社会组织参与城市社区养老服务的路径优化

摘要：在我国人口快速老龄化、失能失智人口快速增长、照护需求大量增加和家庭结构变迁的现实下，传统以家庭养老为主的养老模式已无法满足现实需求。随着经济社会的发展，社会组织在社会治理中发挥着愈发重要的作用，成为社区养老服务供给的重要力量。本文以福利三角理论、新公共服务理论为指导，对北京市西总布社区暖夕阳助老福利社参与社区养老的具体措施和过程进行实证调查，发现目前存在资金不足、独立性弱、监督缺位等问题，并分别从政府、社区、社会组织角度提出优化路径对策，构建社区综合养老服务体系，为社会组织充分发挥其优势提供良好的参与环境，以优化城市社区养老服务，应对我国人口老龄化问题。

关键词：社会组织；社区；养老服务

人口老龄化是人类社会发展必然经历的问题，世界各国正共同面临老龄化带来的挑战。随着经济社会的发展，2000年我国正式进入老龄化社会，老年人口基数大、增速快，老年问题日益凸显。2022年末，我国65岁及以上人口达21 035万人，占比14.90%，老年抚养比达21.8%。在人口快速老龄化、失能失智人口快速增长、照护需求大量增长和家庭结构变迁的背景下，我国急需一种化解风险的新型养老模式选择和制度设计。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出要健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系。社区养老作为一种服务多样化、成本低的养老模式，近年来已成为我国养老服务供给的主要模式之一，但其目前存在服务主体限制、专业度不足等问题。养老服务的社会化对于满足养老需求、提高养老服务质量、缓解政府供给压力具有重要意义，是解决养老问题的必经之路。[1]

一、文献回顾

“社会组织”这一规范概念最早出现于2006年十六届三中全会，并在2007年党的十七大报告中取代原来 “民间组织”的概念。王名 （2009）认为，社会组织泛指由公民自发成立，具有非政府性、非营利性的各种组织形式和其网络形态。结合本文研究所需，将社会组织的概念延伸到社区养老服务中。本文 “参与城市社区养老服务的社会组织”是指以政府政策引导为方向，以社区平台为依托，以社区中老年群体为服务对象，利用各种资源在社区中开展各种形式的养老活动，以满足老年人多样化养老需求的社区社会组织。

相较于国外，我国对于社会组织参与社区养老的研究起步较晚，但目前学术界已充分认识到社会组织参与的重要性。在作用功能方面，曹宇宁和叶民英 （2019）认为社会组织参与社区养老服务供给是养老服务社会化和社会转型、转变政府职能的必然要求，也能够在相当程度上弥补因政府失灵、市场失灵而导致的公共服务供给不当等情况。杜婧 （2019）则关注特定类型的社会组织，认为社区社会组织、基金会、培育孵化组织在养老服务中能够发挥特定作用。[2]

对以往文献进行回顾可知，社会组织在满足城市社区老人多样化养老需求方面能够发挥重要作用，但现有强调政府、社区、社会组织主体间关联性的研究较少。因此，笔者决定以福利三角理论、新公共服务理论为理论工具，通过对北京市东城区参与社区养老服务的典型代表性社会组织进行实证调查与数据分析，找出目前实践探索中存在的实际问题，并在整体性视角下提出构建社区养老综合服务体系的建议。

二、理论基础

（一）福利三角理论

对于社会福利供给主体的分类，罗斯于1986年提出了福利多元主义，认为社会福利是国家、市场、家庭三种主体多元化的产物。在此基础上，伊瓦斯提出了 “福利三角”分析范式。之后，派斯特奥弗又在 “福利三角”的范式中加入了营利部门与非营利部门的概念，认为福利供给的主体中还存在第四领域团体—非营利组织，并且非营利组织处于国家、市场、家庭中间位置，承担着重要的媒介作用 （详见图1），可以成为社会服务公共与私人供给的补充选择。社会组织与三主体间的相互关联、良性互动能够促进福利供给体系的完善。

（二）新公共服务理论

新公共服务理论是以美国丹哈特夫妇为代表的一些公共管理学者提出的公共行政管理的一种新理论和模式。新公共服务理论的主要观点包括政府的核心职能是服务而非掌舵、以实现公共利益为最终目标、公共服务应贯彻人本理念而不只是效率、政府的服务对象是公民而非顾客、公民权和公共服务比企业家精神更重要。[3]

三、西总布社区社会组织参与社区养老服务的实践探索

（一）北京市东城区西总布社区概况

西总布社区位于东城区建国门街道的西部，辖区面积0.19平方公里，属于典型的老居民区。社区常住人口7 800人，常住流动人口2 200人，老年人口比例为23%，养老服务需求较大。在社区养老组织成立之前，社区内老年人大多依靠家庭养老，养老负担较重。随着政府政策的完善、社会组织的蓬勃兴起和养老服务社会化趋势的发展，社区先后成立10余个社会组织，包括暖夕阳助老福利社、社区食品安全监督志愿队等，在社区治理中发挥重要作用。西总布社区经济发展水平相对较高，已形成较为完整的养老服务体系，但在为其他社区提供养老经验借鉴的同时也暴露出一些潜在问题。[4]

（二）暖夕阳助老福利社概况

1.组建过程

2013年，北京市东城区政府提出了 “1113”养老工作思路，在政府政策、队伍组织和社会参与等方面都为养老服务提供全面保障。随着东城区对养老服务健康发展的大力推进，西总布社区积极响应政策号召，开展 “为老服务绿色通道”等服务项目，并涌现出一批志愿者组织。在参与社区 “为老服务通道”服务的过程中，社区居民王先生受到启发，希望能够创建一个社会组织来规范社区内零散的为老服务组织。经过提议和讨论，王先生联合居委会及部分社区居民于2014年2月正式成立 “暖夕阳助老福利社”，以整合各方为老服务资源、缓解家庭养老压力，对社会组织参与社区居家养老模式进行尝试和探索。福利社一经成立便获得社区的支持，得到迅速发展。

2.组织运作机制

暖夕阳助老福利社由社区居委会马主任担任名誉队长，王先生为副队长，20名成员主要由居委会人员构成，依托社区场地开展活动。

福利社成立之初先就已有的社区养老服务向社区老人展开调查，摸清老年人的具体服务需求，调研以往是否存在志愿组织冗杂、服务资源供需错配、服务质量不到位等问题，并以 “动态巡老”的方式主动发现目前仍存在的服务空缺等情况。在以上信息的基础上，福利社将自身组织活动内容定位为：通过社区敬老福利社的静态福利敬老、动态巡老，缓解部分社区老人日常无人照料、诉求无人接管、看病无人陪同等情况，对社区老人出行、医疗、购物等方面展开针对性的服务，并在整合社区已有资源的基础上寻求更多专业组织合作，利用多元化手段解决社区养老问题。

3.主要服务形式及成效

一是成立各类别志愿者小组开展服务。福利社针对老人不同需求建立了各类志愿者小组，联系对应的社区志愿者及第三方爱心群体为社区老人开展服务。志愿者小组包括 “快乐从心开始”心理疏导小组、“老年人服务小帮手”小组、“常到家看看”志愿者巡老小组等。

二是与政府及第三方机构合作，解决老人需求问题。福利社就实际问题向区政府反映意见，解决老人需求。如西总布社区内部蔬菜店数量较少，且周边部分商店蔬菜价格较高，福利社了解到社区老人买菜难问题后，向东直门有关部门说明情况，并联系东城区商务委员会，为社区争取到建立菜站的机会。

三是提供免费医疗服务。为了让社区老人享受到更便捷的医疗卫生服务，福利社在社区内成立了一间 “健康门诊室”，为老人提供量血压等检查服务，大大节省了老人去医院做常规项目的时间。对于患病老人，福利社进行跟踪检查，并根据老人身体情况指导用药；对于健康老人，也可以定期进行身体检查，及时发现病症开展治疗。[5]

四、社会组织参与城市社区养老现存问题

（一）资金供给不足

非营利社会组织的资金来源主要包括政府补贴及购买服务、会员会费、有偿服务收费、社会捐赠四个途径。在访谈过程中，暖夕阳助老福利社负责人王先生表示，福利社助老服务都是无偿、免费的，目前举行活动的大部分支出来源于会员义务集资，社区也会提供资金支持但数量较为有限，受资金的限制，福利社只能选择性地开展一些成本较低、便于组织的养老服务活动。

目前，我国的募捐事业并不普及，且社会组织在社会的影响力有限、公信力不高，很难取得大量社会捐赠。此外，相较于规模更大、专业化水平更高的大型注册社会组织，社区社会组织由于规模较小，较难获得承接政府购买服务的机会，自身造血能力也较弱。

（二）外部依附性较强

当提及福利社活动流程时，王先生表示，福利社部分活动资金来自于社区拨款，开展活动需要向社区报备，大型活动还需要得到居委会的场地审批。可见，福利社在开展某项活动之前需要社区进行审批、授权等多项流程，活动开展受到社区的一定制约，且福利社与社区居委会工作人员高度重叠，无法完全脱离行政化色彩。这一现象在我国社区范围内十分普遍，不利于社区社会组织独立发展。此外，在我国长期以来实行的双重管理体制下，社会组织需找到相应的政府业务主管部门进行挂靠，与政府关系较为紧密，寻求业务指导的同时也无法完全摆脱对政府的依赖，影响其自身组织能力的提升。

（三）缺乏专业人才引入机制

暖夕阳福利社活动组织人员主要采取 “组织会员+志愿者队伍”模式，组织的会员进行需求调查、组织策划及志愿者招募工作，志愿者队伍则负责相对应的服务供给。暖夕阳福利社组织成员多由居委会成员、社区退休人员组成，会员服务的动力来自自身的热情和爱心，社工专业知识水平不高。而志愿者队伍中的大部分社区居民、爱心人士、高校学生是利用自身课余、闲暇时间进行服务，参与的次数及时长均具有不确定性。且社区社会组织一般人员流动性大、管理结构松散，增加了管理的难度，很难吸引到优秀的管理人才长期工作，造成了专业人才缺乏、组织结构松散的局面。

（四）多方主体监管缺位

2015年，西总布社区所在的北京市东城区建国门街道成立社会组织联合会，涵盖社区自管会、文体团在内街道的149个社区社会组织，以居民自发组织的团队为主，在专业指导、共享资源、联动工作等方面取得了良好的反馈。但联合会主要负责信息整合与活动指导，并未对各组织的运作程序进行监督，没有起到监管各社会组织的作用。在社会组织的运作过程中，其财务状况、服务方式、对接流程往往存在不专业、不规范等问题。对于已经参与社区养老服务的社会组织，政府与社区并未建立起有效的评估与监督机制，影响组织提供养老服务的整体质量和效率。

五、社会组织参与城市社区养老问题原因分析

（一）外部干预过度，缺乏造血能力

一方面，对于内生于社区、提供养老服务的社区社会组织，其组成人员与社区居委会人员高度重叠，虽具有形式上的独立性，但其活动内容许多都围绕社区的工作目标展开，同时在场地授权、资金获取等方面均会受到社区一定程度的限制；另一方面，我国许多公益性社会组织就是由政府发起成立，一部分发起部门即其主管部门，其发展依赖于政府的财政支持，并且许多组织中的主要领导由政府人员担任，这种特定关系会导致社会组织的行政化倾向，影响了社会组织独立自主性的提高及其功能的发挥。

（二）社区社会组织培育体系不健全

目前，我国社会组织所处的制度环境仍比较模糊，现行的 《社会团体登记管理条例》 《民办非企业单位登记管理暂行条例》 《基金会管理条例》仅对社会组织的合法性以及登记管理做出说明，没有明确社会组织参与社会治理过程中的地位、程序性规范等问题，相对制约我国社会组织的发展。2018年，民政部公布 《社会组织登记管理条例 （征求意见稿）》，并宣布待该条例正式实施后，之前的三大条例将同时废止。在此后的2019—2023年，民政部连续五年将 《社会组织登记管理条例》列入当年立法工作计划，如今仍在推动正式条例的制定。

社会组织准入方面，我国 《民办非企业单位登记管理暂行条例》建立了业务部门主管、各级民政部门登记的双重管理体制。随着全面深化改革的部署和地方实践创新的不断展开，许多省市对原有的双重管理体制进行改革，开展直接登记工作试点。虽有以上改革创新，但目前还有大量社会组织难以找到归属部门。社区社会组织只能在街道或居委会进行备案，而这种登记备案不具有法人效力，其成员也不属于正规就业人员范畴，缺乏相应的法律地位和保障。社会组织在参与社区养老过程中没有明确的地位、角色，且对于政府向社会组织购买服务没有完善详尽的法律支撑，制约社会组织在社会养老中开展更深入、广泛的合作。

（三）服务内容、结构与老人实际需求存在偏差

第一，部分老年居民对福利社活动缺乏了解，因而虽有此项需求却未参加活动；第二，福利社提供的服务结构与实际需求存在偏差，医疗服务资源与健身活动场次无法满足老人实际需求；第三，各项活动开展成本不一，受资金和人力成本限制，日常照料、医疗服务无法保证服务质量与持续性；第四，福利社工作人员专业性不足，所提供养老服务质量无法满足老年居民需求，致使其参与积极性不高。

六、社会组织参与城市社区养老的优化路径

（一）政府—政策制定与制度构建的主导责任

新公共服务理论要求政府以实现公共利益为最终目标，贯彻人本理念。政府作为建立社区养老服务体系的责任中心，可运用政策工具完善相关制度体系。

第一，在社会组织准入层面，民政部可着力进一步推进 《社会组织登记管理条例》的制定和颁布工作，进一步推进双重管理体制改革，扩大直接登记试点工作范围，降低社会组织准入门槛。此外，应进一步完善社会组织备案制度，出台相关配套措施，统筹各社区建立专门机构，对社区社会组织进行统一登记管理，进一步梳理和监督社区社会组织的登记信息、人员流动、政策落实等情况。第二，强化资金政策保障。为了提高有限财政资金的利用效率，可以将对养老社会组织的资金支持纳入公共财政预算，明确资金支持的具体组织和项目，以预算的制度化形式保证资金供给的稳定。各级政府需优化财政支出结构，提高养老服务资金投入的比重，支持养老领域社会组织的发展。第三，政府需摒弃以往 “包揽全局”的观念，扩充养老社会组织的活动范围，积极与社会组织展开合作，共同建立社区养老服务体系。此外，还可以积极引导社会力量支持社会组织养老公益事业，如运用大力宣传参与资助的企业和个人、颁发荣誉奖励等方式来提高社会组织关注度，促进社会组织展开良好的运作。[6]

（二）社区—资源整合与支持引导的载体责任

社区一直以来是政府治理结构中的重要一环，承载着政府政策执行和基层服务提供的任务，是建立社区养老服务体系和社会组织开展养老服务的平台和载体。

第一，提高认识，加强支持与合作。社区应了解和正视社会组织在社区养老中可发挥的重要作用，大力支持和培育社会组织的发展。在培育方面，社区可成立专门部门对接和孵化社区社会组织；在管理方面，社区可整合资源，为政府与社会组织的对接提供平台，促进社会组织承接购买服务；在宣传方面，社区可以通过海报、活动站、宣讲等形式增强老年人对社会组织的信任。

第二，建立社会组织管理机构，提高管理规范性。社区应为社会组织建立一个专业、独立的管理机构，机构可以由居委会牵头，聘请1—2名专业管理人员，并主要由有威望有能力的社区居民组成，协助社区内各社会组织进行前期孵化培育、规范登记备案、整合资源对接政府、活动程序监督等。综合性社会组织管理平台不仅可以提高社会组织管理的规范性，而且可以将社会组织从 “延续居委会职能”中剥离出来，冲破行政化束缚，更好地发挥补充社区养老服务的功能。

第三，引入社会工作专业人才。社区作为资源整合的载体和服务平台，应大力引入社会工作人才，使社区各项工作的开展更加规范化。薪酬、社会地位、职业声望是留住社工人才的关键，社区应根据自身具体情况加大投入，对现有的居委会成员进行培训，并引入和留住社工专业大学生，改变现有的社区居委会人员专业程度低、结构不合理等问题。此外，志愿者队伍的建设也十分重要，社区应推进志愿服务的制度化和常态化，西总布社区采取的 “社会组织+专业志愿者”模式值得实践优化并大力推广。

（三）社会组织—独立运作与供给服务的主体责任

第一，制定章程规范，加强内部管理。社会组织设立之初应制定自身管理章程，并根据当地政府公告提交完整的资质材料，以明晰自身权利义务和组织架构，为内部管理提供基础和依据。社会组织应加强自我监督，设立专门人员对组织资金流动、活动程序展开监督，同时积极接受社区居委会和社区大众的舆论监督。

第二，优化服务结构，提升服务质量。福利社可与社区寻求合作，以社区海报、宣传栏、公众号等官方媒介作为载体向社区老人进行宣传，提高在老年群体中的影响力与信任度。此外，每次为老服务结束后，福利社可邀请老人提供即时的意见反馈，并在此基础上总结经验教训改进下次活动。

第三，吸纳专业人才，组织人员培训。社会组织应提高引进专业人才的预算投入，优先聘请具有丰富经验的社会工作者和社工专业大学生，并在薪资待遇、工作福利、社会保障等方面为其创造良好的工作环境，以吸引和留住人才。在人员培训方面，社会组织可以联络专业社工机构、高校学者在社区定期开展员工培训专题活动，逐渐提高养老服务的水平和质量。

第四，减少对外依赖，提高造血能力。社会组织应转变过度依赖资助的状况，提高服务质量，积极寻求承接政府购买服务的机会。还可积极争取与慈善机构、企业、基金会组织的合作，拓展资金来源渠道，提高造血能力。同时，组织对于资金也应做到来源及时公示、去向透明公开，以提高社会公众的信任度。社区社会组织应优化自身人员结构，提高专业管理人员占比，减少来自政府和社区对组织管理的干预，冲破行政化约束，提高自身独立自主性。[7]

七、结束语

养老问题是我国社会一直以来关注的议题。目前，我国老年人口基数大，养老服务需求增长，以往的家庭养老模式无法满足现有需求，而我国社会组织发展迅速，养老服务的社会化具有其必要性与可行性。各类社会组织进行了有益尝试，积极参与到社区养老服务供给之中。但随着实践的探索，也暴露出资金不足、人才缺乏、缺乏保障等一系列问题。要使社会组织在社区养老服务中充分发挥其优势，需要建立社区养老服务体系，政府通过健全法律法规为社会组织的参与提供保障，建立良好的参与环境；社区发挥其平台作用，传达政府政策的同时为社会组织提供各种管理和信息资源；社会组织弥补原有传统模式中政府与社区所涉及不到的服务项目。三者共同构建合作平台机制，建立多种信息对接方式，达到最优的资源配置，共同为社区老年人提供各类服务。

参考文献：

[1] 黄文艺，许哲.社会组织参与居家养老服务研究述评[J].市场周刊，2022，35（01）：28-30.

[2] 杨亚楠，王星星.日本非营利组织参与社区养老服务的经验与启示：基于东京都 “白十字居家志愿者之会”的个案分析[J].社会保障研究，2021（06）：65-72.

[3] 张丽艳，邓晰文.社会组织参与养老服务政策文本量化研究[J].生产力研究，2021（04）：84-88.

[4] 杜婧.社区社会组织推动社区养老的现状及对策研究[J].现代商业，2019（14）：185-186.

[5] 曹宇宁，叶民英.社会组织参与社区养老服务供给的理论探究[J].湖南行政学院学报，2019（03）：21-26.

[6] 李英超.关于社会组织参与社区养老服务的研究[D].北京：中国社会科学院研究生院，2014.

[7] 王名.走向公民社会：我国社会组织发展的历史及趋势[J].吉林大学社会科学学报，2009，49（03）：5-12+159.