“政府-市场-社会”三轮驱动:预付式消费治理的实现路径

摘 要：预付式消费是一种通过提供额外优惠长期绑定客户以实现经营者与消费者双赢的商业模式。然而，当前在推广应用预付式消费的过程中出现了诸如虚假宣传、服务缩水、退款困难、商家跑路、维权成本高等现实问题，引发一系列矛盾纠纷，破坏了诚信消费环境，不利于预付式消费市场的健康有序发展。预付式消费的现实梗阻可以归纳为法律法规相对滞后、信用惩戒机制不足、政府监管存在缝隙、预付资金纳管漏洞、市场动态风险等方面。“政府-市场-社会”三轮驱动模式能够拓宽预付式消费治理的思路，为有效解决预付式消费难题提供有益方案。具体而言，预付式消费治理的实现路径包括建立健全法律法规、嵌入信用惩戒监管机制、加大执法追责力度、破解资金纳管难题、加强社会协同治理等。

关 键 词：预付式消费;营商环境;有为政府;有效市场;有序社会

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2024）07-0039-15

一、问题的提出

伴随经济社会的加速迭代和营商环境的持续优化，预付式消费模式的兴起与盛行为地方经济发展提供了增量，迅速成为现代企业经营者的一种重要选择。[1]从政府角度看，预付式消费提高了地区经济总量，激发了市场的消费行为，一定程度上解决了就业问题，因此，得到了政府的支持和鼓励。从经营者角度看，商家充分利用预付式消费模式吸引、锁定长期消费者群体，为消费者提供超额优惠的同时提前收回资金并用于改善经营环境、扩大规模等再生产活动，形成“投资—回报—再投资”的良性循环。从消费者角度看，预付式消费“一次性付款—多次消费”的模式带来了结算的便利性，而且消费者因为投入大额资金往往可以享受到商家提供的特别优惠和增值服务，迎合了消费者的消费心理。总体而言，预付式消费提供的是一种“多方共赢”模式，应当得到利益相关者的广泛认可。然而，预付式消费实际运行过程中，依然存在商家发卡门槛过低、消费者购卡无权益保障的情况。[2]不法商家利用信息差隐瞒真实消费信息或虚假宣传，甚至卷款跑路或通过申请破产等方式逃避追责，极大地破坏了预付式消费市场的秩序并影响了社会的安全稳定。例如，深圳市消费者委员会发布的2023消费投诉分析报告显示，2023年全年投诉量284421宗，同比增长25.72%，其中预付式消费投诉仍是重点领域，涉及教育培训16522宗，占比8.33%;文体旅游服务10125宗，占比5.11%;化妆品、美容美发和整形6124宗，占比3.09%，数据表明多家平台型企业存在预付款退费难等问题。

事实上，预付式消费治理已经引起了各级政府的高度重视，对于预付式消费市场的各种乱象也成为了亟待解决的社会共识性问题。[3]从法律层面看，2013年修订的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）、2021年实施的《中华人民共和国民法典》均含有预付式消费的相关规定。从部门规章层面看，2011年国家层面形成的《关于规范商业预付卡管理的意见》、2012年商务部发布的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》、2016年商务部修订的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》等均能找到预付式消费治理的依据。此外，北京、上海、江苏、浙江等地先后出台了关于预付式消费的地方性政策、法规。例如，2019年实施的《上海市单用途预付消费卡管理规定》、2021年实施的《江苏省预付卡管理办法》、2022年实施的《北京市单用途预付卡管理条例》等，基本形成了预付式消费治理的地方性立法构架。与此同时，不同地区还结合当地实际，利用地区优势先行探索了一系列经验做法。例如，深圳探索通过数字化人民币的使用来破解预付式消费资金安全问题;杭州在行政体制改革的基础上积极转变政府职能，与市场主体的“数智化”发展趋势相匹配，充分探索并推进“互联网+监管”模式。[4]尽管各级政府在预付式消费治理方面进行了积极探索，但实际的治理绩效与预期的治理成效之间仍然有很大差距。实现预付式消费的有效治理，不能单纯依赖单一主体和单一治理要素，而是要充分发挥政府、市场、社会的多维合力，通过“政府-市场-社会”三轮驱动模式构建预付式消费治理的长效机制。笔者正是基于上述思路，寻求破解预付式消费治理难题的有效路径。

二、文献回顾与理论框架

预付式消费是政府优化营商环境的重要组成部分，也是政府监管领域的重点监管对象，关乎社会公众的切身利益和消费市场的长期繁荣稳定。有关预付式消费治理的研究往往从现实问题出发，以预付式消费市场的乱象作为分析起点，延伸探讨预付式消费引发的矛盾纠纷不仅仅涉及侵害消费者权益，更可能由此引发公众对政府的信用危机，影响政府的公信力。[5]当前学界对于预付式消费的研究可以归纳为几个层面。第一，界定预付式消费的内涵与外延。学界的研究包括厘清预付式消费的基本概念，划分预付式消费的主要领域，梳理预付卡盈利模式的构成要素，以及分析预付式消费与一般消费的区别与联系等。[6][7]第二，探究预付式消费模式的主要风险。当前的研究主要从法学领域与公共管理领域的视角出发，提出预付式消费在合同条款约束、消费者权益保护、预付资金管理、权利责任认定等方面存在的潜在风险。[8][9]第三，关于预付式消费的法律规制。从维护消费者权益角度提出加强预付式消费合同履约能力[10]、减少消费者交易成本[11];从监管法治化角度提出明晰监管责任[12]、嵌入信用监管[13]、融入引入第三方机构监管[14]多元协同监管理念等。

“政府-市场-社会”的关系理论构成预付式消费治理的理论基础，其核心问题在于政府监管、市场发展与社会反馈之间关系的耦合共生。政府与市场的关系塑造经历过三个发展阶段：第一阶段，政府从外部进入市场内部，代表学者为亚当·斯密，他认为自由竞争能够实现市场最优效率，此阶段政府与市场的关系体现为内部与外部、核心与服务;第二阶段，政府逐步进入市场，从最初的辅助服务功能转变为主导功能，代表学者为凯恩斯学派，他们主张政府干预和加强政府对市场的管制，这一阶段政府权力快速扩张，政府同时具备行政与经济的双重权力，形成诸如垄断、计划经济等治理形态;第三阶段，政府职能发生转变，由微观领域的渗透上升为宏观经济指导的角色功能定位，强调政府与市场的嵌入和融合，通过政府与市场的耦合共生、协同互补，实现政府与市场的互动，这一阶段政府主要发挥宏观调控作用，防止市场出现波动。国内学者在总结守夜型政府、规制型政府以及发展型政府的理论基础上，进而提出赋能型政府[15]，这一提法丰富了中国特色社会主义政府与市场的理论框架。赋能型政府有助于提升资源配置效率，对于激发市场活力具有重要意义。在有为政府与有效市场发挥作用的基础上，形成共建共治共享的有序社会。有序社会是以公民满意度与幸福感为逻辑起点，通过保护个人权利、维护公平正义、激发社会活力创造良好的社会环境。有序社会是有为政府的体现，也有助于有效市场的形成与巩固。[16]由此可见，“政府-市场-社会”治理模式的构建正是基于赋能型政府理论基础的创新实践，关键在于“政府-市场-社会”有效性边界的合理调试，实现有为政府、有效市场和有序社会的良性互动与有机赋能。

根据文献回顾分析，可以发现既有关于预付式消费治理的研究主要集中在法学领域，注重从风险防范与法律规制的角度治理预付式消费问题。可以看出，当前预付式消费仍然侧重于政府端治理策略，而对于市场化解决方案与社会协同参与的探讨较少，实际工作中存在“政府监管一加强、市场活力就削弱”的现象，在市场化建设、政府与市场有效结合、社会力量辅助参与方面的研究仍然有较大探索空间，如何协调“政府审慎监管+市场有序创新+社会力量互补”之间的关系成为治理难题。笔者基于“有为政府”“有效市场”“有序社会”的综合分析视角，认为预付式消费必须发挥政府“有形之手”、市场“无形之手”与社会“辅助之手”的合力作用，提出预付式消费“政府-市场-社会”三轮驱动的治理模式，重点在于政府为市场放权赋能、为社会补足功能。结合政府监管充分发挥第三方平台企业的监管作用、社会的辅助监管作用提出一个理论分析框架（见图1）。该框架聚焦监管模式创新，从传统依赖政府监管模式过渡到政府监管平台企业的市场化方向以及社会辅助市场监管模式，平台企业更易掌握市场动态，有利于监管平台所辖企业，发挥市场及时反馈作用，社会组织和消费者端能够通过媒体宣传、投诉与维权揭发违规经营者，三轮驱动从而提高监管效率与治理效果。目前我国消费市场拥有淘宝、支付宝等头部第三方支付平台企业，已经积累沉淀了海量消费数据与交易记录、形成了多样化的商业模式，进一步将数字经济发展优势转化为数字治理比较优势，以市场化为导向，推动政府监管、平台监管、社会监管协同发力，实现有为政府、有效市场、有序社会的有机结合，这将成为破解预付式消费治理难题的新路向。

三、预付式消费问题产生的根源

预付式消费是经营者以预收款方式向消费者提供商品或者服务，并以实体或虚拟凭证为载体约定兑付的交易活动。[17]预付式消费以其灵活性和便利性受到广大消费者的青睐，已经发展成为现代消费市场的一种新型交易方式。其涉及的经营范围广泛，市场进入门槛相对较低，流动性较大，资金规模较大等特点，使得预付式消费市场快速发展的同时带来诸多风险和挑战。[18]可以说，预付式消费模式在绑定长期消费者的同时，也增加了消费活动中的不确定性。消费者可能会面临附加消费、歧视消费、隐含条款等潜在法律风险，这不仅威胁到消费者的权益，也影响营商环境的优化提升。根据笔者2023年对杭州消费者群体一项关于预付式消费的调研数据显示，超过八成受访者表示预付式消费过程中存在强制消费、表面优惠实际吃亏、服务降级、退费难、停业、跑路等问题。这些问题不仅影响消费者的消费体验，导致消费者满意度下降，对市场的公平、公正和整体秩序亦造成极大影响，必须采取必要措施对预付式消费进行有效治理。预付式消费问题产生的根源主要体现为三个方面：

第一，经营者无法提供精细化的优质服务。预付式消费模式中，经营者的盈利方式主要是通过不断吸纳新用户来维持经营发展。这种方式使得经营者工作重心偏向于市场拓展，忽视了内部运营管理和服务质量的提升。因此，部分经营者在消费者办理预付卡后，会出现服务态度急剧下降，产品和服务标准严重降低，优惠大幅缩减，产品以次充好或缩短服务时间等问题。这些事前与事后差异化行为的持续存在，将导致顾客满意度下降，消费者续费意愿降低，从而影响企业的长期发展和营收，陷入一种持续性扩张式销售的恶性循环。更有甚者，当预付款项达到一定金额时，部分经营者会出现卷款跑路现象，这使得预付式消费异化为经营者变相融资的工具。不仅严重破坏了预付式消费市场的秩序，而且对市场长期稳定和消费者权益构成了严重威胁。

第二，在预付式消费模式中，预付式服务合同通常采取口头订立的方式，缺少正式书面合同，使得消费者很难充分了解合同条款的细节。而且格式条款隐蔽性极强，一般都出现在预付卡的背面以及店铺中张贴的告示中，这些地方往往容易被消费者忽视。如果消费者不主动发现，就可能陷入商家的陷阱，造成一定经济损失。实际操作中，消费者先付款而经营者先收款，构成了预付式合同双方的权利义务不对等，当合同履约出现纠纷时，经营者以“余额不退”“最终解释权”“此卡禁止转让”等霸王条款拒绝维护消费者的正当权益。同时，消费者办理预付卡时，容易相信商家的口头1982a36538756cf156c07ca210dc822c承诺，而合同协议并没有约定相关产品和服务质量，对预付卡的使用期限、收费项目和标准、退卡或转卡条件等没有明确标注，导致一旦发生权益纠纷，消费者很难维护自身权益。

第三，预付式消费市场的乱象主要表现为诱导消费和虚假宣传。部分经营者利用消费者的信息差和疏忽大意，对产品和服务质量夸大宣传，通过沉浸式洗脑诱导消费者办理预付卡。这种行为不仅违反了市场竞争的原则，更严重地损害了消费者的权益。此外，一些商家在收集消费者个人资料时存在信息泄露风险，导致消费者经常接到无关推销或诈骗电话，给个人人身安全和财产安全带来一定威胁。由于预付式消费涉及领域广泛，发卡数量庞大、覆盖消费者众多、资金规模较大，一旦发生不可抗力风险或企业无法履约的情况，很容易引发群体性事件，将对社会和谐稳定造成影响。

四、预付式消费治理的现实梗阻

随着普及程度的提高，预付式消费面临的现实梗阻也逐渐凸显。从法律规制的滞后到信用监管体系的不完备，再到预付式资金管理的保障机制不足，以及政府监管的治理盲区等，这些问题都严重制约了预付式消费的有效治理。目前，相关部门对相关行业的监管主要是事后处置，且监管行业覆盖率较低。尽管政府监管职能部门较多、投入人力物力财力较大，但是预付式消费投诉量却有增无减，政府仍然疲于“头痛医头、脚痛医脚”的事后处置。

（一）市场发展需求与法律法规滞后的矛盾

从市场需求来看，随着共享经济、知识经济等市场新业态的迅猛发展，预付式消费模式符合现代快节奏的生活方式，满足了消费者对便捷、高效服务的需求，成为消费市场的重要组成部分。然而，当前预付式消费的法律规制尚不完善，存在较大的空白地带，无法满足市场的快速发展和消费者权益保护的需求。首先，法律法规以原则性规定为主，缺乏具体的可操作性。事实上，现有法律法规对预付式消费的资质审查、经营行为监督、主体责任、监管机构、纠纷化解等方面的规定较为笼统模糊，缺乏具体的操作性和强制性。[19]例如，《消费者权益保护法》对于预付式消费中的退款难、服务质量下降等问题，其中的法律法规并未给出明确的解决方案。其次，法律法规缺乏事前预防机制。现行合同过于强调事后追责，对于消费过程中产生的矛盾纠纷尚未覆盖，无法起到事前预防的作用。最后，违法成本过低，消费者维权困难。实际操作中，由于违法成本较低，消费者较少使用法律手段追究经营者的法律责任来维护自身合法权益。虽然近年来有关部门在预付式消费立法方面取得了一定的进展，例如，商务部2012年颁发的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，对企业发卡、售卡等行为的法律责任做出了规定，但是法规覆盖范围有限。目前相关的法律规定主要针对零售、住宿和餐饮、居民服务三大类行业，但对其他涉及预付式消费的行业尚未纳入其中，导致法规的覆盖范围十分有限。此外，目前对预付式消费违法行为的处罚方式较为单一，主要以罚款为主，有效的信用监管措施较为缺乏，无法与快速发展的商业模式和技术水平相适配。在实际立法推进过程中，地方政府职能部门之间往往对行业主管部门的监管职责以及综合监管部门的行政执法职责存在分歧，阻碍了预付式消费立法工作的进程。

（二）经营形式多样化与信用惩戒不足的矛盾

预付式消费作为一种信用消费模式，核心在于消费者对商家的信任，因此对商家的信用状况有着极高的要求，而信用惩戒机制则是保障这种信任的重要手段。[20]然而，当前我国信用监管体系尚不完善，信用惩戒机制存在诸多不足。部分商家通过利用他人身份办理注销或变更企业法人、实际控制人等手段，逃脱信用惩罚继续从事其他违规经营行为，这无疑削弱了信用监管的力度和效果。究其原因，首先，信用惩戒的标准不明确，导致执行过程中存在较大的主观性和随意性。其次，信用惩戒的力度不足，难以对失信商家形成有效的威慑，导致部分经营主体对失信行为缺乏足够的警惕和重视。最后，信用惩戒机制缺乏透明度，消费者难以了解其具体运作情况，从而降低了其信任度。现实经营环境中，商家在激烈市场竞争下为了吸引更多消费者，推出各种创新性的预付式消费产品或服务，尤其是数字化、智能化预付式消费经营方式存在一定的隐蔽性，传统的以警告、罚款为主的处罚措施在此种经营环境下显得效率低下，效果不尽如人意。这种经营形式多样化的需求与现有的信用惩戒机制不足之间产生了明显的张力。一方面，多样化的运营模式需要更加灵活和高效的信用惩戒机制来保障消费者的权益;另一方面，现有的惩戒机制却难以满足这种需求，导致商家的创新动力受到抑制。

（三）预付资金纳管与市场化监管缺乏的矛盾

预付资金纳管是保护消费者权益的重要手段。在预付式消费模式中，消费者的预付款项构成了商家的现金流，但预付资金的规模庞大，管理难度较大，商家可能因各种原因无法兑现承诺，导致消费者的权益受损。[21]因此，通过纳管预付资金，可以有效防止商家滥用消费者的预付款资金，保护消费者的合法权益。然而，当前我国在预付式资金管理方面缺乏有效的保障机制，预付式消费经营主体在资质、发卡数量和限额审核机制等方面没有强制规定，特别是一些中小规模经营者的发卡数量和金额远远超过其偿还能力，一些商家将预付资金挪作他用或卷款跑路的现象时有发生。市场化监管手段的运用，可以有效提高企业的资金利用效率，降低融资成本，激发预付式消费市场活力。然而，市场化监管手段不足是当前预付式消费面临的现实问题，在预付资金纳管与市场化监管之间存在一定的矛盾。一方面，纳管预付资金可能会限制商家的自由度和市场竞争力，经营者期望收到的预付款能够直接用于生产经营，不愿意将资金纳入监管范围。另一方面，市场化监管手段要求市场在资源配置中发挥决定性作用，而资金使用的灵活性与合规性之间存在矛盾。大型平台企业在探索预付式消费资金管理市场化解决方案时，由于缺少先例可循，往往对于自身行为是否会被认定为资金垄断或资本无序扩张存在较大担忧。

（四）市场动态风险与政府监管缝隙的矛盾

预付式消费市场处于持续变化当中，面临的不确定性风险也呈现出动态特征。政府常常需要在维护市场秩序和控制动态风险之间寻求平衡。[22]然而，政府监管制度的制定和更新往往滞后于市场发展的步伐，导致监管制度无法及时适应市场变化，存在一定的监管盲区。传统的行政管理模式以审批为重，对监管的重视则相对不足，由于信息不对称、政策滞后、监管成本等原因形成了监管缝隙。同时，监管职责边界不清晰也导致了监管合力不足，监管效果有限，尤其是在一些高频事件中，多头监管和职责不清等问题尤为突出。[23]与此同时，预付式消费模式具有多样性和复杂性的特征，而政府监管手段往往相对单一，难以应对各种复杂风险和新兴风险，导致政府在监管过程中难以有效识别和控制风险，从而加剧了监管缝隙的问题。此外，政府监管资源较为有限，无法覆盖所有经营主体以及事前、事中、事后预付式消费全链条的各个环节，增加了经营活动的不可控风险。由于监管力量的不足使得政府在面对预付式消费市场的复杂情况时，难以做出及时、有效地应对，导致一些企业利用监管缝隙得以逃脱对其违法违规行为的监管，进一步加剧了预付式模式的风险。

五、“政府-市场-社会”三轮驱动预付式消费治理的实现路径

事实说明，单纯依赖政府监管的治理模式无法有效应对预付式消费多样化和复杂化的市场风险。如何有效地进行预付式消费治理，成为了政府、市场和社会共同关注的焦点。笔者从有为政府、有效市场和有序社会三个维度，探讨“政府-市场-社会”三轮驱动预付式消费治理的实现路径。值得注意的是，综合运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，把数字化、一体化、现代化贯穿到预付式消费治理的各个方面能够加速三轮驱动治理。因此，需要充分利用预付卡数字化监管平台和数据资源部门的技术支撑，进一步整合数字应用场景，全方位、系统性重塑新时代预付式消费治理工作的业务体系、组织体系和政策体系，实现一屏统揽、动态监管、精准预警、高效处置。

（一）加快完善法律法规体系，构建适配市场的法律制度

首先，有为政府是立法的主体，通过完善法律法规体系，明确监管范围、监管标准和监管责任，为市场提供明确的法律指引。各级政府应加强对预付式消费市场的立法研究，制定更加完善的地方性法规或专门监管办法以及建立全面、系统的预付式消费管理制度。具体内容包括但不限于准入制度、备案制度、保证金制度等，对预付式消费的经营资质、监管部门、法律责任等作出明确规定，为监管提供法制保障。例如，提高预付式消费市场准入门槛，提高经营者的规范程度和质量要求，减少不符合资质水平的服务和产品进入市场。其次，提高立法组织层级，确保立法工作顺利推进。地方政府应以问题为导向，加快立法进程，以国家上位法平衡各部门职责争议，探索适当的政府规章或地方性法规，明确各部门的职责和各参与方的权利义务。最后，明确责任分工，构建综合监管机制。在推进立法的同时，应明确行业主管部门、行政执法部门、综合监管部门三者之间的责任分工和衔接。例如，可以采用设立专班制度，由地区主要领导任专班组长，各职能部门领导组成专班成员，明确各自的职责分工，沟通协作形成合力，共同推进预付式消费治理立法工作的深入开展。

在立法过程中，首先，应当限制预付卡格式合同条款的适用，避免预付卡格式合同条款的滥用。[24]具体而言，推广规范化、标准化的预付式合同条款，加强对格式合同的监管和规范，提高经营者的信用评级和担保要求，并鼓励银行等金融机构更多地参与预付式消费的监管和服务。同时，完善预付卡备案制度，采用先备案、审核通过后发行的模式，建立预付卡发放资质分级制度，并赋予备案主管机构相应的审核权，以预防和规避可能的风险隐患。其次，深化改革消费者权利体系。消费者面临着资金安全风险、服务质量不确定性等问题。一方面，应强化消费者的知情权、选择权、公平交易权等基本权利;另一方面，应建立风险保证金制度，要求经营者预存一定比例的风险保证金给予监管部门，以在企业跑路、停业等情况下，救济消费者的合法权益。再次，建构债务履行担保机制。针对预付式消费市场中的债务履行问题，应建立有效的担保机制。具体而言，可以通过引入第三方担保机构、设立专项担保基金等方式，为消费者提供债务履行的担保。同时，应加强对担保机构的监管，确保其担保能力的真实性和有效性。最后，引入冷静期制度。消费者在预付式消费过程中，往往存在盲目冲动消费的情形。为了保护消费者的合法权益，应引入冷静期制度，即在购买预付卡后的一定期限内，对未使用或首次试刷预付卡的消费者赋予其无条件退卡的权利。冷静期制度的设计有助于引导消费者理性消费，降低冲动消费带来的风险。

更为重要的是，加强预付式消费法律法规的更新和完善，使其能够适应预付式消费等新型消费模式的发展，并且要在保证消费者权益的同时，给予企业足够的创新发展空间，激发市场的活力。在法律法规中应当加强事前预防机制的建设，运用大数据、人工智能等先进技术手段，通过合理的合同设计、风险提示等方式实现对预付式消费市场的实时监控和预警，降低预付式消费纠纷和争议的发生概率。同时，加强部门协同和信息共享，建立健全信息共享机制，提高监管效率。需要注意的是，在立法的内容中应当涵盖鼓励创新的法律支持，一是鼓励促进电子商务在预付式消费领域的应用，支持预付式消费线上线下融合发展，提升预付式消费市场运行和管理效率。二是鼓励电子商务平台、金融机构、非银行支付机构等共同构建预付式消费生态体系，推动平台企业在预付式消费领域发展平台经济新场景新模式，通过市场化机制化解预付资金管理风险，为中小微经营者提供金融支持。

（二）建立健全信用监管机制，增强信用惩戒威慑力度

由于缺乏有效的信用监管机制，一些企业可能利用预付式消费模式进行欺诈行为，必须建立健全信用监管机制，对失信商家进行严厉惩戒。[25]实际监管过程中，应当发挥政府、市场与社会的耦合作用，从事前、事中、事后全过程视角出发，构建预付式消费市场主体全生命周期监管链，包括信用评估、信用监管、信用惩戒等环节，确保企业合规经营，消费者权益得到有效保障。具体而言，一是实施信用分类管理。各行业主管部门根据相关法律法规、地方政府规章等划定的职责分工，将预付式消费纳入行业信用管理范围，实施信用分级分类管理，加强信用场景应用。二是公开行业诚信承诺。联合行业协会等力量，组织预付式消费经营主体公开承诺诚信经营，开展商户预付式消费充值额度提示。三是强化经营者主体责任，开展信用信息公示和投诉信息公示。开展预付式消费投诉热点和问题分析评估，及时发现和处置潜在风险点，做好部门联动响应，及时预警维护社会稳定。事实上，信用惩戒能够起到警示作用，促使企业自觉遵守市场规则，维护市场秩序。增强信用惩戒威慑力度有助于提高消费者的信用意识，促进市场信用体系的完善。应当鼓励商家在创新运营模式的同时，积极参与信用惩戒机制的建设和完善。例如，商家可以通过建立自律机制、加强行业协作等方式，共同推动预付式消费市场的健康发展。

数字化监管与信用体系的结合是未来市场监管的重要趋势。[26]通过数字化手段实现对市场主体行为的及时、全面记录与公示，特别是信用评价和合法经营情况的披露以及信用信息的多场景应用和全流程追溯，将有助于提高市场的透明度和公平性，促进市场的健康有序发展，这也为创新治理方式、提升监管效能提供了有力支持。进一步推进分级分类“信用+智慧”监管模式，企业信用信息不仅要在政府平台上进行公示，还应通过各类商业信息平台（如美团点评、支付宝等）以及媒体渠道进行全面展示，通过预付式消费企业“上线”第三方平台企业实现更为直观且实时动态的监管。设计公开透明的信息披露制度，从正面和负面两个维度进行公示，消费者可以更加清晰地了解企业的信用状况，从而作出更加明智的消费决策。这也为企业提供了自我约束和优化的动力，形成了倒逼商家提升服务质量或面临市场淘汰的机制。此外，信用信息的应用不应局限于某一特定场景，而应实现多场景融合应用。无论是线上购物、线下消费还是企业合作，信用信息都应成为决策的重要依据。通过全流程追溯机制，可以确保企业行为的可追溯性和可监管性，在数字化监管背景下，应进一步完善信用联合奖惩机制。增强行业协会系统信用共享互通，对于守信企业，应给予政策扶持和市场激励;对于失信企业，则应依法依规进行惩戒，并进行全行业和全国范围曝光通报和黑名单管理，建议联合金融机构将失信经营者的贷款申请、保险申请的条件与之相关联，形成“一处失信、处处受限”的市场环境。

（三）理顺监管执法分工衔接，加强刑事追诉惩治效果

《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）中明确指出：要落实放管结合、并重要求，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，切实履行监管职责，坚决纠正“以批代管”“不批不管”问题，防止出现监管真空。政府应加大对预付式消费领域的监管力度，增加监管人员数量、提高监管技术水平、丰富监管手段。在预付式消费治理过程中，理顺监管和执法的关系，形成整体闭环管理，打破部分职能部门存在的“只管发证备案的，不管没有发证没有备案的”固有逻辑以及当新业态或新消费模式出现时，厘清监管与执法边界。有为政府需要扎实推进预付式消费日常监督检查工作，开展专项执法行动与重点领域治理，增加监管执法的力度，严厉打击违法犯罪活动。在推进立法过程中，必须明确行业主管部门与执法部门的职责衔接。由行业主管部门负责日常监管、投诉举报受理、调解，对发现、移送的违法线索进行处理，责令改正。认为需要立案查处的，将相关证据材料移送对应行政执法部门或其他有关综合监管部门。行政执法部门、综合监管部门在检查过程中发现属于行业主管部门职责的，应当及时将有关问题移交行业主管部门依法及时处理。

具体而言，加强监管执法衔接应当从有利于提高监管执法效率出发，简化责令盖章和行政处罚的衔接操作流程。加强重点问题的查处，针对教育培训、美容美发、体育健身等行业中屡教不改、影响恶劣的经营主体进行重点打击，推动实施信用联合惩戒，提高经营者的违法成本。商务部门应联合市场监管部门、司法部门等，加强合作，完善和优化预付卡违法案件的移送程序和标准。通过简化相关流程和文书，提高案件移送的数量和质量，推动后续行政处罚力度不断加大。除了监管执法外，刑事追诉也是增加经营主体违法成本的重要手段。[27]有为政府应加大对侵害消费者权益行为的打击力度和刑事违法处罚，提高刑事追诉的效率和成功率。对于诈骗、非法集资、恶意卷款跑路或恶意频繁换店的，司法局、法院、检察院等部门要依法予以严惩，加强与监管部门的协作配合，形成合力，助力公安部门共同打击违法犯罪行为，及时向社会宣传，形成强力震慑。事实上，加强监管执法与刑事追诉的目的在于增加经营主体的违法成本，当经营主体意识到违法行为的代价高昂时，会加强行业自律，规范经营行为。实现预付式消费治理的目标，有为政府、有效市场和有序社会应当共同发挥作用，形成全社会共同参与的预付式消费监管体系。

（四）优化配套金融管理政策，确保预付资金安全有效

在保障资金安全和合规使用的前提下，充分利用市场化手段成为资金纳管模式创新的重要方向。[28]预付资金纳管制度设计应兼顾资金的安全性、合规性和使用的灵活性，降低管理成本和监管成本。目前，已经纳入许可备案加强监管的行业，主要是校外培训和驾校等领域。同时，教育、交通等主管部门也积极通过多种方式不断提高资金纳管比例。对于无需许可备案或者没有完全纳入强监管的行业，例如美容美发、体育健身等领域，市场监管部门应当积极搭建政企沟通平台，帮助有关平台企业对接行业协会和有关经营主体，引导资金通过第三方担保。实际操作中，可以采用电子商务模式开展预付式消费交易活动，推动预付式消费线上线下融合发展，对提升预付式消费市场运行和管理效率具有巨大帮助。建议在国家层面立法中积极支持在预付式消费领域发展平台经济新场景新模式，支持电子商务平台、非银行支付机构、金融机构等市场主体创新商业模式，明确支持创设银行保证金账户模式并最大程度简化开户流程。支持相关金融机构以预付式消费交易流水等信用数据为基础，创新金融产品设计，不断降低中小微经营者融资成本，满足中小微经营者生产发展需求。地方政府应当积极探索“政府+市场+社会”治理模式，深入挖掘相关市场化解决方案，对有关项目进行深入调研和跟踪推动，对会员类、月付类、次卡类、储值类等市场产品形式进行研究，帮助有关平台企业对接行业协会和有关经营主体，推动例如蚂蚁集团“安心卡”、饿了么公司的储值类产品“畅享金”等相关试点落地。

“政府+市场+社会”监管模式下，预付资金的监管模式由原先“行业主管备案+银行监管”转变为“第三方支付+商业信息平台（支付平台）+银行保证金（市场调节模式）”的市场化解决方案，突破原有政府管理模式下的行业和规模限制，吸引零售、美容美发、体育健身、餐饮等行业中的中小企业主动加入。“行业主管备案+银行监管”的主要问题在于监管严格，但政府管控过多、缺乏市场活力、覆盖面过窄，只管住了大型企业，中小微企业较难纳入管理范围。“第三方支付+商业信息平台（支付平台）+银行保证金（市场调节模式）”模式突出市场化运营，同时管住了各类中小经营者，商户活跃度高，可实现刚性兑付、市场调节、信息共享，需要政府部门加以引导、管理和服务。通过预付资金的市场化运用，一方面，消费者可以通过预付资金获得更多的优惠与服务;另一方面，经营者可以通过市场化运作降低资金成本，提高经营效益。同时，将预付资金引入资本市场，通过投资、理财等方式，从经营者和消费者之间的内部循环体系之外获取增值利润，有利于平衡经营者和消费者之间的利益，实现多方共赢。此外，预付资金的市场化运用能够吸引全国优质资金汇入金融体系，进一步壮大我国的金融实力。在预付式消费领域探索新的平台经济发展范例，大幅度提升平台经济规模，能够助推全国经济快速发展。具体而言，消费者交付的预付资金由存入银行存管专户变为存入商业银行平台或支付平台，由商业平台或支付平台存入银行担保账户，资金通过提取到银行结算账户进而转入经营者，各行业主管部门和其他监管部门监管商业平台或支付平台，通过第三方平台“以网管网”的治理思路实现间接监管，弥合政府监管缝隙，从而构建全新的预付资金监管模式（见图2）。

与此同时，探索搭建政府部门和支付机构、商业平台之间的政企联动预警机制，从支付和消费前端加强消费提醒。政府部门应牵头搭建资金监控体系，与支付机构（如银联、支付宝、微信等）和商业平台（如淘宝、美团点评等）建立紧密的合作关系。通过政企联动预警机制，可以对资金转入、提取、转移等情况进行实时监控，确保资金流动的透明度和合规性。多端操作能够有效规避预付式消费风险，其一，在消费者支付端实施支付限额、扫码失败、弹出提醒等操作，提醒消费者注意资金安全。其二，在经营者提取端实施限制转出、通知报备等操作，确保经营者遵守相关规定，维护资金安全。其三，在政府部门监管端，则可以进行异常提醒和监管通知等操作，提高监管效率和准确性。

（五）积极融入社会力量，推动协同参与治理创新

在有为政府与有效市场的监管约束下，还需强调社会的能动性，强化政府、企业与社会公众之间的密切协作，共同规范预付式消费市场的行为。[29]社会各界应当积极主动参与预付式消费治理当中，共同营造良好的营商环境氛围。一方面，消费者协会、行业协会等社会组织应积极发挥作用，为消费者提供咨询、维权等服务，促进行业纠纷的源头化解。通过社会组织和行业协会的力量，加大预付式消费风险的宣传与防范风险知识的普及，加强消费者权益保护意识教育，提高消费者的自我保护能力，组织社会力量加大预付式消费市场动态信息分享，畅通社会公众及时反馈信息的渠道与途径。另一方面，消费者自身也是重要的社会组成部分，应当在进行预付式消费时增强风险防范意识，审慎选择有信誉的企业，尽可能选择规模较大、资质较高的经营主体，了解合同条款和权益保障措施，理性面对商家关于产品和服务的宣传，避免盲目跟风和盲目消费。通过货比三家、多方验证等方式，选择适合的经营者书面签订预付式消费合同，留存相关证据材料，同时避免一次性支付超过预期的大额资金，遇到矛盾纠纷及时投诉并向监管部门反馈。公众还应通过投诉、举报等方式，积极参与预付式消费治理，为治理工作提供有力支持。同时，媒体也应加强对预付式消费市场的舆论监督，揭露违法行为，提高消费者的警惕性。只有加强社会各界的协作和配合，才能够更好地共同打造公平、透明、健康有序的预付式消费营商环境。

六、结语

在优化营商环境大背景下，预付式消费能够为地方经济带来新的动力与机遇，有利于市场经济的可持续发展。面对全球经济周期波动，公众消费降级以及不敢、不愿消费等现实因素，预付式消费在很大程度上刺激了消费，激发了消费市场的潜能，增加了就业和企业扩大经营规模的信心，能够带动供应链业务，催生资金存管、履约保险、信托信贷等业务，是一种改善经济环境的新型商业发展模式。[30]预付卡应当成为消费者对经营者的“信任卡”，而不能异化为圈钱的“套路卡”。预付式消费治理中政府、市场、社会是互为前提、互相依存的联动协同关系，提高预付式消费治理绩效离不开三种驱动力的相互作用与相互影响。其中，政府和市场的关系是根本性的，政府与社会、市场与社会的关系往往都受到政府与市场关系的影响。[31]以构建高水平新时代中国特色社会主义市场经济体制为目标，既要保护消费者权益，又要保障经营者的正常经营和发展需求，兼顾好各方的合理利益诉求。在信息充分和监管闭环的条件下，通过监管手段与模式创新进一步提高监管效能。在“有为政府+有效市场+有序社会”三轮驱动的新型监管模式下，以政府立法推进法治水平，以数字赋能提升监管效率，以市场反馈提高监管效能，以群众监督促进监管覆盖，逐步形成政府部门牵引、市场行业自律、社会力量参与的协同型预付式消费治理体系。

【参考文献】

[1]雷渊智.浅析预付式消费中的消费者权益保护[J].中国市场监管研究，2021（11）：78-80.

[2]管荻，李佳慧，孙悦.着力破解单用途商业预付卡治理难题[J].浙江经济，2023（2）：74-75.

[3]徐海燕.预付式消费遭遇跑路的法律规制研究[J].人民论坛，2022（2）：88-91.

[4]北京大学课题组，黄璜.平台驱动的数字政府：能力、转型与现代化[J].电子政务，2020（7）：2-30.

[5]张成福，边晓慧.重建政府信任[J].中国行政管理，2013（9）：7-14.

[6]黄娟.私法视域下的商业储值卡规制[J].求索，2010（7）：152-154.

[7][24]叶林.预付式消费合同的法律管制[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2011（2）：32-37.

[8]王艳华.预付式消费模式的法律风险及防范对策[J].行政与法，2017（12）：122-128.

[9]胡洁人.预付消费模式中的消费者权利保护[J].检察风云，2019（3）：26-27.

[10]王红霞，张瑜.服务类预付式消费法律规制研究[J].人民法治，2020（6）：52-55.

[11][18]王建文.我国预付式消费模式的法律规制[J].法律科学（西北政法大学学报），2012（5）：146-155.

[12]张聪，周瑾.预付式消费乱象如何遏制[J].人民论坛，2020（15）：128-129.

[13][25]刘天祎.信用监管：规范预付式消费的有效路径[J].人民论坛·学术前沿，2021（22）：138-140.

[14]吴亮，于湧潮.预付式消费政府平台法律监管的治理路径[J].山西省政法管理干部学院学报，2024（1）：7-12.

[15]黄先海，宋学印.赋能型政府——新一代政府和市场关系的理论建构[J].管理世界，2021（11）：41-55+4.

[16]谢晖.社会有序：法律调整的正当目的[J].比较法研究，2000（4）：381-388.

[17]李骅.上海市单用途预付消费卡治理效果的研究[J].商场现代化，2023（8）：4-6.

[19]王叶刚.论预付式消费交易的法律构造[J].现代法学，2015（3）：93-103.

[20]孔祥稳.作为新型监管机制的信用监管：效能提升与合法性控制[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2022（1）：143-150.

[21]白金亚.完善我国消费者保护体系之研究——以竞争政策为视角[J].行政与法，2018（4）：27-35.

[22]陈云贤.中国特色社会主义市场经济：有为政府+有效市场[J].经济研究，2019（1）：4-19.

[23]赵玲玲.整体智治：基层治理模式创新的实践逻辑与实现路径——以浙江省“大综合一体化”行政执法改革为例[J].地方治理研究，2023（1）：12-24+78.

[26]叶岚，王有强.中国数字化监管的实践过程与内生机制——以上海市L区市场监管案例为例[J].上海行政学院学报，2019（5）：70-79.

[27]徐万龙.论刑事追诉时效的本质：一个刑法和刑诉法交叉的视角[J].中国政法大学学报，2024（1）：266-276.

[28]陈琳琳，夏杰长，刘诚.数字经济市场化监管与公平竞争秩序的构建[J].改革，2021（7）：44-53.

[29]高勇.参与行为与政府信任的关系模式研究[J].社会学研究，2014（5）：98-119+242-243.

[30]向子丰.加强对企业预付费项目管理，让消费者更安心[N].人民日报，2024-01-15（07）.

[31]胡宁生.国家治理现代化：政府、市场和社会新型协同互动[J].南京社会科学，2014（1）：80-86+106.

“Government-Market-Society” Three-wheel Driven Governance：

the Realization Path of Prepaid Consumption

Zhao Lingling

Abstract： Prepaid consumption can realize the win-win situation between operators and consumers by binding customers with preferential treatment for a long time.However，in recent years， in the process of promoting and applying prepaid consumption， there have been practical problems such as false propaganda， service shrinkage， refund difficulties， merchants running away， and high cost of rights protection， which have caused a series of contradictions and disputes， destroyed the honest consumption environment， and are not conducive to the healthy and orderly development of the prepaid consumer market. The practical obstruction of prepaid consumption can be summarized as the relative lag of laws and regulations， insufficient credit punishment mechanism， gaps in government supervision， loopholes in the management of prepaid funds， and market dynamic risks. The“government-market-society” three-wheel drive model can broaden the ideas of prepaid consumption governance and provide beneficial solutions to effectively solve the problem of prepaid consumption. The research puts forward the realization path of establishing and improving laws and regulations， embedding credit punishment supervision mechanism， increasing law enforcement and accountability， solving the problem of fund management， and strengthening social collaborative governance.

Key words： prepaid consumption; business environment; effective government; efficient market;ordered society

（责编编辑：马海龙）

收稿日期：2024-01-31

作者简介：赵玲玲，中共杭州市委党校（行政学院）公共管理教研部副主任，副教授，复旦大学国际关系与公共事务学院博士后，研究方向为政府治理、社会治理。

基金项目：国家社科基金重大项目“健全共建共治共享的社会治理制度研究”，项目编号：23ZDA118;浙江省杭州市哲学社会科学规划“优秀青年人才”专项课题“杭州营商环境优化提升的实现路径研究”，项目编号：2023QNRC08。