央行数字货币跨境支付：优势、进展与我国因应

摘 要：在数字技术助推下，CBDC有可能成为跨境支付市场上的一种新选择。全球主要发达经济体还未推出CBDC，但均已着力探索CBDC跨境支付问题。我国积极参与CBDC跨境支付试验，相关国际机构也在开展CBDC跨境支付合作中发挥着重要作用。促进我国数字人民币跨境支付的政策着力点有：持续强化数字人民币跨境支付的技术研发和政策评估，积极完善数字人民币跨境支付的风险防控与监管体系建设，稳妥推进多点多区域数字人民币跨境支付，以及全面参与CBDC跨境支付国际协调合作。

关键词：CBDC 跨境支付 数字人民币

央行数字货币（CBDC）用于跨境支付有可能超越目前市场上的其他选择，在全球支付市场发挥重要作用。目前数字人民币主要用于满足国内零售支付的增长，同时《中国数字人民币的研发进展白皮书》也指出，探索改善跨境支付，在G20框架下研究CBDC在跨境领域的适用性，并建立法定数字货币汇兑安排及监管合作机制。基于上述背景，探索数字人民币跨境支付具有现实意义。

一、全球跨境支付存在的主要问题与CBDC的主要优势

（一）全球跨境支付存在的主要问题

首先，在代理行模式中，可能要通过多层代理行才能完成跨境结算交易。从承担的功能看，银行在担当支付中介同时，还为收付款双方提供信用保证。例如，在信用证结算的跨境收付款业务中，就更为依赖银行的信用保证。在代理行模式中，至少涉及3家银行间的往来信息传送和核验，而不同国家的银行之间不存在互操作性的运营标准和技术协议，往往支付程序复杂，支付链条过长，导致支付效率下降，支付成本上涨。

其次，代理行模式形成了一定的垄断格局。一是代理行业务向少数大型商业银行集中。大型商业银行具备资产规模优势，能够承担跨境支付过程中信贷风险以及后台操作造成的高额固定成本，而且其业务网络广泛，更容易与客户开展跨境支付合作。由此，规模较小的商业银行在跨境支付中处于相对劣势。此外SWIFT和CHIPS分别在跨境支付信息传输和美元清算方面占据垄断优势。目前国际上SWIFT的替代方案，例如欧盟的贸易互换支持工具（INSTEX）、中国的人民币跨境支付系统（CIPS），都还无法取代SWIFT。

再次，在地缘政治局势日益复杂的形势下，对SWIFT和CHIPS公正和独立性的质疑日渐增多。作为美元主导的国际清算结算体系的附庸，近些年来屡次成为美国制裁其他国家的工具。例如，2012年和2018年两次将伊朗相关金融机构从SWIFT系统中去除，以此作为对伊朗的金融制裁手段。美国利用全球跨境支付体系对其他国家任性制裁的行为，已经使更多国家主动开发替代金融支付方案，最大程度地规避负面影响。

最后，第三方支付面临着潜在的风险。一是信用风险。跨境支付公司是第三方支付的信用支撑，如果违规挪用客户资金，会导致不能履行相关责任，对商户存在较高的信用风险。二是交易真实性风险。跨境电商等新业务具有小额、高频、海量等特点，存在交易信息采集难等问题，保持处理效率的同时确保交易的真实合规，对支付机构及其合作银行具有较大挑战。三是洗钱风险。第三方跨境业务流程由第三方支付机构代理兑换，不法分子有机会避开金融机构审核，利用伪造身份进行虚构交易以套取外汇，并将资金迅速转移至境外。

（二）CBDC改善跨境支付的主要优势

第一，CBDC跨境支付是一种新的支付方式，在初始阶段，具有试错并重新开始的可能。对于CBDC跨境支付这一崭新的支付方式，探索CBDC的央行都必须经历设计与开发阶段。各国央行在设计各自国内CBDC时，可以将跨境支付层面所涉及的货币兑换、法律和监管等问题考虑进去。同时CBDC要与现行的跨境支付选项共存并互补。智能合约和应用编程接口使CBDC具有潜在的可编程性，有利于更快、更好实现与其他CBDC和非CBDC系统的互操作性。

第二，CBDC支付体系依托区块链技术为跨境支付赋能，保障支付的安全、有效、可及、透明。一是区块链技术为CBDC引入系统信任因素，确保用户不必依靠中介，不必担忧被中介锁定。CBDC作为支付的一种替代方式，央行有权控制货币，为用户提供隐私和独立性保障。二是开源的区块链新技术可提供去中心化金融、非托管钱包、零知识密码学等创新产品和服务，能明显改善CBDC支付体系。

第三，CBDC可通过零售和批发两种方式实现更加安全、快捷、低成本的跨境支付。零售型CBDC所提供的是简化而非耗时的对账，能够节约跨境和电子商务支付中常见的额外费用，只需注意防范与现金境外使用相似的风险。批发型CBDC的优势在于规模大，可以更好降低支付交易的信用风险，提供激活外币同步交收的结算模式，便利不同货币之间的转移支付。

特别要说明的是，作为一种全新的跨境支付方式，CBDC发挥其降低跨境支付成本，提升支付效率的优势，尚需借助跨境支付基础设施“硬”维度的互联互通和“软维度”互操作性，这就关系到各国对其CBDC用于跨境支付的探索，国家之间和全球范围内CBDC跨境支付合作。

二、全球探索CBDC跨境支付的进展

（一）美欧CBDC政策议程最新动向

2022年3月，拜登总统签署《确保负责任地发展数字资产》（Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets）的行政命令，美国政府加快了探索数字美元的步伐。该行政命令指出，应积极参加与CBDC有关的多国对话和试验项目，发挥美国的领导力。责成自该行政命令发布之日起180天内，财政部会同其他相关机构提交未来货币和支付系统的报告。2022年9月，发布首个负责任开发数字资产的综合性框架，认可数字美元的可能性并提出了政策目标。鼓励美联储继续进行相关研究、试验、评估工作。

在欧盟内部，总体上欧元系统尤其是欧央行希望在跨境支付领域发挥积极作用。2020年1月，为推进欧元区CBDC工作，欧央行管委会专门设立了一个高级别任务组。同年10月，发布《数字欧元报告》。2021年10月，欧洲央行和欧元区各国央行启动了为期两年的数字欧元项目调查阶段，旨在重点解决数字欧元设计与发行等问题。按照欧央行数字欧元研发进度表，2023年5月，欧央行发布了数字欧元的最新进展，数字欧元在先满足欧盟域内需求的同时，也要抓住国际层面的机会。2023年10月18日，数字欧元项目进入准备阶段。

（二）我国探索CBDC跨境支付的实践

2020年人民银行提出CBDC跨境安排应遵守的三原则，即“无损”“合规”“互通”，并在零售和批发两个层面推进数字人民币跨境支付。在零售层面，利用冬奥会跨境支付新场景的契机，为境外运动员、教练员以及裁判员等群体推出解决方案。在批发层面，参与多边货币桥项目。2021年2月，中国人民银行开始与泰国、阿联酋的央行，以及香港进行数字货币跨境批发支付项目。2021年4月，中国人民银行和香港金融管理局开始对数字人民币的使用进行技术测试。同时，以开放和包容的方式，参与国际机构法定数字货币标准和原则制定的探讨。

（三）国际机构对CBDC跨境支付合作的推动

2020年1月，BIS与加拿大、英国、日本、欧盟、瑞典和瑞士央行等六家央行设立工作组，之后美联储加入。工作组主要是评估CBDC的应用场景和设计方案，分享新兴技术。2020年10月，工作组发布《央行数字货币：基本原则与核心特征》的报告。此外，BIS于2019年设立了创新中心，将CBDC作为其研究的6个关键主题之一。G20自2020年就将改善跨境支付作为其一项关键优先事项。同年10月，批准了FSB与CPMI和其他国际机构以及标准设定机构协调开发的改善跨境支付的“路线图”，其中重点领域之一是探索包括CBDC在内的新支付基础设施和安排，探索CBDC如何能够提升跨境支付。2021年G20领导人峰会上，鼓励CPMI、BIS、IMF和世界银行等国际机构，继续深化研究CBDC对加强跨境支付的潜在作用。

BIS、国际货币基金组织（IMF）、世行、CPMI等国际组织和监管机构已经推进多个CBDC跨境支付合作项目，有采用互联模式的Jasper-Ubin、Jura，单一平台模式的Aber、Dunbar。在互联模式中，不同央行间的CBDC国内系统独立运行，同时使用一个技术界面进行系统连接，不同央行之间需进行大量的系统协调。在单一平台模式中，参与的央行统一运用管制框架、基础设施等，可以有效解决互联模式的协调问题。多边央行数字货币桥（mBridge）使用的是单一平台模式，目前已成功完成基于4个国家和地区CBDC的真实交易试点测试。测试表明，mBridge可以显著提高跨境支付效率，且能兼容传统的实时全额支付系统。

三、探索构建数字人民币跨境支付体系的政策建议

（一）持续强化数字人民币跨境支付的技术研发和政策评估

坚持技术研发的前瞻性和问题导向性，主要从夯实金融设施建设、探索应用场景、搭建数字人民币跨境支付生态体系入手，综合运用人工智能、大数据、区块链等新兴技术，增强数字人民币跨境支付体系的创新性、安全性、可追责性、可互操作性。深化对CBDC跨境支付相关重要问题的研究。例如，对CBDC跨境支付的微观金融运行、网络风险以及金融稳定、货币政策等宏观金融风险进行充分研究和评估，为决策提供参考。具体工作包括：一是在政府层面设立跨部门和机构的常态化协调机制，推动技术研发创新，开展研究评估，跟踪全球CBDC技术和政策动态，协调国际合作。二是加大对数字人民币跨境支付技术研发和政策研究的资金支持力度，保持并强化数字人民币研发优势。三是鼓励科研院所、科技公司、金融机构等主体参与数字人民币跨境支付研发，推动形成深度融合的技术研发和政策研究体系。

（二）积极完善数字人民币跨境支付的风险防控与监管体系建设

构建数字人民币跨境支付体系需要推动金融创新和科技发展，这可能引发相关金融风险。对此，一要明确风险防控和监管的主体，使相关交易遵守反洗钱、反恐怖融资的规范要求。二要以严守风险底线、支持创新发展为原则，重点监管交易的真实性、反洗钱、反恐怖融资、跨境数据管理等领域。三要形成完备的风险防控与监管框架，一方面充分利用现有风险防控与监管制度中适用于数字人民币跨境支付的条款，另一方面要综合运用大数据、人工智能、区块链等新兴技术，有效弥补现有风险防控和监管机制的不足，提升风险防控水平和监管效率，营造数字人民币跨境支付安全、便利、规范的使用环境。

（三）稳妥推进多点多区域数字人民币跨境支付

探索多点多区域数字人民币跨境支付，一是以大宗商品为基本单元，尝试开辟数字人民币跨境结算的新场景，根据大宗商品交易的特点，将数字人民币跨境结算嵌入相应的国际贸易与投资中。二是继续联动香港扩大数字人民币跨境支付试点，以数字人民币跨境应用示范区为载体，积累可复制、可推广的经验。三是充分利用双多边经济合作机制，如我国签署的自贸协定、“一带一路”倡议、《区域全面经济伙伴关系协定》等，在充分尊重合作方货币主权、依法合规的前提下，主动探索、逐步拓展双多边人民币跨境支付。

（四）全面参与CBDC跨境支付国际协调与合作

CBDC在设计之初就应注重跨境支付的互操作性等与国外互联互通的问题。我国应以开放包容方式全方位参与国际协调合作，在标准和规则制定中占据先发优势。一要按照习近平主席2022年出席首届中国—海湾阿拉伯国家合作委员会峰会时所指出的，推进多边央行数字货币桥项目。积极参与双多边CBDC项目，从中探索参与方之间“互联互通”和“互操作性”的运行机制，构建批发型规模化跨境支付体系。二要继续加强与BIS、IMF、世界银行、FSB、反洗钱金融行动特别工作组（FATF）等国际金融机构的沟通与合作，包括探讨相关国际标准和规则，就开展CBDC跨境支付风险监控以及反洗钱进行协调合作等。三要以支持继续落实《G20跨境支付路线图》为纲领，加强制定CBDC标准和原则上的协调合作。以自身技术研发和场景应用优势，在G20的CBDC跨境支付合作中发挥主要作用。

参考文献：

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（作者单位：中国国际经济交流中心）

责任编辑：张莉莉