县主管部门以“规定动作+自选动作”模式科学向下赋权，各镇街有权根据监管需求向上申请增加或调整赋权事项;在裁量方面，理论文本不能当然性地平移至执法现实运用，应当将规则因素与人的因素结合起来，兼顾确定与灵活。[25]对于授予镇街相对独立的裁量空间的把控，既要在合法性与合理性的框架下实现形式正义，又要发挥镇街主观能动性，充分考虑个案利益衡量与意志沟通，确保生态环境执法赋权与各镇街承接能力切实契合。另一方面，应当进一步厘清自然保护地各主管部门的事权边界，完善协同治理机制。由于生态环境保护的广泛性、复杂性和执法主体的多元性，为提高生态环境保护综合行政执法效能，需要推进行政执法协作。[26]但是协同治理不代表完全舍弃职能主义，只一味追求部门间的配合协作，其本意在于将厘清相关部门职责作为实现协同治理的前提基础，不干预各职能部门的管理体制和工作模式，遵循精准管理和科学治理的内在逻辑。在执法实践中，应当加强保护地管理机构与属地镇街、相关主管部门等跨部门行政执法协作，健全案件线索移送、协助调查取证、信息交流共享等衔接机制，构建既尊重各部门职责范围、又促进彼此协同合作的利益平衡机制，最大限度减少执法的内部阻力。

（三）促进自然保护地执法由末端向全过程的延拓

为进一步提升自然保护地治理效能，必须立足于全过程执法逻辑。既充分重视权力的有效行使，又高度关注权力的规范监督，实现行政执法与中央生态环境保护督察、司法监督的双向衔接移送。

首先，加强中央生态环境保护督察与相关法律法规的双向衔接与协调。中央生态环境保护督察领域的党内法规和相关法律制度的衔接机制的建设，是支撑中央生态环境保护督察制度合法性和规范性的基础。[27]针对行政不作为的乱象，应当明确党内责任向刑事责任的移送与承接机制。如以《中华人民共和国环境保护法》第69条为中心，辐射至《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第10条和《中华人民共和国刑法》渎职罪等相关规定并细化，以刑事追责倒逼相应责任主体依法履职。针对部分地区行政机关之间相互扯皮、拖延作为等慢作为乱象，一方面，要以首位责任、主体责任、一岗双责的要求，更加强调各级政府领导机关、领导班子、领导干部的生态环境保护政治责任;另一方面，要按照法治框架形成责任分解和层层落实的负责机制，打造责任系统“闭合链”。[28]此外，建立健全“中央—省级”两级生态环境保护督察体系，确保省级生态环境保护督察制度对中央生态环境保护督察的有效延伸和补充。地方党委可参照国家公园“一园一法”的立法范式，根据各省发展水平和差异化特色化实际，因地制宜、实事求是地建立“一省一规”的地方党委生态环境保护督察体系。探索建立常态化生态环境保护督察机制，在保护地所在市、县派驻督察组，并实行不定期轮换。在日常督察与巡查阶段就阻却违法行为发生的可能性，而不是将全部责任归于末端执法，防止增强末端执法压力的同时亦纵容违法行为的继续发生。

其次，进一步完善自然保护地执法与司法的双向衔接移送机制。在生态环境综合行政执法的改革过程中，存在运用末端管理的模式对环境污染者进行处罚和制裁的执法偏好。末端管理虽然具有威慑能力，能够在一定程度上减少生态环境损害行为的发生，但有时生态环境被破坏后，无法完全恢复，具有不可逆性。[29]因此，当行政执法刚性不足以规范违法行为或者难以实现法益保护目的时，必须借助司法的强制力和震慑力加以规制。一是持续推进预防性环境公益诉讼制度。构建“行政+司法”办案格局，建立检察机关提前介入和磋商机制，将法律监督工作向前延伸至行政执法，真正促进源头治理。二是必须突出属地人大监督、检察监督的制度刚性，持续推进“绿盾”自然保护地强化监督，建立生态保护红线生态破坏问题监督机制。可参照2023年青海省人民检察院出台的《青海省人民检察院关于充分履行检察职能服务国家公园建设的实施意见》，持续加大对国家公园园区的生态环境公益诉讼巡回检察力度，凝聚生态环境保护执法司法协作合力。增强省际协作保护机制，规定跨省域的自然保护地建设与实施的省际协作保护机制，加强信息沟通、信息共享和执法协作。[30]三是加强行政执法与司法协同合作，强化在信息通报、形势会商、证据调取、纠纷化解、生态修复等方面衔接配合，健全行政执法和刑事司法案件线索的双向移送机制。为破除环境行政执法机关与司法机关之于环境违法行为是否构罪的实体判定标准和移送程序的模糊和不周延性，必须继续明确具体化“行政—刑事”正向衔接规则。通过建立信息网络共享平台，严格要求行政执法机关在共享平台上将所有行政处罚案件的信息都予以公布，为检察机关和上级机关依法进行执法监督提供条件。[31]为遏制实践中“以罚代刑”的滥用现象，也要探索建立不起诉案件的“刑事—行政”反向衔接工作机制，及时填补检察机关不予起诉后对违法行为惩处的空白，打破“不刑不罚”的现象。

（四）加快推进自然保护地治理范式的现代化转型升级

自然保护地执法方式的改革应当与社会治理的变迁历程相适应。我国社会领域经历了“组织化管控—社会管理—社会治理”的变迁，社会治理也发生了从“统一管理”到“集中管理”再到“共同治理”的转变。[32]在新时代生态文明建设的语境下，自然保护地执法必须跳出惩罚性执法的理论桎梏和实践误区，以促进传统型行政管理转向现代化社会治理为执法目标和导向，拓展运用多元执法方式，深入推进自然保护地执法的人性化和柔性化。自然保护地执法的核心目的在于保护和恢复自然生态系统原真性、整体性、系统性，其治理过程是一项长期而艰巨的工程。各省生态环境主管部门应当在不抵触上位法的基础上，根据本省发展水平和实践特色对保护地执法方式加以“地方化修正”：一是要贯彻落实“首违不罚”制度。加强“首违不罚”与“违法行为轻微不罚”的规范执法与监管，全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单，如福建省生态环境厅出台的《福建省生态环境行政处罚裁量规则和基准（试行）》（闽环保法〔2020〕9号）规定的包容审慎监督执法，值得借鉴。二是要加强实质性利益沟通的过程建构。可参考日本公害防止协定制度，通过行政契约、和解、磋商等方式，拓宽行政利益衡量的民主化路径，促使行政裁量真正地从一个行政机关主导性权力控制过程转变为一个交往协商式的利益沟通过程。[33]为更好回应社会治理的现代化趋势，必须对治理手段进行“换挡升级”，充分运用大数据、云计算、人工智能等新兴技术，大力推行非现场执法，加快形成智慧执法体系，由数字化治理向智能化治理转型，提高自然保护地执法的整体智治水平。数字化治理向智能化治理的转型，即从“会发现”到“能研判、能分析、能处置”的能动升级，实现“从点到面”的飞跃，促进自然保护地综合执法手段的深层次变革。依托数字技术建设状态感知、实时分析、科学决策、精准执行的数字生态系统、生态环境保护服务平台和监管平台。[34]探索建立自然保护地全域智能治理平台，打破各自然保护地主管部门之间信息共享、协同治理、全域监管、多元执法场景建设等壁垒。以社区网格管理制度作为基础单位、自然保护地管理机构为主体，运用智能化治理手段作为重要支撑，积极吸纳社会志愿服务，不断完善上下贯通的自然保护地“共建共享共治”治理模式，积极融入城乡一体化发展和区域协调发展战略，丰富空间正义之意蕴。同时，在利用智能化技术推进非现场执法的进程中，也要避免陷入对智能科技的强依赖困境，必须保持生态环境治理的强自律性，及时补充与智慧赋能、风险防范、技术监管相关的地方性法规，保障智能化转型的稳定性和方向正确性。

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Practice Patterns， Dilemmas and Optimization Paths

of Integrated Administration of Nature Reserves

Chen Zhenliang， Wang Lianqing

Abstract： The overall allocation of law enforcement functions and law enforcement resources in nature protected areas and the promotion of integrated administrative law enforcement of ecological environment and natural resource protection are important measures to promote the modernization of the governance system and governance efficiency of nature protected areas. Through normative analysis and empirical analysis， the reform of comprehensive administrative law enforcement in nature protected areas presents different practice patterns in terms of system， mechanism and system， and gradually transforms to integrated ecosystem management， integrated protection system governance and the construction of the strictest legal guarantee system. However， the interest game and poor cooperation among multiple subjects in nature protected areas have exacerbated the complexity and difficulty of comprehensive administrative law enforcement in nature protected areas. It is necessary to pay attention to and solve the “three priorities and three easy” governance dilemma that emphasizes legislation over law enforcement， management over governance， and power exercise over power supervision. In order to comprehensively promote the construction of the system of protected areas with national parks as the main body， it is necessary to follow the principle of harmonious coexistence between man and nature， grant certain law enforcement powers to the management agencies of protected areas according to law， standardize the two-way connection and transfer of law enforcement of protected areas with the central ecological and environmental protection supervision and judicial supervision， and promote the extension of law enforcement in the whole process. Expand diversified law enforcement methods and intelligent governance to promote the modernization， optimization and upgrading of the governance paradigm of protected natural areas.

Key words： natural reserves; integrated administration; holistic governance;optimizing the rule of law

（责任编辑：刘剑明 助理编辑：刘 霖）

收稿日期：2024-03-05

作者简介：陈真亮，法学博士，浙江农林大学生态文明研究院教授，硕士生导师，研究方向为环境法学;王潋晴，浙江农林大学生态文明研究院助理研究员，研究方向为环境法学。

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大项目“习近平生态文明思想在中国大地的生动实践研究”，项目编号：2022JZD009;浙江省哲学社会科学规划领军人才专项课题“全面推进健康中国建设的环境法回应研究”，项目编号：22QNYC16ZD;浙江省哲学社会科学规划年度课题“大运河国家文化公园建设的法治保障研究”，项目编号：22NDJC098YB。