行政执法赋权：界定、困境及其破解

摘 要：“将基层管理迫切需要也能有效承接的权责事项依法赋予乡镇（街道）”，是中央政府要求地方政府强力推进的重大改革举措。行政执法赋权是对这一改革事项的学理描述，旨在将行政职权、行政编制、行政责任、行政执法装备等行政执法资源，借由依法律执行、依政策执行两种途径，实现从法定行政主体向另一法定主体转移。行政执法赋权催生一种新型行政职权流转理论，传统法学理论中的行政授权、行政委托理论无法对其解释。基层能否以及如何承接急遽下沉的执法权限，不无疑虑。行政执法赋权实践面临行政法理缺位、承接对象存疑、权责不相适配、制度保障不足等难题。由于该项改革具有典型的行政执行属性，即同时受依法律执行与依政策执行治理逻辑调控，倘若法律与政策无法实现有效互动，则极易触发行政复议与行政诉讼从而引发基层行政纠纷风暴。行政执法赋权的核心是对行政执法资源的纵向配置，为此，可围绕主体维度精准配置执法资源，聚焦序维度完善赋权程序规则，沿循责任维度严格基层赋权责任分配，有助于稳序推进行政执法赋权改革实践。

关键词：行政执法赋权；依法律执行；依政策执行；行政执行

中图分类号：D912.1 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０24）04 — ０125 — ０６

2023年7月，习近平总书记在二十届中央机构编制委员会第一次会议上的讲话指出，“将基层管理迫切需要也能有效承接的权责事项依法赋予乡镇（街道）”，［１］这为强力推进行政执法赋权提出了明确要求。目前，各级地方党委政府正大力推进行政执法赋权工作，将包括行政职权、行政编制、行政执法装备等行政执法资源向乡镇（街道）下沉，旨在破解基层行政执法实践长期存在的“看得见却管不着、管得着却看不见”的治理难题。从政策层面观察，行政执法赋权具有充足的政策依据。中共中央办公厅、国务院办公厅印发被实践部门称为“5号文件”的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发〔2019〕5号），对推进行政执法赋权提出具体要求。国务院办公厅发布《国务院办公厅关于应急管理综合行政执法有关事项的通知》（国办函〔2023〕51号），也表明国家加强在应急管理为代表的专项执法领域深入推进行政执法赋权发展。［2］2023年12月，党中央、国务院批准的北京市机构改革方案，明确提出要进一步为基层扩权赋能，正成为2024年全国行政机构改革关注的焦点。［３］从法律层面观察，行政执法赋权具有典型的行政执行属性，即同时受依法律执行与依政策执行的治理逻辑调控。从实践层面观察，行政执法赋权除了内涵界定不清之外，还面临诸如行政法理缺位、承接对象存疑、权责不相适配、制度保障不足等挑战，极易引发诸如行政复议或行政诉讼为表征的基层行政纠纷风暴。［４］为此，本文在廓清行政执法赋权基本内涵基础上，重点揭示行政执法赋权实践中存在的难题，并提出相应解决举措，旨在为稳序推进行政执法赋权改革实践提供法治保障。

一、行政执法赋权的基本内涵

尽管“5号文件”明确指出要加快推进行政执法下沉领域的“赋权”实务，但目前我国法律法规与法学理论中并没有“行政执法赋权”概念。因此，为稳妥推进行政执法赋权改革实践，有必要对其学理内涵予以澄清。

（一）“赋权”的法律属性

从行政法理视角出发，首先要界定“赋权”的法律属性。“赋权”一词最初在本体论意义上注重对“权力与控制”的主客观感知，其旨在提升弱势群体的心理能力和社会参与能力。［5］赋权理论（Empowerment Theory）源于西方社会工作学界，学界将其用于社会工作者对弱势族群的理论分析，目前该理论已经广泛适用于教育学、公共行政、医学等领域。与法学界较为相关的是赋权理论中的“组织赋权”概念，是指政府通过放权与授权两种方式来孵化培育能够实现广泛社区参与治理目标的社会组织。［6］

（二）“行政执法”的场景适用

相较“赋权”而言，“行政执法”是法学界较为常见的学理概念，主要在三个场景中使用。第一个场景是“行政吸收执法”。在此场景中，使用“行政执法”的目的是阐明“行政是对法律的执行”。因此，“执法”的涵义被“行政”所吸收，所谓“行政执法”即“行政”。第二个场景是“行政权形态”。根据行政权的表现方式，可将行政与法的关系分为行政立法、行政执法、行政司法。其中，行政执法描述的是行政主体依据法律、行政法规、地方性法规、规章实现政府善治的行政行为。一般，在内部行政法律关系模型中发生的内部行政行为不具有可诉性，但在外部行政法律关系中针对行政相对人作出的行政执法行为则具有可诉性。第三个场景是“行政行为形态”。在此场景中，行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收等均可视为行政执法。此时，行政执法须有严格的法律依据，其执行亦须受到行政程序或正当程序原则约束，行政执法后果会触发行政诉讼以及国家赔偿制度。因此，有关“行政执法”内涵的具体指向，需在不同场景中予以厘清。［7］

（三）行政执法赋权的涵义证成

行政执法赋权内涵可通过赋权、行政执法的基本涵义以及排除“综合行政执法”等内涵的方式予以证成。显然，从上述赋权理论特别是组织赋权维度，能够清晰表明“行政执法赋权”中的“赋权”关乎上级人民政府及其工作部门的行政职权与下级人民政府行政职权的流转。但是，此种行政职权流转所发生的场域是何种场景中的“行政执法”、是否等同于“综合行政执法”，则仍需进一步探究。

首先，可用排除方法简化证成。从前述场景化的行政执法涵义考虑，可直接排除第二、三种场景中的“行政权形态”与“行政行为形态”。其原因在于，目前各地推进行政执法赋权的依据并不以法律为限，党的政策、政府政策同样是当下行政执法赋权的依据；推进行政执法赋权的程序并不以法定程序为限，而是在程序选择上呈现巨大裁量特征；推进行政执法赋权的法律救济也并不以行政诉讼与国家赔偿为主，而更多表现为内部行政法律监督。

其次，可用语义分析加固证成。行政执法赋权当中的“行政执法”是否属于第一种场景中的“行政吸收执法”？本文认为，行政执法赋权当中的“行政执法”实质就是“行政吸收执法”。这是因为“行政”具有两重含义：一种是“政治—行政”结构中的涵义，表明行政执法是行政主体对政治共同体意志的执行；另一种是“法律—行政”结构中的涵义，表明行政执法是行政主体对宪法法律共同体意志的执行。行政执法赋权实践显示，行政执法赋权改革并不以上级政府向下级政府流转行政职权为限，在科层制之间所流转的是包括行政职权、行政编制、行政责任、行政执法装备在内的系统性行政执法资源。

最后，可用纵横形态显示证成。“5号文件”要求积极推进行政执法权限向基层延伸和下沉，组建统一的综合行政执法机构。事实上，这同时提出了纵向行政执法赋权、横向综合行政执法两种改革任务。就横向综合行政执法而言，学界存在三种理解。一种代表性观点认为，“综合行政执法”是指行政机关及法律法规或规章授权的组织依法从事各种行政执法活动的总称。［8］另一种代表性观点认为，综合行政执法指依法成立一个新的行政机关或者授权一个行政机关，以一个独立、完整的行政主体身份，享有并行使原属于两个或两个以上相互关联的行政机关所享有的行政权力，并承担由此产生的法律责任［9］。此外，学界还存在“大行政执法”概念，是指通过一定的法治机制将较为分散的碎片化的执法状况予以整合，形成职能相对集中、功能相对齐全、成规模的行政执法格局。［10］可见，这三种理解所试图构建的是横向形态的行政权、横向形态的行政行为，同时向某一个行政主体集中，显然不同于行政执法赋权所描述的纵向形态的行政执法资源转移。

综上所述，行政执法赋权是指行政职权、行政编制、行政责任、行政执法装备等行政执法资源，借由法律与政策依据从法定行政主体向另一法定主体转移。行政执法赋权的核心是行政执法资源的流转，其实质是在内部行政体系中对行政执法资源进行纵向配置。

二、行政执法赋权的实践难题

（一）行政法理缺位

由于行政执法赋权改革实践不同于综合行政执法改革、“放管服”改革，［11］也不同于相对集中行使处罚权、行政执法下沉到底［12］等学理表述。事实上，行政执法赋权也不同于传统行政法学界所说的行政授权、行政委托。行政授权是指法律法规或者规章规定行政主体通过法定方式将行政职权部分或者全部授予另一行政机关的法律行为，被授权者在所授职权范围内具备处理相应事务权力的同时亦须承担相应责任。行政委托是指行政主体将其职权部分依法委托给其他组织的法律行为，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。从依据、名义、行政权转移对象即可得出行政执法赋权并非行政授权、行政委托。从依据维度分析，行政执法赋权的依据是法律和政策，而行政授权与行政委托的依据不包括政策。从名义维度分析，由于行政授权从前述依据维度分析即已被排除，则此处分析行政委托即可。在行政委托法律关系中，受委托者并非以自身名义实施行政权，而是以委托机关名义行使。在行政执法赋权法律关系中，当行政主体的执法资源从一个行政主体向另一个行政主体转移后，后者就可以自身名义实施行政权，而无需以前者名义实施。行政执法赋权的这一独特法理，直接影响了行政执法资源在行政科层的纵向配置，但所涉及的行政法理仍有待学界阐释。

（二）承接对象存疑

目前，行政执法赋权实践主要是将县级及其工作部门的行政执法资源，向乡政府、镇政府、街道办事处转移。那么，乡镇政府、街道办事处是否都具备承接上级政府及其工作部门行政执法资源的法律依据？从现有法律依据分析，乡镇政府具备合法依据，但街道办事处缺乏明确法律依据。我国《宪法》第105条规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。乡镇政府属于各级权力机关的执行机关。《宪法》第107条对乡镇政府的行政权力作进一步规定，乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第61条详细规定了乡镇人民政府的职权范围，主要集中在执行上级国家行政机关的决定和命令、经济和社会发展计划、维护基层群众的合法财产等基本权益以及办理上级人民政府交办的其他事项一系列行政工作。因此，乡镇政府可以作为行政执法赋权的对象。关于街道办事处执法主体资格的认定，在《地方组织法》第68条中作出了相应规定，市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干个街道，管理机构为街道办事处，作为市辖区、不设区的市的派出机关。街道办事处处于我国行政权力结构末端，虽然在职能上相当于一级人民政府，但是在具体的法律定位上与乡镇人民政府不同，其并不属于一级人民政府。《宪法》和《地方组织法》中缺乏对街道办事处行政职权的具体规定。如果仍将街道办事处纳入行政执法赋权对象予以制度设计，则此时需要对其合法性予以澄清。各地在向基层赋权过程中，相对应的赋权对象主体资格及职权职责尚不明晰，并未考虑乡镇政府与街道办事处的特殊性。

（三）权责不相适配

当上级人民政府及其工作部门行政执法资源向乡镇（街道）转移时，相应的法定职责是否一并转移，在各地实践表现不一。这不仅影响了行政执法赋权改革实践的统一性，同时也违反了权责匹配的组织法定原则，由此出现“法定责任逃逸”与“权责不匹配”现象。“法定责任逃逸”是对上级人民政府及其工作部门而言。由于法律规范不明，哪些执法领域、何种类型权力可以下放给乡镇街道并不明确，部分上级政府出于减轻压力或转嫁风险，会以属地管辖原则为由，将本该由自身承担的职责推向基层。这不仅加重了乡镇（街道）的行政执法负担，更造成了本级政府及其工作部门法定责任逃逸现象。“权责不匹配”是对作为承接对象的乡镇（街道）而言。一直以来，乡镇（街道）承接着大量上级政府职能部门的行政管理事务。然而，由于基层执法力量薄弱，缺少相应的执法经费、执法装备、执法人员，面对来自上级人民政府及其工作部门流转而来的行政执法资源呈现无力承接、无力担责的特征。

（四）制度保障不足

行政执法赋权相关法律制度保障不足，成为引发当前基层行政执法纠纷的重要原因。从行政执法赋权实践观察，各地侧重于宏观层面的理念设计，而较少关注与行政执法赋权相关的法律制度设计。以行政执法赋权中的行政处罚资源转移为例。《行政处罚法》第24条中对行政处罚权下放改革作出了明确规定，各地本应以此为依据展开对行政处罚权、行政处罚执法装备以及行政处罚执法队伍的一揽子制度设计。然而，部分地方政府倾向采取宏观视角、以综合行政执法改革思路推进行政执法赋权改革。在理论框架设计方面，试图通过制度性嵌入、资源性嵌入、关系性嵌入的“三位一体”，将基层综合行政执法改革予以嵌入性逻辑的理论框架进行分析［13］。在问题导向研究方面，综合行政执法改革当前面临管理与治理、条条与块块、整体与部分、综合与专业、改革与法治价值冲突，迫切需要以推动政府职能转变、政府事权划分改革、整体性治理、数字政府建设、良法善治作为实现价值整合的进路［14］。由此可见，此种进路虽注重宏观层面理念设计，但忽视了行政执法赋权相应法律制度设计。例如，依据职权法定的原则，街道办事处在没有法律明确规定的情况下本不能行使相关职权。但是，沿循上述理念设计分析逻辑，街道办事处俨然成为法定的行权主体。此外，还需说明的是，在行政执法赋权的行政行为类型中，目前仅有《行政处罚法》第24条明确规定了县级人民政府工作部门的行政处罚权依法可交由乡镇（街道）行使，但行政许可、行政强制是否径行交由基层行使，则需诉诸法律层面予以厘清［15］。

三、行政执法赋权的法治保障

（一）主体维度：精准配置执法资源

第一，依法明确行政执法资源输出主体。“5号文件”指出了行政执法资源应当向“基层”下沉，但是，是省级政府及其部门还是地市级或县级政府及其部门下沉行政执法资源，该文件中并未具体规定。从“5号文件”关于推进“基层综合行政执法改革”的工作部署分析，该项改革所涉及的行政执法资源输出主体是“有关县级主管部门”“县直部门”。从“5号文件”关于推进“基层网格管理和指挥平台”的工作部署分析，该项改革所涉及的行政执法资源输出主体是“上级部门”“上级相关部门”。从“5号文件”关于“资源服务管理下沉”的工作部署分析，该项改革涉及的行政执法资源输出主体是“省级政府”“各省区市”“法律规定的县级政府及其部门”。在上述政策文件关于行政执法资源输出主体并未明确限定情形下，如果法律能够作出更为清晰的规定，则有助于明确行政执法资源输出主体的职权和职责。然而，目前我国法律对该领域并未提供充分规范依据。尽管《行政处罚法》第24条涉及行政处罚资源下沉，但并没有明确指出省、自治区、直辖市的哪个机关对行政处罚权的下放具有决定权。因此，综合“5号文件”以及《行政处罚法》第24条存在的上述问题，通过法律明确行政执法资源输出主体，并将其确立程序依法限定为“省级政府决定——地级市政府审核——县级市政府申报”较为可取。一方面，该确立程序符合法律精神和“5号文件”要求，依法律执行和依政策执行相互适配。另一方面，逐步推进行政执法资源输出主体确立程序的规范化、法治化，是决定行政执法赋权纵向配置主体合法的关键要素。

第二，依法明确行政执法资源承接主体。行政执法资源承接主体包括乡镇政府和街道办事处。诚如前述，乡镇政府具有明确的宪法和组织法依据。但是，在“5号文件”推行之际相当长时间内，街道办事处执法主体地位并不具备明确法律依据。事实上，直到2022年街道办事处才取得组织法地位。2022年新修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是根据宪法制定的组织法，对乡镇（街道）的组成、职权、设置均进行了明确规定。根据该法第86条规定，街道办事处具有依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责。第86条是本次新增法律条款，补齐了街道办事处在行政执法领域长期无法可依的短板，正式确立了街道办事处具有行政主体资格和行政执法权的法律地位。然而，从推进行政执法赋权实践观察，在街道办事处执法主体地位未获取充分组织法支持前提下，各地均已将行政执法资源一并下沉。这就有必要从学理上予以证成行政执法资源纵向配置的合法性。一种较为稳妥的论证方式是从“法律—行政”和“法律—政治”关系模型着手分析。“行政”须以“法律”明确规定方能行之，这是行政合法原则的本义。与此同时，“行政”是深嵌“政治”结构的分支，对政治共同体合宪意志的政策决定，亦须严格执行。循此逻辑，行政执法资源承接以“5号文件”为政策依据，该文件已遵守党的十八届四中全会所要求的“重大改革于法有据”，也符合党依法领导、坚持“重大决策要于法有据”［16］的法治主张。在坚持依法赋权原则的基础上，强化赋权下放的顶层设计，通过立法机关修法为行政执法赋权给乡镇（街道）提供更为完善的法律依据，以全面解决行政执法赋权改革所面临的执法困境。从稳序推进行政执法赋权改革实践角度出发，仍有必要将行政执法纵向配置结构中的承接主体一并纳入法律框架，由此才符合法治国家建设要求。

（二）程序维度：完善赋权程序规则

1.强化行政执法赋权的程序理念。由于我国行政组织法长期缺乏法教义学的严密设计，关于行政职权设定与流转的程序制度更是付之阙如，这严重影响了行政执法赋权的合法性与科学性。由于我国还未制定统一的行政程序法典，因此，在赋权程序存在法律规定的情形下，可根据“法律—行政模型” “上级行政机关—下级行政机关模型” “行政机关—行政机构模型”中的授予、委托、转移三种基层赋权类型，以赋权清单为依据，为每一个赋权类型标明法定适用程序。从当前各地实践来看，行政执法赋权的程序设计应当重点关注程序法律制度设计，改善赋权程序实践中“重政策依据、轻法律依据”的程序保障理念。行政执法赋权纵向配置实践注重群众参与的政策理据，但缺乏法律意义上的“参与程序”理念。党的二十大报告指出，要“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，明确法律意义上的公众参与程序也是其重要一环。［17］此外，亦须关注行政执法资源承接主体的参与程序制度。以行政处罚执法资源配置为例，《行政处罚法》第24条第1款虽然直接规定了行政处罚权下沉基层，但并未规定乡镇（街道）是否具有拒绝行政执法下沉的权力。鉴于实践中不乏县级执法部门收回下沉事项的现象，因此有必要赋予乡镇、街道在行政执法资源下沉基层决策过程中的主体地位，保证其可就相关承接事项进行说明理由、发表接受或拒绝意见。与此同时，为扩大民主参与范围，社会公众可通过政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视等途径广泛参与行政执法赋权讨论，扩大其民主范围和社会基础［18］。

2.纳入重大行政决策范围。行政执法赋权属于行政机关所作关涉属地经济社会发展大局的重大议题，具有专业性强、影响社会面广和群众利益密切关注的事项，符合国务院《重大行政决策程序暂行条例》调控范围。将行政执法赋权纳入重大决策程序，其目的是确保行政职权流转的民主性、科学性和合法性。决策主体包括县级以上政府及其工作部门和乡镇（街道）。为此，要防范实践中只关注前者而忽视后者的不当做法。这是因为行政执法赋权重大决策包括“上级放权”和“基层接权”两种类型。“上级放权”重大决策的重要性自不待言，但是目前实践中鲜有“基层接权”重大决策程序保障机制。对于基层乡镇（街道）而言，为确保所承接的行政职权是必须承接、能够承接的事权，应当按照重大决策程序确定承接行政职权目录。对下放的行政执法资源，不仅要依法确保赋予乡镇（街道）行政职权，也要赋予其权能，防止出现基层行政执法停摆、“不接收”甚至上级政府“回收”所下沉行政职权的现象。

3.建立行政执法赋权听证制度。在明确行政执法资源输出主体、承接主体基础上，行政执法赋权输出主体和承接主体作为决策承办单位，均应向社会公布重大属地行政执法赋权的方案草案，重点就方案草案的制定背景、制定过程、制定理由、制定依据作出公开说明。第一，听证组织。重点围绕听证机构、听证主持人、听证参加人展开制度设计。听证会由司法行政部门负责组织，具体负责听证会的筹备、组织和实施工作。听证主持人负责主持听证会的进行，维护听证秩序。听证参加人则由行政执法资源输出主体与承接主体代表、人大代表、政协委员、媒体代表、专家学者、社会组织和公民代表等组成。第二，听证内容。具体包括行政执法赋权的必要性、可行性和可能带来的影响；行政执法赋权具体实施方案、步骤和措施；行政执法赋权涉及的权限调整、机构设置和人员配置；行政执法赋权监管机制和责任追究制度；公民、法人和其他组织对行政执法赋权改革的意见和建议等。第三，具体步骤。参照《行政处罚法》《行政许可法》关于听证程序设计要求，重点就公告发布、报名与资格审查、听证材料准备、听证会召开、记录与整理、报告与反馈等流程进行细化设计。坚持听证案卷排他制度，听证机构应安排专人负责听证会的记录工作，确保记录完整、准确，在听证结束后，对听证意见进行整理、归纳和分析。

（三）责任维度：严格基层赋权的责任分配

第一，坚持责权一并流转。有权力必有责任，责任与权力是行政执法赋权纵向配置工作的一体两面。行政执法赋权既是行政职权流转，也是行政责任流转，并且应当做到责任与职权一并流转。一旦上级行政机关将执法权以委任或转移方式赋予下级行政机关或赋予上级行政机关的内设机构（此时内设机构在执法权转移范围内成为行政主体），此时法定责任须由所承接的行政主体承担。在行政执法赋权实践中，既要防止责任层层加码，也要谨防出现以“法定责任下放”代替“行政执法资源下放”现象。

第二，论证责任流转合法。行政执法赋权配置的过程，恰恰也是在行政执法资源输出主体与承接主体之间分配行政责任的过程。因此，严格行政执法赋权责任体系应当同时关注输出主体法定责任转移与承接主体法定责任承受。结合前述责权一并流转，在责任分配机制上，承接主体所承担的法定责任如何回应合法性，将成为行政执法赋权实践的难点。例如，法定责任中的“法”，学界一般将其视为全国人大及其常委会所制定的法律。既然“责任”由法律所确立，那么在权责一并转移背景下，“责任”由行政执法资源输出主体转为承接主体承担的做法并非由法律明确规定，此时其合法性如何论证，仍待学界探索。

第三，强化责任流转保障。由于乡镇（街道）在执法人员、执法装备以及执法水平上难以在短时间内补齐执法短板，因此有必要在行政执法赋权过程中设置合理过渡期。在实施基层行政执法赋权之前，上级行政机关应当结合各地实际设定行政执法赋权的过渡期。在过渡期内，上级行政机关要加强指导、开展培训、示范引领，下级行政机关要补齐编制人员、编制行政职权目录，确保平稳承接执法权。此外，还可探索附条件的承接模式。例如，可对乡镇（街道）设定附条件的法定责任承接模式，在坚持权责一并转移、法定责任由乡镇（街道）承接的前提下，要求行政执法资源输出主体负有业务指导、执法装备及时调配等保障义务，以解决基层行政执法行政编制与事业编制人员缺乏、行政执法能力不高、亟须上级行政机关指导与监管等问题。在责任保障机制方面，各地应当完善公务协作机制、构建大数据共享机制、健全执法人员编配考核机制、建立技术支持与经费保障机制、建设公众参与机制，由此确保行政执法赋权的顺畅运行［19］。

〔参 考 文 献〕

［1］习近平总书记在二十届中央机构编制委员会第一次会议上的讲话［EB/OL］. （2023-12-15）［2024-4-13］.https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202312/content_6920458.htm.

［2］国务院办公厅关于应急管理综合行政执法有关事项的通知［EB/OL］.（2023-07-14）［2024-4-13］.https：//www.gov.cn/gongbao/2023/issue_10606/202307

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〔责任编辑：包 阔〕