长三角一体化示范区为何强调“整体政府”
2024-07-30 00:00:00鲁家峰
决策 2024年5期
近年来，各地在优化营商环境中越来越强调“整体政府”理念。所谓“整体政府”，是针对部门主义、权力碎片化、功能碎片化等现象提出来的，旨在突破“一亩三分地”，进行区域内的部门功能整合，甚至跨区域的组织协同。
长三角生态绿色一体化发展示范区（简称“示范区”）建立以来，积极探索“不破行政隶属、打破行政边界”的条件下一体化体制机制，与整体政府理念高度契合。4年多来，示范区取得了一系列制度创新成果，也为我们提供了整体政府的重要实践样本。
“从各自‘房间’里走出来”
跨区域生态治理是一体化的重点和难点。通过一体化的治理协同和整体运筹，示范区打造了绿色发展的“样板间”。
环元荡岸线贯通工程是示范区首个跨域一体化项目。元荡湖体水面积13平方公里，其中上海部分3.1平方公里、江苏部分9.9平方公里。曾经的元荡根据省界线用毛竹和网片分割开来，沿岸交通阻隔、野树杂草丛生。
2020年，青浦区以示范区一周年国家现场会为契机，携手吴江启动实施了元荡生态岸线整治，统一理念、标准，创新审批、推进机制，三期工程均实现当年立项当年完工。
2023年，元荡实现23公里岸线的整体贯通，为跨域河湖水生态综合治理、滨水景观空间功能提升提供生动案例。建成后的元荡青浦段“醉美郊野湾”碧波荡漾、花草繁盛，与吴江段“智慧门户湾”串联成画，成为“网红打卡点”。
在环元荡岸线贯通工程的基础上，示范区进一步打造江南水乡客厅。有关专家表示，之所以要建这个客厅，是要让“长三角的家人们”从各自的“房间”里走出来，一起商量合作，解决矛盾，共同发展。
水乡客厅位于两省一市行政边界交汇处约35平方公里范围，曾是三地的边缘，以前地虽近、路难通，事虽小、难协调，因此成了区域发展的洼地。
2023年5月，示范区发布水乡客厅国土空间详细规划，这是全国首个跨省域国土空间详细规划。以往的详规编制，都是由各地政府在自己的辖区内开展。水乡客厅规划创新性地提出了“五位一体，和而不同”的发展路径。五位一体，即数字平台、空间融合、要素覆盖、项目衔接、成果表达五个“一体化”；和而不同，即在编制过程中兼顾地方发展的阶段性差异和不同的诉求，统分结合，形成共同而又有区别的全域空间发展新路径。
目前，水乡客厅已经明确了一批项目。上海青浦、江苏吴江和浙江嘉善各抒所长，分别打造研创古镇、智造蓝湾和数慧云巷。通过三大载体，实现高端会议、科创研发、水陆枢钮等功能。
在一体化发展推动下，示范区河湖治理正在打破区域间的藩篱，从“各扫门前雪”向共商共建共享转变。
一体化“法治红利”
法治是最好的营商环境。示范区着力打造一体化的法治保障，使企业获得“法治红利”。
嘉善县依托浙江省首创的营商环境律政联合体，搭建祥符荡“法治营商会客厅”，成立“优化营商环境律政联合体”首席顾问团。组建招商引资、知识产权、股改上市、风险评估、破产清算5大法律服务专家团，提供基础、增值、进阶三阶层公共法律服务。组建商事调解专家库，推动商事纠纷优质、高效化解。
示范区统筹整合“双随机”抽查、“综合查一次”等监管方式，在“高新技术企业”中推行日常监管执法“一张清单”，为企业提供“菜单式”行政指导服务。上线“执行和解监管平台”，筛选有一定履行能力的被执行企业，积极促成执行和解，通过放缓、分批、逐步等灵活执行措施，实现企业自救双赢，此案例成功入选全国法院助力中小微企业发展三大创新机制。
创新跨域司法合作。推进跨域行政执法监督协调机制，构建示范区行政执法生态链、区块链、监督链“三链一体”，破解管辖不明、责任不清、标准不一等问题。建立跨域营商环境制度谏评模式，建设三地行政规范性文件线上政策库，组建由三地法学教授、资深律师等构成的专家库，推动审查标准共识。运用视频互研、交叉互审、文件评估、动态清理等方式，开展破除地方保护和行政性垄断专项行动以及涉及营商环境行政规范性文件专项清理“云协作”。开创跨域公共法律服务供给格局，成立示范区知识产权保护法律服务联盟，打造长三角法治人才高地。
打破要素流通壁垒
示范区着眼最大程度降低企业进入市场的制度成本，促进市场经济要素在示范区内自由流动，探索建立促进各类要素自由流动的制度安排和区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度，由点到面、由易到难，逐步打破跨省域要素流通壁垒，统一相关制度标准。
畅通人才流动。出台《示范区外国高端人才工作许可证互认实施方案》，为用人单位提供办事便利。修订管理办法，将吴江、嘉善的海外人才视同上海海外人才。对专业技术人才职业资格、专业技术职务任职资格、继续教育学时等方面实行互认互准。
方便企业办事。示范区针对两省一市在企业登记条件、程序、方式等标准上存在的差异，探索统一企业登记标准，选择企业登记事项中社会关注度最高、与企业关系最为密切的名称、住所等事项为切入点开展改革，凸显集聚效应。
探索财税分享。示范区依托便捷跨区域涉税事项办理，在区内注册经营的纳税人可在两区一县就近选择办税服务场所，完成包括信息报告、发票办理、信息查询等共4类15个事项。建成界面、业务和功能标准统一的“长三角电子税务局办税专栏”，实现16项征管服务和5项“一网通办”措施。
构建一体化“双碳”目标落实机制。示范区已制定“双碳”工作指导意见，部署重点片区集中引领、重点领域分类示范、绿色低碳政策赋能、绿色低碳技术支撑等四大行动，加快打造绿色低碳示范园区。
示范区先行启动区制定了产业准入标准，对新引进及盘活存量用地新引入的工业项目和研发总部项目，从产业契合度、环境友好度、创新浓度、经济密度四个维度划定底线和红线，从源头提升产业新增项目质量，加快推进产业向数字化、网络化、智能化、绿色化发展。制定统一的企业投资项目核准目录和产业发展指导目录，制定产业准入标准和标准清单管理制度，用制度刚性对区域产业进行一体化管控。
重视公共服务软联通
示范区在加强基础设施硬联通的同时，重视公共服务软联通。加快推进政务服务、城市管理线上线下深度融合，全面推动更大范围、更宽领域、更深层次的“一网通办”改革。
按照“能沉尽沉”的原则，将与基本社会保障、公共服务密切相关的政务咨询、办理等服务统一纳入受理中心，实现服务事项、办事流程、建设规范、标识标牌、管理软件和评估体系“六个统一”。打通三地窗口预约和实时排队情况信息壁垒，打造首张示范区政务服务地图，有效解决示范区群众企业办理业务网点不知、政策不清、数据不通等问题，实现三地政务服务事项“一图总览、线上导办、线下通办”。
通过搭建示范区综合受理平台，三地相互授予政务服务受理权限，以强大合力破解跨省通办审批标准、业务系统无法统一问题，实现“跨省授权、全盘受理、一窗综合、同城服务”。依托“一方接入、多方共享”的远程交互平台，通过“云见面、云端批、云办结”的新模式，为群众带来“同屏共享、视听同步、跨域无感”的数字政务新体验。
示范区的实践表明，通过创新体制机制、打造整体政府，优化区域合作、部门协作，可以实现资源的有效整合、职能的协同优化，从而实现区域整体营商环境的优化目标。
（作者单位：中共上海市青浦区委党校）
