综合管廊“建不动”“不愿住”矛盾凸显亟待加快打通地下管线高效管理“最后一公里”

推进城市地下综合管廊（下文简称“管廊”）建设是解决地下管线事故频发、保障城市安全运行的重要举措。近年来，受管廊建设投资规模大、有偿使用费标准高等因素影响，各地新建管廊热情消退、建成管廊闲置等情况开始显现。究其原因，其中关键在于管廊建设模式不成熟、成本分摊机制不健全、管理体制不完善。对此，应进一步优化管廊建设模式，改革有偿使用费制度，完善管廊管理体制，充分释放管廊的公共服务效能和社会效益，守护城市地下管线安全。

一、我国管廊建设运营现状

（一）管廊投资建设规模增速放缓

现阶段，管廊主要采取了政府和社会资本合作（PPP）为主、政府全额投资为辅的建设模式。根据《城市建设统计年鉴》，2016—2022年间，我国管廊累计投资额3445.46亿元，累计建设地下综合管廊长度由479.4公里快速增长为7093.95公里，年复合增速达147%。但近年来，全国管廊投资建设规模呈下降趋势，2022年投资为294.7亿元，新增长度为1638.46公里，同比分别下降56.2%和8%。

（二）地下管线入廊率较低

现阶段，在全国已建成管廊中，管线平均入廊率仅接近30%。分地区看，各地管线入廊情况差异明显。部分地区因使用需求低，且缺乏入廊协调机制，入廊情况较差；部分地区因使用需求迫切，如厦门市管线单位为减少台风、暴雨等自然灾害造成的损失，其入廊积极性很高。分管线看，由于水、电、通信等管线涉及综合管廊周边居民日常生活，且这类管线布置比较灵活，不易受管廊纵横断面变化限制，入廊里程和入廊率均较高；燃气管线受安全性等因素限制，实际入廊里程和入廊率较低。

（三）有偿使用费制度难落地

目前，管廊有偿使用费执行“一廊一费”和“一城一价”模式，收费标准原则上由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定。对暂不具备供需双方协商定价条件的管廊，可实行政府定价或政府指导价。然而在实践中，我国已建成管廊中大部分地区尚未正式收费，相关费用完全依靠政府补贴或管廊建设运维企业垫资。部分地区虽然执行了管廊有偿使用费制度，但收取的费用难以覆盖成本并获取合理利润。

二、主要问题

（一）建设模式不成熟

一是规划不足。个别城市脱离实际，为按时完成建设指标，在规划分析论证不足的情况下盲目开工建设，导致管廊建成后出现布局不合理、规模过大等。二是施工技术预制化不足。当前各地管廊项目多为断面较大的干支混合型管廊，施工方式多采用传统明挖现浇技术，工期较长、造价较高，且不适用于狭窄的老城街道，影响小、周期短的预制化施工技术有待创新。三是与其他地下工程协同不高。各地管廊只把管线单位需求考虑在内，与轨道交通、地下停车场等地下工程衔接整合较少，推高了综合管廊的建设成本。

（二）成本分摊机制不健全

一方面，目前的分摊模式主要考虑在各管线单位间分摊，未明确将政府列入其中，忽视了管廊本身作为城市基础设施给全社会带来的外部效益；另一方面，管线单位对收费标准的测算方法存在较大争议。以供水管线为例，由于供水管线的管径大，分摊的有偿使用费也大，但供水、供热公司收益往往不如占用管廊空间小、经营利润高的电力、通讯等公司。

（三）管理体制不完善

一是上位法缺失。目前，我国各地均以规范性文件出台管廊收费的参考标准，但实际执行力很低，管线单位在管廊收费问题上能拖就拖，“无法可依”“无法可究”造成不交费、少交费等乱象。二是管理主体缺失。管廊建设涉及管线单位主体多，不同管线单位对管廊需求差异较大，由于缺乏统一的管理机制和管理机构，导致各类管线入廊或维护时容易产生矛盾，降低了管线单位对管廊的认可。三是管廊所有权存在争论。对管线单位而言，入廊费仅代表其获得了对管廊的使用权，而不是所有权，管线单位普遍认为自身权益缺乏相应的法律保护，影响管线入廊工作的推进。

三、政策建议

（一）优化管廊建设模式

一是加强立项审查。加强对管廊项目的立项审查，要充分结合当地经济发展实际、城市特点等因素，控制管廊舱面数量和断面尺寸，合理布局管廊建设。二是科学编制管廊建设规划。加强对管廊建设的统筹规划，将管廊建设与同区域的城市轨道交通、地下综合体等大型地下工程同步进行，降低地下管廊的建设初期投入成本，并利用其他设施的收益弥补管廊建设成本。三是推广预制拼装技术应用。推进管廊主体结构构件标准化，推广预制拼装技术应用，降低管廊建设的施工成本，提高施工效率。

（二）改革管廊有偿使用费制度

一是明确政府及有关管线单位的分摊比例。管廊具有的“准公共品”特征决定了政府必须作为管廊建设的出资方之一，要充分结合地方政府、管线单位实际，明确政府及各有关单位在管廊建设、运行维护的分摊比例，避免建成后各管线单位拒缴有偿使用费的矛盾。二是将有偿使用费纳入定价成本。以“使用者付费”为导向，将部分管廊成本转移到用户端，明确管线单位缴纳的有偿使用费可依法纳入企业成本的比例，在终端价格中体现管廊的建设和运营成本，打通管廊成本分担全链条。三是优化特许经营模式。管廊是百年工程，对于已经采取PPP模式建设的存量管廊，可探索延长特许经营期，降低有偿使用费标准，提升管线单位成本分摊能力。

（三）完善管廊管理体制

一是提高管廊的立法层次。出台效力层级较高的专项法律、行政法规或部门规章，为管廊建设、项目公司运营收费、管线单位入廊提供法律依据。二是健全管廊建设运营的实施细则。应从法律法规上明确各主管机构职能，建立相关部门合作和衔接机制，明确管廊的规划、建设、收费、运营、监管等基本内容。三是加大监督指导力度。有关主管部门要进一步加强对管廊规划、管线入廊、有偿使用费制定等方面的监督指导，抓好政策落实。

（作者为国家发展改革委价格成本和认证中心助理研究员）