南京市建设工程档案接收路径变迁进程、因素与展望

摘 要：探究建设工程档案接收工作发展路径和内在逻辑是持续推进城建档案工作开展的重要支撑。在行业生命周期理论视域下，南京市建设工程档案接收工作大致经历了“求生存期—高速发展期—成熟期—改革期”四个生命周期。基于对南京市城建档案接收工作发展脉络的初步阐释，结合当下工程审批制度改革、机构改革以及档案信息化发展浪潮，对城建档案馆所面临的严峻形势及工作难点进行剖析，尝试在新形势下为南京市城建档案发展探寻新的可能性。

关键词：建设工程档案；行业生命周期理论；档案接收

1 引 言

建设工程档案是城乡规划、建设、管理活动的真实历史记录，是建设行政主管部门高质量开展城市管理工作的重要依据，对社会管理、公共服务、维护城市安全秩序等有着非常重要的现实意义。

南京市城建档案馆创馆初期，档案接收工作开展极为艰难，群众档案意识薄弱，许多建筑的珍贵文字资料和图纸难以收入馆中。为此，南京市于20世纪80年代开始陆续出台相应的法规大力保障建设工程档案收集管理工作，实现全市范围内的城建档案应收尽收，建设项目工程档案接收率直线提高，近三年来南京市城建档案馆共计完成3651个建设项目档案接收进馆工作。随着馆藏档案对城市建筑工程覆盖率的逐年上升，南京市城建档案馆展现出越来越重要的社会服务价值。

然而，南京市城建档案接收工作发展形势并非一帆风顺，制度变革导致行为主体权责界定不清晰、机构改革带来跨部门联合壁垒、档案信息化技术创新驱动不足等问题仍然存在。当前，正值工程建设项目审批制度改革广泛深入推进期，改革工作在推进过程中必然带来一些新矛盾、新问题，南京市城建档案接收工作在改革的形势下面临着严峻的考验。通过政策设计明晰城建档案馆职责范围、保障档案接收工作、联通各部门网络以及推动城建档案信息化，是城建档案馆今后的重要任务。

文章从城档行业生命周期理论的视角出发，系统梳理城建档案接收路径变迁过程中的相关政策文件，解构南京市建设工程档案接收工作的发展路径，有效揭示接收路径变迁进程中的内在问题，以期为南京市城建档案发展探寻新的可能性并提出较为成熟的工作方案。

2 南京市建设工程档案接收路径变迁进程

生命周期理论由卡曼（A.K.Karman）在1966年首先提出，后来赫塞（Hersey）与布兰查德（Blanchard） 于1976年发展这一理论。随着时间的推移，生命周期（LifeCycle）的概念也逐步向政治、经济、环境、技术、社会等领域应用延伸，其基本涵义可以通俗地理解为“从摇篮到坟墓”（Cradle-to-Grave） 的整个过程。[1]1995年我国学者陈佳贵在此基础上进行了模型的修正改进，将行业的生命周期重新划分为求生存期、高速发展期、成熟期、衰退期和蜕变期。[2]

南京市城建档案接收工作共经历了征集制度、保证金制度、验收备案制度三个发展时期，本文结合陈佳贵提出的行业生命周期理论，将南京市城建档案接收历程分为求生存期、高速发展期、成熟期和改革期四个生命周期。

2.1 求生存期（20世纪60年代—1985年）：征集制度

南京市城建档案20世纪60年代起由南京市城建局集中统一管理。1980年11月南京市基本建设档案馆（现名“南京市城市建设档案馆”）设立，使建设工程档案归集管理有了实体机构，建设工程档案接收工作在这一阶段主要具有以下特点：

（1）管理工作不规范。1965年至1985年，南京市城建档案工作刚刚起步，相应的法律法规尚不健全，社会对建设工程档案认知较为缺乏。城建档案工作恢复初期，南京市城建档案馆仅通过征集的方式，接收许多具有珍贵历史价值的档案，为历史建筑维护、城市规划提供了重要依据。

（2）实力较弱，依赖性强。对于新建、改建和扩建工程的档案接收情况不容乐观，由于当时仅通过城档工作人员上门与参建单位等进行收集“讨要”的方式征集档案，不配合的情况时有发生。没有法规条例的制约，城建档案接收工作开展步履维艰，能够真正接收进馆且具有较高保存价值的建设工程档案少之又少。

2.2 高速发展期（1986—1997年）：保证金制度

建设工程档案接收工作在挺过初创阶段之后，受1986年保证金制度出台的影响进入了高速发展期，给城建档案接收工作带来了新的转折，这一阶段的主要特点是：

（1）管理逐步规范化。20世纪80年代，南京市城市建设主管部门先后颁发了《南京市城市建设工程编报竣工图实施细则》《城市建设档案资料接收内容的暂行规定》，对城建档案接收范围、竣工图的编报要求、城建档案的保管利用等作出规定。《南京市城市建设档案管理暂行办法》明确建设单位在领取执照时，应向城建档案馆交纳1%或3%（地上部分1%，地下部分3%）的工程造价作为编制竣工图的保证金。

（2）专业化水平提高，行业主导力增强。此后十多年，南京市城建档案馆严格按照相关规范性文件要求，履行档案接收、保管、提供利用职责，按规定收取编制竣工图保证金。通过收取城建档案保证金的措施，配合行政手段，以经济手段保证城建档案的接收[3]，城建档案接收工作在保证金制度开展的十多年间迎来了高速发展期。

高速发展期是行业发展的关键时期，各行各业在这一阶段逐步由谋求生存转向争取有利的发展机会和资源，容易忽视经济发展带来的资源浪费现象。由于当时各行业滥收费的现象较为严重，企业负担繁重。根据国家财政部、国家发展计划委员会发出的通知，自1998年1月1日起停止征收“城建档案保证金”。

2.3 成熟期（2000—2018年）：验收备案制度

保证金制度的落幕对企业来说是件好事，大大减轻了企业负担，同时也促使城建档案接收工作进一步转型升级。这一阶段建设工程档案接收工作已逐步形成比较完善的工作模式与工作规范，也彰显出行业生命周期理论在城建档案接收工作运用的可行性。

（1）发展速度减慢，但效益提高。2000年后，南京市规划建设主管部门陆续发布地方性法规政策，将建设工程档案登记告知、预验收和专项验收纳入工程建设管理程序，保障了建设工程档案的接收和管理。2006年，南京市规划局印发《南京市规划局规划验收工作规则（试行）》的通知，并在2018年重新修订为《南京市建筑工程规划核实管理规定》，将“建筑工程档案预验收（核实）意见书”列入规划核实的要件，依此建设工程档案的报送、验收、接收被纳入南京市工程建设的规划、建设管理程序和流程，使档案收集工作实现了管理闭环，取得了显著的成效。

（2）创新精神减退，思想趋于保守。经过多年发展，南京城建档案馆逐步形成自己的档案品质与工作特质，档案接收工作已成规模，但缺乏对新生事物的敏感度和强烈的改革要求。在此生态环境下，员工的创新性锐减，档案馆的技术迭代更新步伐减缓。这一时期第一代建设工程档案接收系统磨合期刚过便又遇到技术更新改造、升级换代的困境，大部分员工从事档案接收工作多年，虽然知识面广、经验丰富，但也存在一定的保守思想，忽视外部环境的进步。

2.4 改革期（2019年至今）：审批制度改革中的验收备案制

行业生命周期理论认为，当一个行业进入成熟期之后，其发展变化速度会逐渐放缓，后续的变革都会在这一成熟框架里进行完善和修补。这一阶段的主要工作是对高速发展期间建设工程档案接收工作的实施过程、协调路径以及模式固化等既有弊端进行优化修补，在内外因素的影响下促进行业蜕变、延续和发展。

（1）自我调整，内部加压。自2019年3月国务院办公厅印发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》以来，“工程建设项目审批制度改革”（以下简称“工改”）在全国开始全面展开。南京市城建档案馆在联合验收过程中重塑角色定位，转换工作方式，提前服务，及时对接相应的工作流程，更新法规政策条例以适应新形势下改革发展需求。

（2）同频保障开展，多屏协作加强。“工改”的核心内容可概括为对工程建设项目的审批全流程重新进行科学构建，改变以往工程建设项目审批过程中因跨平台、跨机制、跨区域审批，导致业务流转烦琐、办理时限冗长等情况，建立并联审批、协同督办、实时流转、“一键”高效的事项办理流 程[4]，让每一验收主管部门在最佳时间主动进入流程为建设单位服务。2022年9月南京市审批制度改革领导小组印发《南京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工联合验收管理办法（暂行）》，明确将建设工程档案预验收意见书列入竣工联合验收阶段事项清单，与其他事项开展联合验收工作，给予建设工程档案接收工作有力的制度和政策保障。

3 南京市建设工程档案接收路径影响因素

生命周期理论认为，一个国家的政策设计、技术革新、机构变动等因素会对行业发展产生重大影响。生命周期理论作为理想化的结构模型，可以辅助各行各业更好认清一个行业的发展脉络和演变趋势。[5]因而，对城建档案接收制度的历程进行阶段性生命周期分解，能够更好地帮助城建档案行业判断其发展方位，从而更好地把握革新方向。

3.1 工程建设项目审批制度改革的影响

当下，建设工程档案接收工作已逐步迈入行业生命周期的改革时期，许多制度化、规范化的业务流程、工作要求以及诚信保障还未在生命周期发展过程中得以明确。按照国家对“工改”工作的要求，此后凡参加“工改”的项目城建档案接收、验收工作均需按照当地“工改”文件细则要求开展工作。审批制度改革初期，城建档案接收工作并未列入“工改”主流程，建设工程档案接收工作的保障手段还在不断磨合当中，城建档案管理工作一时难以融入联合验收。

因此，建设工程档案接收工作迫切需要根据目前的形势深化改革，制定相关的规章、技术标准或规范，与当下“工改”有关档案收集管理政策及管理机构部门协调对应，适应新形势发展的需要。

3.2 市权下放、机构改革的影响

根据市级行政权力事项下放要求，2012年8月南京市住建委发布了《关于市住建委关于行政权力下放工作的通知》，将建筑工程施工许可、建设工程竣工验收备案等13项市级行政审批权和85项配套的市级行政处罚权下放至园区、区县实行属地管理，由此2013年伊始南京市鼓楼区、建邺区等迅速组建并新成立了一批建设工程质量监督站以承接下放的权力事项。

由于区县行政职能、行政管理区域划分等诸多限制，这些质监站与城建档案管理机构间未能及时形成工作网络，彼此之间信息交流不畅，或工作无法衔接，城建档案管理相关政策法规无法真正落实到位，严重影响工程档案收集管理工作效果，因此迫切需要加强协调，修复或搭建新型工作联通网络，以更好开展城建档案接收工作。

3.3 档案信息化技术创新动力不足

在竣工联合验收的形势下，传统纸质档案的移交模式已难达到压缩审批时限以及信息共享的要求，按照“工改”等改革工作精神，建设工程档案应自源头起就以电子形式形成，中期以电子形式在部门间流转和传递，最后以电子档案的形式接收和管理。此次“工改”要“建立完善工程建设项目审批管理系统”，地方工程建设项目审批管理系统要能够与国家工程建设审批管理系统对接[6]，在此基础上实现统一受理、并联审批、实时流转、跟踪督办、数据共享等功能。[7]

目前，南京市城建档案依旧以接收纸质档案为主，电子档案在线接收工作尚在起步，自南京市审批制度改革以来，迄今仍未将档案验收纳入工程建设项目审批管理系统，电子档案接收缺乏信息来源渠道。城建档案管理系统与工程建设项目审批管理系统之间的数据交互存在壁垒。

城建档案管理机构要拓宽全局思维，在搭建城建档案信息管理系统时，以“收集电子化、存储数字化、管理系统化、利用网络化”为目标，既要考虑与“联合审批”等平台进行资源上的互联互通、共建共享，又要支持区域一体化建设工程文件在线收集等功能。[8]因此，如何在保障数据安全的基础上，突破政府审批部门与档案管理部门之间的信息壁垒和技术屏障，实现跨地域、跨机制、跨圈层的政务数据资源有效归集、协同共享服务是改革之难点。[9]

4 南京市建设工程档案接收路径的发展对策

在运用行业生命周期理论指导建设工程档案接收工作时必须弄清楚当前城建档案行业所处制度环境、政策背景以及相应的经验和理论支持。行业生命周期理论认为，建设工程档案接收工作一旦进入成熟期，其规范化的约束能力能够更加凸显，须通过顶层设计、高位统筹等方式由上位法为其背书，制定良好发展战略，厘清权责界限，提高业务服务与跨部门协商能力。

4.1 制定城建档案发展战略，强化顶层设计和高位统筹

纵观南京市城建档案接收工作发展脉络，规范化的管理工作是行业生命周期理论阶段性特征的重中之重。因此需要研判国家“十四五”档案工作发展战略意图，突出时代主题下的制度创新，结合政府机构改革和审批制度改革的新趋势，紧扣工程建设管理和城市规划建设管理的新需求，构建法律法规和制度保障体系，完善城建档案领域依法治档管理机制。

此外，城建档案馆也要贯彻落实新修订的《档案法》及《档案法实施条例》，依据上位法及时推进地方政策和规章制度的立改废工作，如，修订完善《南京市城市建设档案管理办法》等政策制度，按照程序提请修改或废止制度体系中的不协调或冲突之处，筑牢城建档案事业持续健康发展基石，保障各方面主体积极性。[10]

4.2 厘清行为主体权责，布局跨部门协调工作网络

决策过程复杂、部门协调困难、行动沟通迟缓充斥在行业生命周期的每个阶段，这些特征虽然在建设工程档案接收工作的成熟期已经显现，但还不是十分严重，适当的规范化管理便能在一定程度上解决问题。但到了改革时期，这些弊端便成了顽疾，需要自上而下革新才能根除。自“互联网+” 政务服务理念提出后，配套的指导意见、实施方案相继颁布和实施，一种新的政务服务体系逐渐形成，在部分领域取得较好的实践效果。

在南京市工程建设领域、建设工程档案管理方向探索推进“互联网+政务服务”模式符合现阶段的改革精神。“互联网+政务服务”模式可自上而下搭建一个统一的服务平台，各种门类的服务、审批均在一个平台上完成，上下游各机构、各部门之间可以共享、共用信息，实现跨部门共享合作、互通信息，减少重复性工作。在此模式下，建设工程档案管理部门可以借助“互联网+政务服务”平台直接获取建设工程的基础信息，通过上游政务部门提供的信息共享功能实时掌握工程进度，针对一些难点问题及时准确给予建设单位服务指导。探索在线协同功能，逐步打破部门壁垒，推进部门间通过平台共享协作，加大政务数据资源跨部门、多层级共享和“一源多用”，使城建档案部门能够通过建设质监管理部门网络同步掌握工程建设进度和工程档案收集、形成状态，便于城建档案部门更好地服务工程实体建设。

4.3 充分调研借鉴经验，创新发力促转型

行业生命周期发展的任何阶段的工作重点都是要保持创新精神，克服骄傲自满的情绪。面对瞬息万变的改革潮流，要不断学习探索，加快转变发展理念与工作方式，以积极的姿态参与变革，建立现代化建设工程档案接收理念和服务方式。在改革形势下可探索建立建设工程档案前端控制机制、公益兜底机制、容缺验收机制等归档移交辅助机制。研究档案接收新思路，提升城建档案工作水平。[11]

“工改”中其他关联部门出现了许多好的经验做法，通过调研发现，可以实现合并同类项，被动申请可以变为主动服务、监管。如，建设工程质监部门改变须先由建设单位上门申请之后才能开展交底监督工作的流程，在建设单位办理施工许可后，即根据政府平台推送的信息主动与建设单位预约时间，进行上门交底监督服务，提升服务水平和服务响应速度，从源头杜绝部分单位先竣工后补手续的投机做法。因此，建设工程档案部门也可同质监站等部门合并同类监管事项，通过改革寻找合理的监管节点以尽早介入档案服务指导工作，提升服务水平和归档质量。

5 南京市建设工程档案接收政策的展望

纵观城建档案接收工作发展的生命周期，可以清晰地发现行业生命周期理论涉及的每一阶段特征都在指明未来的发展路径。

通过回顾南京市建设工程档案接收工作经历的四个生命周期，研究其接收路径变迁进程、剖析其变迁因素，发现建设工程档案接收工作的生存和发展都离不开政策导向、协作互通以及创新能力的加持。在大环境变革下，任何行业的外部环境因素的影响固然不可忽视，但最重要的是整个城建档案行业的创造力、竞争力和应变能力，正确选择发展的途径与方式，在新形势下牢牢把握专业话语权，才能不断延长行业生命周期。[12]

作者贡献说明

雷若晞：确定选题、研究思路、框架设计、论文撰写修改与定稿；李姝雨：参与选题讨论、部分内容撰写；袁心怡：参与选题讨论、部分内容撰写、论文修改与校对。

注释与参考文献

[1]MBA智库·百科.生命周期理论[EB/OL].[2023-05-26].https：//wiki.mbalib.com/wiki/%E7%94%9F%E5%91%BD%E5%91%A8%E6%9C%9F%E7%90%86%E8%AE%BA.

[2]陈佳贵.关于企业生命周期与企业蜕变的探讨[J].中国工业经济，1995（11）：5-13.

[3]时莹.S市工程建设项目审批制度改革研究[D].石家庄：河北师范大学，2020.

[4]唐永洪.行业生命周期理论在造纸行业的具体应用[J].湖南大学学报（社会科学版），2001（S2）：52-55.

[5]武文卿.工程建设项目审批制度改革即将全面推开[J].中国招标，2019（19）：4-6.

[6]国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见[EB/OL].[2023-05-29]. https：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-03/26/ content_5376941.htm ivk_sa=1024320u.

[7]刘洁贞.工程建设项目审批制度改革下的工程档案验收问题及对策研究[J].兰台内外，2019（22）：65-66.

[8]朱艳燕.新形势下建设工程档案的接收模式[J].兰台世界，2020（S1）：13-14.

[9]省住房城乡建设厅关于印发《江苏省城乡建设档案事业发展“十四五”规划》的通知[EB/ OL].[2023-05-26].http：//jsszfhcxjst.jiangsu.gov. cn/art/2021/8/17/art_49355_9978004.html.

[10]罗文武，黄玉燕.建设工程档案归档移交辅助机制探究[J].浙江档案，2019（10）：64-65.

[11]赵梓吟.中国式现代化背景下城建档案利用服务的时代使命、现实痛点与建设路径[J].档案与建设，2024（3）：98-103.

[12]邱媛.数智时代的城建档案转型研究[J].兰台世界，2024（4）：62-66.

（责任编辑：邵澍赟 陈 骞）