党建引领社会多元参与基层社会治理研究

［摘要］实现基层社会治理现代化，重要的一点在于构建党建引领社会多元参与社会治理的有效路径，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。不论从历史层面来看，还是基于现实及未来的角度，这一命题都存在着必要性、重要性和逻辑必然性。基于对新疆昌吉回族自治州（以下简称昌吉州）实践经验的调查，提出了相应的优化路径：明晰多元共治主体的职能定位；以党的领导凝聚合力，以民主协商激发活力；以法治保障消解深层张力；充分发挥科技、人才及创新作用；立足“经验禀赋”搭建地方经验升华的桥梁。

［关键词］党建引领；多元参与；内在机理；民主协商

［中国分类号］D267 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-0169（2024）07-0033-06

将“社会管理”变为“社会治理”不仅是执政党的重大政治理念转变，更是政治体制改革及其现代化的重要表征。传统的社会管理与现代社会治理之间的区别在于社会治理更加关注“信任、参与、互动、协商、法治、合作”等要素在治理实践和社会运行机制构建中的体现，是“工欲善其事，必先利其器”思维引导下的政治行为。现代社会治理主体从政府主导社会治理向政府与社会多元共治转变。党的二十大报告指出，要“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。完善办事公开拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”[1]。而要真正实现这一目标，关键在于构建党建引领社会多元参与基层社会治理的长效机制，“准确回应人民群众的合理诉求”[2]，为基层社会治理现代化提供根本的政治和制度保障。

一、党建引领社会多元参与基层社会治理的内在机理

（一）党建引领社会多元参与基层社会治理的必要性

根据马克思主义政党理论，政党是国家实现阶级统治的工具，政党通过领导和掌握政权，使自己所代表的阶级意志上升为国家意志。这一理论观点为基层社会治理提供了依据，党建引领是这一理论观点的具体应用和发展，“作为整体代表的政党嵌入于国家权力结构之中，与此同时又没有脱离于社会”[3]。我们党实现国家意志并不是简单依靠行政权，而是需要通过党的路线、方针、政策的宣传、贯彻和落实，通过党的各级组织机构、依靠全体党员干部身先士卒，使社会公众自发地接受和执行自己的路线、方针、政策。始终坚持中国共产党的领导，这是在推进新时期社会治理实践中，必须坚持的理论原则。党的建设为国家发展提供了最根本的保障，在社会治理过程中形成的机制应当在基层社会治理中贯彻和落实。党的二十大通过的党章明确规定“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，统一领导本地区基层各类组织和各项工作，加强基层社会治理”[4]，从制度层面明确了党在基层社会治理中的领导核心地位。

（二）党建引领社会多元参与基层社会治理的重要性

社会治理作为一项公共产品，按照福利经济学的观点，可以由政府运用“看得见的手”进行干预，从而实现资源的帕累托最优配置，因为政府可以通过“强迫人们出资”的方式来实现公共物品的价值补偿。政党通过对政府工作的引领，促进政府采取更有效的决策行为和管理行为。一方面，人民本位的社会治理价值观决定了党建引领必须将群众作为治理的起点和终点，既要把人民群众当作能动的治理主体，又要把群众视为治理工作的核心。另一方面，将工作及资源重心下移落实群众路线，社会治理的基础在基层，应当重视基层基础工作，依靠群众来具体推动基层社会治理，将资源服务下沉到基层。在此基础上，引入社会治理相关组织，如社会工作组织，具有专业特长的志愿者组织等，发挥其专业力量，提升社会治理的成效。以多平台、多方式推动各类群体有序进入“议事”轨道，从而实现党的领导与社会多元参与共治的良性互动。

（三）党建引领社会多元参与基层社会治理的建构逻辑

进入新时代，我国社会治理模式从“管控型”转变为“治理型”，面对日益增多且错综复杂的各类风险因素，社会治理面临着艰难的外部环境。客观上需要构建以党组织为治理核心的多元民主协商机制，引导建设制度化、规范化、法制化的共建共治共享体系，这是提升治理效能最巩固的基石和最本质的逻辑。坚持党建引领，是一切工作的前提，党建引领的方式，归纳起来包括对象、要素、内容等（见图1）。必须通过组织嵌入、体制吸纳、价值引领等方式，健全以党组织为核心的基层治理机制，促进治理能力提升。

二、党建引领社会多元参与基层社会治理的昌吉州实践

昌吉州通过组织嵌入和个人嵌入的方式，持续塑造基层党组织的民意代表能力和核心影响力，在创新运用法治思维和法治方式加强党建引领社会多元参与基层社会治理方面进行了卓有成效的实践探索。

（一）聚焦群众急难愁盼，多方参与聚合力

昌吉州从坚持党建引领，激发社会组织活力、扩大公民参与入手，充分发挥多元主体合力，推动社会治理创新，把群众关注的“关键小事”当作“民生大事”，把党建工作触角延伸到群众生活的方方面面。比如，吉木萨尔县新地乡小分子村创立“四会管村”模式：党支部委员会统领，是村级组织的领导核心；村代会定事，必须由村民代表会议表决通过才能推行村级重大事项；村委会办事，具体承担村务管理及各项服务工作；村务监督委员会行使监督权。搭建起民意“直通车”，建起村党总支领导下的“百姓议事堂”。昌吉市三工镇常胜村党委通过“十步法”做细做实“村民说事日”，完善村民议事制度，进一步明确村民自治中决策权、执行权、监督权的组织定位，使整个议事决策过程有章可循、有序运转（见图2）。

（二）聚焦社会矛盾纠纷，合作共治汇民力

社会矛盾纠纷治理是基层治理的重要内容，面对社会矛盾纠纷类型多样化、范围扩大化、诱因复杂化的治理困境，昌吉州积极搭建以基层党组织为统领，公共法律服务中心为依托的州、县、乡（镇）、村（社区）四级多元化解矛盾纠纷体系，形成人民调解有温度、司法处置有权威、社会各界广泛参与的新局面。比如，昌吉市延安北路街道推行“街道派单、部门接单”工作机制，打造以党组织为核心、职能部门密切配合的“一核多元、协同共治”基层治理格局，着力破解社会治理中街道“看得见管不了”、部门“管得了看不见”的难点问题，打通为民服务“最后一公里”。在社会风险因素不断增多的背景下，昌吉州基层党组织安排善于做群众工作、威望高、群众信得过的党员、人大代表、政协委员、新乡贤等力量，打造“盖碗茶”“哈不怕”等近百个别具特色的村社个人人民调解室，“疏通基层多元化解矛盾纠纷的‘神经元’，理顺双方的思想情绪，以矛盾化解促进法治宣传、厚植法治信仰”[5]，为构建社会矛盾纠纷治理共同体奠定了坚实的基础。

（三）聚焦村级小微权力，依规治权顺民意

针对过去“老百姓对村干部权责不了解，村务一切由村干部说了算”“村干部违法乱纪，群众有感觉没证据”的弊端，根据昌吉州党委的决策部署，州纪委监委出台《昌吉州村（社区）“小微权力”清单》，列出重大决策、日常管理、便民服务3个方面17类75项小微权力事项。各级纪委监委深入广泛宣传“小微权力”清单内容及运行流程，提升群众知晓率和参与率，使广大群众懂政策、善维权、愿监督；加强对基层干部“小微权力”清单内容、工作流程、相关规定等方面的学习培训，教育引导干部按清单履责、按程序办事、按制度用权。增强了群众对党组织的向心力，激发出乡村振兴的内生动力，提升了乡村治理成效。

（四）聚焦示范载体创建，促治理能力跃升

“运用法治思维和法治方式来实现和加强党建引领社会多元参与基层社会治理”[6]，是昌吉州助力基层社会治理现代化的基本思路 。昌吉州根据党中央和自治区党委的决策部署，结合本地实际，以高质量党建引领高水平基层法治建设，动员村党组织、村民委员会、村务监督机构、村人民调解委员会积极推进村务公开，建立健全“三重一大”“四议两公开”、村规民约等制度和规定。形成以制度管人、以制度管事的依法治村机制，引导群众依法反映利益诉求、解决矛盾纠纷。在民主法治村（社区）创建中取得了丰硕成果，充分凸显了基层党组织依法领导基层社会治理的能力。截至2022年底，昌吉州共建成国家级民主法治示范村8个，自治区级17个。昌吉州以民主法治示范村（社区）创建为载体，系统推进党组织依法依规领导基层社会治理能力的整体跃升。

昌吉州在加强党建引领社会多元参与基层社会治理方面取得显著成效，但也存在五方面亟待解决的现实问题。一是党建引领与社会多元共治的合作关系有待进一步完善，社会力量参与程度不足。二是权责的不对称催生了治理的“避责”行为，导致社会治理效能打了折扣。三是在依法治理方面还存在薄弱环节，无法有效消解公共问题的深层次张力。四是科技、人才、创新的作用发挥不充分，智能化、专业化水平有待进一步提升。五是对典型经验总结推介不够，未能实现以局部实验带动整体改革的渐进式治理效果。

三、党建引领社会多元参与基层社会治理的优化路径

基层社会治理工作牵涉多方利益主体、关涉多个领域，构成了复杂的“程序密码”。必须加强党建引领社会多元参与基层社会治理的规范输入与制度建设，通过政治组织网络、社会经济利益网络的系统性重构，对原有治理范式进行机制创新和流程再造，实现运行策略之间的良性循环。

（一）明确党建引领与社会多元共治的职能定位

1.坚持和加强党的全面领导。党的领导是不可动摇的核心和主轴。党的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力是整合广大人民群众的价值认同和情感归属，以党建引领社会多元参与基层社会治理最重要的力量；党的使命宗旨所表达的核心价值、党的组织形式所产生的社会凝聚、党的群众路线所形成的细密周严的社会联动网络也为此提供了根本保障。

2.以政府为元治理主体。“政府通过资源、组织、管理下沉的方式嵌入社会网络之中”[7]，“构筑了政党领导、政府负责、社会多元力量平等而广泛加入的治理格局，共同治理社会领域的公共问题”[8]。能够有效保证不同治理机制与规制的包容性和吸纳力，并通过制定规则、平息争端，确保每个治理主体相互间的周详分工、踊跃加入、对等交流、广泛协作，达成机构制度的完整性，发挥其相应的主导作用。

3.以市场主体和社会组织作为协同主体。各类企业作为市场主体的重心，在资金、信息、技术、人力资源等方面具有无可替代的优势，更是践诺经济发展、承担社会责任、回馈反哺社会的生力军。作为专门提供社会服务的社会组织，可以行之有效地解决政府触角延伸不到的“毛细血管”问题，特别是对一些特殊群体、弱势群体的关注，能够有效促进社会公平正义。要针对社会力量发展柔性调度和柔性维护模式，从而推进社会力量在社会治理中的有效运行，通过制度设计明确社会力量的治理主体地位，并为其提供针对性服务。

4.以人民群众为最重要参与主体。经济发展和社会治理最广泛的主体是人民群众，只有注重群众参与才能够最大程度激发人民创造活力。基层通过开展广泛的群众自治，让群众自己“说事、议事、主事”，自己的事情自己说了算，以积极开放的沟通交流、协作共治，激活社会的自组织能力与更广大人民群众的参与热情，方能达到以最低成本获得最高效治理效果的目标。

（二）以党的领导凝聚合力，以民主协商激发活力

1.构建纵横交错的治理网格。以党的领导为核心力量，构建纵横交错的社会治理网格。通过横向到边的治理轴线推动各部门间的宏观配合和多边互助联动，通过纵向到底轴线推进权力、人员、资金和技术的下沉，借助纵横交错的治理网格补足治理的盲区和空白点。形成促进基层和谐稳定的体制机制，让社会多元共治能够付诸实践，在微观社区与宏观体制的链接中寻求切实的治理之道。

2.促成多主体深度有机参与。以党的领导整合市场主体、社会组织、人民群众的力量，通过资源统筹、集成使用及全局综观，避免重复建设与资源内耗。以党的领导为核心，在努力促成多主体深度有机参与的基础上建立更具包容性的公共规范，倡导各个治理主体遵守并履行契约。优化治理结构、组合各方面共治能量，防范、消除各类矛盾风险隐患，既要切实尊重个别利益诉求，更要舒缓社会整体价值紧张，凝集社会共识和正能量。

3.以民主协商激发共治活力。基层党组织要积极开辟线上协商的网络空间和线下协商实体空间，针对群众关心的实际问题，开展各类协商活动，大力推进“民事民提、民事民议、民事民决、民事民办、民事民评”的“五民工作法”，营造人人知晓、人人支持、人人参与的良好氛围。通过横向交流、互动合作逐步明晰目标、理顺思路、找到方法，实现各个行为主体的多边共赢。要广泛链接各种资源，确保协商成果落细实施，进行闭环管理，让基层群众“说了起作用”，真正做到让居民动员起来、让组织运转起来、让人才凝聚起来，让“有事好商量，众人的事情由众人商量”成为广大人民群众的普遍共识和行动指南。

（三）以法治保障消解深层张力确保社会和谐稳定

党建引领社会多元参与基层社会治理是一项复杂的系统工程，牵涉到很多部门与极为复杂的主体和客体关联，必须通过依法治理，“相向规制”来消解公共问题的深层次张力，疏堵结合，确保社会和谐稳定。

1.加强法治型党组织建设。党组织是社会治理的领导核心，必须通过依法治理确保党组织的权力不超越法律所赋予的边界，党组织的义务在法律的框架内有效履行。促进法治理念贯穿社会治理的各方面和全过程，并通过党组织的整合力引领其他治理主体共同遵守宪法和法律，确保“人人有责、人人尽责、人人享有”在法律的框架内实施，以法治型党组织建设保证社会治理现代化沿着正确方向前进。

2.加强法治政府建设。以法治政府建设最大限度地发挥体制潜能，避免散兵作战，避免各职能部门出现“各唱各的调、各吹各的号”的现象，提升社会治理总体效能。政府严格按照法律赋予的权力和职责行使行政权力，整合与经济社会发展密切相关的各项审批服务、执法力量、指挥平台，构建简约高效的扁平化管理模式，更好地发挥政府职能，以“政府有为”推动 “市场有效”、激发社会创造活力，为多元共治赋权增能。

3.加强法治社会建设。加强社会领域的立法，以良法促善治。特别是要制定和完善各类社会组织的自律规范、行业规程，尽早出台规范社会组织管理的地方性条例，依法发挥社会组织联系服务群众的重要作用。倡导基层广泛制定“村规民约”“社区公约”，“各级党组织在‘村规民约’‘社区公约’的制定、实施、执行以及监督方面要进行全方位领导和把关，确保体现党的意志主张”[9]；制定或修订“村规民约”“社区公约”必须广泛征求民意，夯实群众基础，形成基层自治的最大公约数，在基层自治的进程中，培育人民群众的契约精神。以短期激励培养长期习惯，以外部约束催生内生动力，在社会生活中自觉运用法治思维和法治方式处理问题，加大全民普法工作力度，持续提升公民法治素质，引导全体社会成员依法履行义务、维护权利、积极参加社会治理，使人民群众真正成为社会治理的参与主体。

（四）以科技、人才及创新作为基本手段和技术基础

1.以科学技术促进治理方式智能化。坚持科技支撑，特别是要发挥好新型数字科技的作用，增强基层社会治理的科学化、精细化水平。通过创设基础数据库，消除不同机构和部门间的数据障碍，辐射每个治理主体，实现资源共享。“通过信息注入、关联互动、交互分析进行数据整合，以数据作为多元共治前端预测、合理干预、有效监管、科学评估的重要依据”[7]，确保数据安全，推动治理方式智能化，为党建引领社会多元参与社会治理提供科技基础。

2.以人才培养推动治理理念专业化。社会治理的核心是人，因其工作对象是个体的人，充满了复杂性和变数，这就对社会治理工作者的素质提出了较高要求。要加强对一线社会治理工作者的专业化培养，特别是提高基层工作者的岗位薪酬、确保其身份待遇、明确其工作边界。在此基础上，提升专业化观念和认识，促使基层社会治理工作在专业技术轨道上完成、发展和提升，突破同质化、低水平博弈的内卷桎梏，使这些“社会医生”可以在专业服务上有所作为，获得职业荣誉感。例如，可以建立矛盾调解激励机制，对于参与矛盾调解的社会工作者给予奖励补助。要加强专业人才的引进，并对引进人才进行精细化分工，让“好钢都用到刀刃上”。

（五）立足“经验禀赋”搭建地方经验升华的桥梁

实践表明典型经验要想具有持续的生命力，还需要根据自身的禀赋，结合国家的政治形势和社会发展需要与时俱进地创新探索并提炼产生新的典型经验或是丰富和更新原有典型经验的功能内涵。为经验注入新的血液，让地方经验进入上级部门乃至自治区政策制定者的视野，从而获得成为自治区经验的机会。

1.提供独特的本地方案。要进一步发掘“村民说事日”“街道派单、部门接单”“小微权力清单”中所蕴含的“共治”及“法治”属性，推动这些典型经验做法真正从处理干群矛盾的经验向加强党对基层社会治理全面领导，构建多元共治格局的经验转变。如同地方立法或出台制度规范来保障法律实施一样，基层同样可以采用制定规范或出台地方标准用“准立法”的方式来保障党建引领社会多元参与基层社会治理创新经验的推广实施，进而确保党的方针政策在基层社会治理末梢得到准确落实，进而增强典型性、独特性与辨识度，为党领导下的基层社会治理提供独特的本地方案。

2.搭建地方经验升华的桥梁。如何通过有效路径搭建从地方经验到自治区经验的桥梁，成为“地方经验”能否获得相应的政治资源和合法性基础从而继续存在的关键。“总结经验、及时汇报、部门认可、高层领导批示、央媒关注、召开周年纪念大会等”[10]，是自下而上搭建地方经验上升为自治区级经验桥梁的通常机制。在开展基层社会治理现代化试点工作过程中应当及时提炼典型经验并推介给自治区党委及中央部委等相关上级部门，以期获得关注和支持。

3.规避相应的误区。应该特别注意的是，这些典型经验必须在治理的理念、模式、技术和方法等方面，可以为全区党建引领社会多元参与基层社会治理提供示范和指导。同时，还要兼顾创造典型经验的成本，注重从原有地方典型经验之中优中选优，进行再扶持、再确认、再深化，以便为其注入新的更为强大的发展动力。另外，还要特别警惕的是，典型经验的塑造切忌一味地拔高和虚假的夸大宣传，最根本的还是要立足于现实的发展需要，能够真正解答时代之问、回应百姓实际所需，否则就会造成治理资源的浪费，为地方治理效能的提高埋下隐患。

参考文献：

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