数字技术赋能地方政府职业教育治理的内在逻辑、现实挑战及实践路径

［摘要］大数据、云计算、区块链等数字技术的发展给经济社会带来广泛而深刻的影响，推动职业教育治理的变革。以数字技术赋能地方政府职业教育治理，能够增强地方政府职业教育治理的韧性、提升科学性、促进职业教育产教深度融合，充分发挥地方政府在职业教育治理中的主体作用。针对地方政府数字治理基础薄弱、数字技术自身的潜在风险、工具理性与价值理性失衡的现实挑战，要加强地方政府职业教育数字治理基础建设，明确地方政府职业教育治理的角色与职能，完善地方政府职业教育数字治理配套机制，提升地方政府职业教育治理效能。

［关键词］数字治理；职业教育治理；治理效能

［作者简介］周凤玲（2001- ），女，河南信阳人，沈阳师范大学教育科学学院、辽宁省职业教育研究院在读硕士；徐涵（1964- ），女，辽宁朝阳人，沈阳师范大学、辽宁省职业教育研究院，教授，博士。（辽宁" 沈阳" 110034）

［基金项目］本文系2023年国家社会科学基金教育学一般项目“数字赋能地方政府职业教育治理的内在机理与实施路径研究”的阶段性研究成果。（项目编号：BJA230043，项目主持人：张淼）

［中图分类号］G710 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2024）14-0030-07

以大数据、云计算、区块链、人工智能等数字技术为代表的第四次工业革命促使生产方式和生产要素发生变革，推动经济结构转型升级。数字化成为推动社会变革的主要力量，数字技术也正在推动教育治理变革［1］，促使教育治理向数字化转型。2024年1月11日召开的全国教育工作会议指出，要不断开辟教育数字化新赛道，以智能化赋能教育治理，拓展国际化新空间，引领教育变革创新。因此，数字技术赋能教育治理既是顺应数字时代潮流的必然之势，又是推动治理能力和治理体系现代化的内在要求。职业教育治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，应充分将数字技术的外在势能转化为职业教育治理的内在优势，提升治理效果。

在我国职业教育治理体系中，地方政府是具体的政策实施者、治理的主导者［2］。传统的职业教育治理普遍存在地方政府的主体作用未能充分激发的问题［3］。2022年新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》明确职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与，强调地方政府承担职业教育治理的主要责任，负责辖区内职业教育统筹规划，管理区域职业教育发展的具体事务。因此，在职业教育治理过程中如何充分发挥地方政府的主体作用，是我国职业教育治理改革的关键。

本文旨在探讨数字技术赋能职业教育治理的内在逻辑，对如何应对数字技术带来的挑战、提升地方政府职业教育治理效能做出回答。结合学界研究，本文所指的数字技术赋能地方政府职业教育治理包含两方面内容：一是地方政府实施的职业教育数字化治理，二是对地方政府职业教育数字化的治理［4］。前者指地方政府与其他治理主体，如职业院校、行业企业、公民等建立合作关系，通过民主协商、协同互动等方式，创新使用数字技术，共同参与职业教育治理事务。后者指通过建设完善、系统的数字治理制度和结构，规避、预防和降低数字技术为职业教育治理带来的各种风险。

一、数字技术赋能地方政府职业教育治理的内在逻辑

（一）增强地方政府职业教育治理韧性

“韧性”一词最早是物理力学学科的专有术语，指“物体在遭受外力过程中能够抵抗外力影响并恢复原本状态的能力或属性”，后被加拿大生态学家Holling应用于生态学领域，用于描述生态系统遭遇自然或人为干扰后能否维持原状，或即使受创后能否迅速自我修复的能力［5］。“韧性”一词被广泛应用于心理学、经济学、社会学等学科领域。由于韧性本身所带有的“抗逆性”“演进性”与公共危机、社会风险等治理议题相契合［6］，因而被公共管理学者引入社会治理领域，并将增强系统的治理韧性作为评价治理能力与治理体系现代化的重要指标。随着数字化的发展，大数据、人工智能、5G等数字技术在给地方政府治理带来时代机遇的同时，也带来了各种治理风险，使得政府治理面临更为复杂的情况。在复杂的风险社会，单纯靠传统的事后决策和应急处理已无法满足治理要求，增强地方政府职业教育治理韧性成为提高政府治理效能的新取向。结合学界对韧性的理论研究和职业教育治理实际，地方政府职业教育治理的韧性指地方政府职业教育治理的抵抗力和恢复力，具体包含两层含义：前者指地方政府承受、抵抗风险的能力；后者指政府治理新路径的创造和更新能力［7］。

一是数字技术赋能提升地方政府职业教育治理的抵抗力。当今社会各种风险不断叠加，风险治理是地方政府职业教育治理的重要内容。以大数据、人工智能、区块链等为代表的数字技术的发展能够促进地方政府在职业教育治理过程中智能化感知风险，实现对风险的预判与治理。利用大数据、云计算等技术手段，解决传统的由于人力资源的限制无法实现的全过程监控。通过对职业教育治理领域全方位、全过程的动态化监控，实现对风险的精准预判，增强地方政府疏解职业教育治理风险的能力。

二是数字技术赋能提升地方政府职业教育治理的恢复力。数字技术的推广和应用突破了传统科层制的限制，加强了不同治理主体之间的联系，通过搭建各种数字治理平台，实现跨地区、跨层级、跨系统的信息共享与治理，促进地方政府职业教育治理结构扁平化，构建地方政府职业教育数字治理模式。

（二）提升地方政府职业教育治理的科学性

数字技术赋能提升职业教育治理的科学性，主要体现在以下两方面。一方面，数字技术嵌入地方政府职业教育治理，提升科学性。从我国职业教育治理主体来看，政府仍然集职业教育的举办者、管理者、评价者于一身，多元主体参与治理的优势未能得到充分发挥。数字技术赋能职业教育治理则通过数据共享打破治理主体之间的信息不对称，利用信息技术手段降低多元主体参与的门槛，打破传统职业教育治理的准入限制，实现治理的民主性。从地方政府职业教育治理的工作方式来看，通过现代化信息技术革新行政治理工具与方式，将传统的以线下和纸质为主的工作方式转为网络和线上治理的工作方式。通过探索实施地方政府职业教育治理业务的全流程自动化审批处理，破除传统的人工受理业务时存在的主观性障碍，促进地方政府业务治理的程序化、智能化与科学性。从职业教育治理的资源配置来看，实现地方政府对职业教育资源的精细化配置，通过利用数字技术的集成优势，收集、整合、筛选优质职业教育资源，再利用大数据广范围、深层次分析的特性，实现资源配置“点对点”的精准对接，实现个性化、科学化资源分配。从地方政府职业教育治理过程来看，数字技术的应用推动职业教育治理由经验走向循证，保障地方政府决策有据可循。受传统的科层制影响，职业教育治理主体之间存在较为严重的信息阻隔、信息割裂和信息不对称等问题［8］，职业教育决策仅靠决策者已有经验或主观判断，导致职业教育决策结果缺乏科学性和可靠性。大数据、人工智能等数字技术可以通过搭建多方主体互动平台实现数据共享，能够更宽领域、更长跨度、更精细地对职业教育治理事务进行分析，深入挖掘数据背后的价值。尤其以ChatGPT为代表的全新对话式人工智能模型出现，通过大量数据的收集、处理、分析，依靠强大的算法构建数字模型，大大提升了地方政府职业教育治理的科学性。另一方面，数字技术赋能职业教育治理，实现人才培养的科学性。目前我国职业教育人才培养供给侧与市场需求侧不匹配的问题突出，具体表现为课程内容落后于工作实践、课程标准与岗位要求不一致、实践教学与实际工作环境不一致等。对此，可以利用大数据实时更新的特点，实现对行业企业要求变化的动态追踪，对职业院校人才培养质量实时监测，及时发现问题、解决问题，实现人才培养精准对接市场需求。

（三）促进职业教育产教深度融合

产教融合是职业教育领域类型属性的一个重要特征。与普通教育相比，职业教育突出的优势在于服务地方区域经济社会和产业发展，因此，强化产教融合、构建产教融合共同体是职业教育治理的主线［9］。产教融合指产业系统与教育系统开展深度合作，同时使产业经济效益和教育社会效益达到最大化。具体来说，产教融合包括产业和教育的融合、企业和学校的融合、生产和教学的融合。一方面，数字时代的到来赋予产教融合新的内涵。由于职业教育的跨界属性，数字时代背景下的产教融合指以促进区域经济发展为目标，在收集大量数据的基础上，利用数字技术建立产业系统和教育系统的数据连接，利用大数据平台实现“产”与“教”的有效互动，实现人才培养的供需匹配、生产与教学的深度对接，形成高度耦合、相互促进、可持续化发展的数字化系统。另一方面，数字时代的到来为促进产教深度融合创造了良好机遇。长期以来，我国职业教育产教融合始终存在“合而不融”的问题，如行业企业参与度不足、校企合作各环节存在壁垒、学校人才培养与企业人才需求不匹配等问题。数字化发展既促进职业教育系统知识的更新迭代、教学方式方法的变革、教学资源的丰富，又促进产业系统的技术创新、产业变革。数字赋能地方政府职业教育治理的目标在于试图在两者之间建立深度“连接”，利用5G技术、大数据、人工智能等打破“产”“教”之间的信息壁垒，促进企业与政府、学校与企业、学校与政府等具体场景的数据共享，实现职业教育供给侧和产业需求侧的精准对接。通过搭建集技术技能型人才培养、技术成果转化和经济社会发展为一体的产教融合平台，促使多主体参与职业教育治理。通过构建可持续发展的产教深度融合机制，破解产教融合的困境，实现产教一体式发展。

二、数字技术赋能地方政府职业教育治理面临的现实挑战

（一）地方政府数字治理基础薄弱

一是数据资源建设基础薄弱。数据是数字治理的基础和内驱动力［10］，地方政府实施职业教育数字治理的实质是将治理对象和治理内容数据化，通过开发、收集、处理数据信息，更好地履行服务职能。因此，充分发挥数据在教育治理中的价值，成为提升地方政府职业教育治理效能的重要内容。然而，一方面，受传统的科层制管理体制影响，组织结构呈现出“条块式”特点，数据、信息被分割到不同的部门和组织机构中，信息无法互通，无法实现数据的衔接与共享，造成信息孤岛和数据壁垒，导致数据的综合利用率较低，影响职业教育治理的科学决策。另一方面，数据质量也是影响治理效能的重要因素。结合地方政府治理过程中的数据收集现状，目前存在数据收集不完全、数据重复收集、数据更新较慢等问题，严重影响政府治理效能的提升。

二是政府行政人员的技术应用能力不足。地方政府行政人员的数字技术应用能力是实现数字治理的关键中介。通过政府行政人员，能有效将数字技术的外在优势转化为职业教育治理的内在优势。然而从治理思维来看，目前部分地方政府管理人员仍沿袭传统的治理思维，对职业教育数字治理的认识不到位、不深刻、不认同；从数字技术应用的深度来看，数字技术应用地方政府的数字治理仍处于初级阶段，部分政府人员对数字赋能治理的理解还停留在表面，数字治理流于形式；从政府人员自身来看，决策者对数据开发、获取、利用、找寻规律的能力较弱，无法将地方政府对职业教育治理的无形感知转化成数字理性感知，未能真正将数字技术的优势充分应用到职业教育治理过程。

三是职业教育数字治理的基础理论研究薄弱。理论研究是地方政府开展职业教育数字治理的理论基础。我国关于数字治理的研究起步较晚，时间较短，存在研究方法较为单一、研究深度不够、研究内容趋同等问题［11］。关于地方政府开展职业教育数字治理的研究更少，导致地方政府在职业教育数字治理实践时缺乏相应的理论指导和数据支撑，阻碍了数字技术赋能地方政府职业教育治理的进程。

（二）数字技术自身的潜在风险

数字“赋能”亦“缚能”。数字技术作为一种新兴治理工具，在有效提升地方政府职业教育治理效能的同时，其本身所具有的不确定性和不可解释性也会带来对应的风险。

一是数据安全问题。大量数据是数字时代政府治理的基础。在地方政府职业教育治理的过程中，不可避免地需要收集大量数据，其中既有公民的个人信息，也包括行业企业的相关信息。数字治理过程中必然会有数据流通，这就容易造成公民隐私泄露、企业数据安全等问题，增加职业教育治理的不稳定性。

二是数据确权问题。对于数字时代的组织治理而言，数据的占有程度决定了提供决策、参与管理的能力和水平［12］。数据确权是对数据权内容、权属、权力体系和治理机制等做出明确规范的过程，有利于解决数据利益诉求分化、均衡保护与利用等困境［13］。目前我国关于数据权力归属问题的法律文件较少，尽管2021年我国实施了《中华人民共和国数据安全法》，规定各地区、各部门对本地区、本部门工作中收集和产生的数据及数据安全负责，但数据的所有权、使用权、管理权、处分权等未在相关法律法规中明确规定，对数据、信息等的界定也较为模糊。同时，由于数据的属性复杂、分类依据较多、应用场景多样等特点，数据归属问题在国内外研究中仍存在争议。因此，数据权责未能清晰界定，无法为地方政府开展职业教育数字治理提供制度规范。

三是数字伦理问题。数字时代的发展放大了原有的伦理问题，如网络大数据计算中的算法偏见、算法歧视等。不同组织机构对数据、信息的拥有加深了社会不平等，容易造成数据割裂与算法垄断。此外，数字技术的纵深发展也带来新的伦理问题，如目前有的数据收集可能在主体不知情的情况下进行，无法保证数据管理人员不为牟利而泄露信息。

（三）工具理性与价值理性的失衡

工具理性又称“技术理性”，注重手段的适用性与有效性，是人为实现某种目标而运用手段的价值取向观念，以功利目标和技术手段为本质特征［14］。价值理性则强调人的价值和主动性。地方职业教育治理的根本目的是通过治理理念改革和技术创新保证人才培养质量，实现教育公平，最终目的是促进人的全面发展，是一种价值理性取向。数字技术赋能地方政府职业教育治理是充分发挥数字技术的优势、解决目前职业教育治理的问题、提升地方政府治理能力和治理体系现代化的过程，是工具理性与价值理性统一的过程。然而，当前实践中出现工具理性与价值理性失衡的现象。一方面，工具理性过度膨胀。部分地方政府在利用数字技术赋能治理的过程中盲目追求数字技术。政府投入大量资金进行技术开发和设施建设，出于政府功利性的需要而未以职业教育治理的现实问题和实际需求为出发点，耗费了大量的人力、物力、财力却收效甚微［15］，甚至加重了民众办理业务和参与治理的负担。另一方面，价值理性萎缩与式微。促进教育公平应是地方政府职业教育数字化治理追求的目标，但由于部分政府管理人员的技术开发与应用能力不足，因此在数字治理过程中大都依靠行业企业的技术人员，数据及数据使用的能力掌握在企业手里。技术本身是中立的，但开发者赋予了其价值倾向。在技术开发设计与使用中，技术人员不可避免地会加入自身的主观偏好，容易造成算法偏见与算法歧视，加剧教育不平等。同时，企业技术人员在参与治理时以效率为逻辑导向，最终目的是服务企业，这与地方政府职业教育治理的逻辑相悖。此外，人文精神缺失。数字技术的发展与应用使得职业教育治理更加便捷高效，这容易使政府管理人员产生懒惰心理，对数字技术过分依赖，忽略了人在治理中的主体价值，造成“技术泛化”和人的主体性迷失。职业教育治理是一个多元主体相互协调的过程，仅靠数字技术无法解决实际问题。

三、数字技术赋能地方政府职业教育治理效能提升的路径

（一）加强地方政府职业教育数字治理基础建设

一是加快建设技术支撑能力体系。首先，海量的数据资源是实现数字治理的基础，因此，要加大数据搜集分析力度，提升数字治理的数据供给能力，建设开放共享的数据库，加快建设畅通的数据筛选与转化机制，保障数据的高质量，提升数据资源的利用率。其次，加快新型基础设施建设，包括新网络、新平台、新基地等。建设数字政务治理平台和数据共享平台，收集职业教育数据，通过开发和集成自然语言处理、数据可视化分析、虚拟现实技术等算法与工具支撑地方政府开展产教融合治理、职业教育专业建设、技术技能型人才培养［16］，保障地方政府职业教育治理的顺利实施。最后，提升政府工作人员的数字技术开发与应用能力，保障自身的职业教育数字治理权。政府工作人员数字技术开发与应用能力是将数字技术转化为治理成果的关键中介，因此，要通过定期培训、参观实践、组织学习等方式提升工作人员的技术开发与应用能力，积极开展信息技术创新应用，运用最新的数字技术更新治理工具和治理手段，将数字技术嵌入地方政府职业教育治理，优化日常事务治理流程，提高地方政府服务水平，提升职业教育治理效能。

二是加强地方政府职业教育数字治理的相关研究。国内学者对数字治理理论的研究始于21世纪初，主要应用于城市治理、电子政务、乡村治理等方面的研究。教育领域的数字治理起步较晚，关于职业教育数字治理的研究则更少。因此，要加强关于地方政府职业教育治理的理论研究与实证研究，诠释数字技术发展对地方政府职业教育治理带来的变化、赋能的理论内涵、时代特征，为开展地方政府数字治理提供理论支撑。同时，通过实证研究解释数字赋能地方政府职业教育治理效能提升的作用机制与应用范围，多方面、多维度、多层次、全方位进行数字赋能。

（二）明确地方政府职业教育治理的角色与职能

一是地方政府应明确自身的角色定位和职能要求。在治理理念上，要推动政府管理者与决策者由传统的治理理念向数字治理理念转变，认识到数字赋能职业教育治理的独特优势，摒弃传统的以经验为基础的治理理念，转向以数据为基础的数字治理理念，即开放共享、协同共治、共商共进。在治理角色上，地方政府应由传统的完全主导者、权力的中心者向数据资源的收集者和分享者、决策实施的引导者、治理秩序的维护者、数据共享平台的建设者、相关利益主体的服务者转变，注重地方政府在职业教育治理中的引导、调控、协调和服务能力，并在收集大量数据的基础上了解各方主体的利益诉求，提升治理决策的科学性。在治理职能上，地方政府由原来的管理转为更加强调统筹和服务。职业教育治理是不同利益主体之间相互博弈、协商、妥协、让步，共同促进职业教育发展的过程［17］，因此，地方政府这一治理主体在治理职能上转变为统筹各部门、各层级、各主体的利益需求，加强多元主体之间的紧密互动，提升职业教育治理效能。需要注意的是，应明确数字赋能地方政府职业教育治理的价值取向，平衡价值理性与技术理性的关系。数字赋能地方政府治理的关键不在于“数字”，而是回归“治理”本身［18］，注重“被治理者”权力的实现与维护。因此，一方面，在数字赋能地方政府职业教育治理的过程中保障人的主体性，科学合理认识到数字技术在治理过程中的作用，强化管理者与决策者的理性思考与判断，促进多元主体共同参与职业教育治理。另一方面，职业教育治理本质上仍是一种教育治理，因此，数字技术赋能地方政府职业教育治理时更要遵循人的身心发展规律，不能仅以提高治理“效率”为目标，而要实现学生的全面发展。

二是地方政府要积极营造多元主体参与职业教育治理的氛围。在治理内容上，既要规范地方政府行使治理权力，避免治理过程中政府的“缺位”“越位”和“错位”现象；又要求地方政府简政放权，将权力下放到其他主体，如行业企业、职业院校等。地方政府则应加强对多元主体共治理念的宣传，强化多元主体参与治理的协作意识，破除多元主体运用数字技术的障碍，提升数字治理素养、治理意识与治理能力。在治理方式上，地方政府应充分利用自身的资源和政策优势，摒弃传统的以行政命令、控制等为主的方式，转而采取共商、项目实施、财政拨款等方式。通过制定科学的职业教育发展规划，合理配置各类资源，保障各方主体的利益。同时，及时更新地方政府职业教育治理工具，将传统的线下“一对一”治理业务办理转为线上多端同时操作的方式，利用块数据、区块链等技术解决数据孤岛、数据垄断、数据壁垒的问题，实现职业教育治理数字化的全面协同与政府内部的跨部门治理，提高地方政府职业教育治理效能。

（三）完善地方政府职业教育数字治理配套机制

一是健全与完善地方政府数字治理的政策体系。在政策层面持续推动地方政府的数字化转型，为数字技术赋能地方政府数字治理提供政策支持和具体行动指南。

二是建立有效的数据管理机制。首先，完善数据制度建设，如制定数据质量管理办法，保障数据在使用中的质量与科学性。完善我国关于数字治理、数据安全、隐私保护、技术伦理的法律体系，用法律的手段约束数字治理过程。明确数据开发者、使用者、管理者的权利与义务，建立全过程、可回溯的数据动态检测机制，强化对数据全生命周期的管控。其次，加强数据标准建设，打破数据壁垒。统一地方政府各部门、企业内部数据库、职业院校人才培养数据库、专业课程建设数据库等系统与平台的接口规范和联通规则，破除由于技术壁垒和组织壁垒造成的数据孤岛，促进不同系统内数据的互联互通。既要保护公民的数据信息隐私，又要做到数据开放共享，平衡数据安全与数据共享的关系。同时，还要加强数字风险防控，搭建数字风险预防性治理框架，在数字治理中嵌入数字风险防控程序，利用数字技术构建立体化、智能化、全面化的数字风险甄别、筛选、监管的治理体系［19］，确保数字治理风险能够提前被精准挖掘、预估和判断，提高地方政府处理风险的能力。

三是构建多元主体协同治理机制。地方政府要积极搭建数字治理平台，公开职业教育相关政策信息、项目实施质量成果报告、优秀课程教学资源、职业院校办学数据等。构建地方政府职业教育治理过程的监督评价机制，利用数字技术畅通多元主体参与职业教育治理的渠道，促进职业教育管办评分离。通过搭建职业教育治理评价分析模型，加强职业院校、行业企业、公民对地方政府职业教育治理方案、治理过程、治理决策等的全方位监督，提升职业教育的公开度和透明度。

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