优化社保卡服务功能提高流动人口服务管理能力和水平

流动人口规模巨大是我国人口重要特征之一。根据国家统计局公开可获得的最新数据显示，2021年全国流动人口数量为3.85亿人，占总人口的27.2%。准确掌握流动人口数据信息，提升流动人口享有居住地基本公共服务水平和便利，是人口高质量发展的重要任务。当前，我国已形成以居住证和社保卡为主的流动人口服务管理载体，相比居住证发放规模小、使用不活跃等问题，社保卡具有覆盖度和活跃度高、服务类型多元且拓展快速、满足跨区域使用需求等优势，流动人口服务管理功能突出。建议进一步优化社保卡功能，提高流动人口服务管理水平，为更好推进以人为本的新型城镇化发展和人口高质量发展，增强中国式现代化内生动力提供支撑。

一、我国流动人口服务管理载体面临的问题

近年来，随着户籍制度改革的深入推进，我国已形成以居住证和社保卡为主的流动人口服务载体。其中，居住证是专门针对流动人口设计，已成为常住人口能够在居住地平等享受基本公共服务的重要依据和载体，对解决流动人口公共服务权益保障，鼓励各地不断创造条件提高流动人口公共服务水平作出了积极贡献。但实际服务管理过程中仍存在以下突出问题。

（一）居住证难以准确反映人口流动情况

一是居住证使用规模较小。根据公安部公开的最新数据，2020年流动人口为3.76亿人，申领人口为1.1亿人，占比29.3%；2021年流动人口为3.85亿人，发放居住证1.3亿张，占比33.8%。地方调研中，流动人口对居住证申领意愿不积极。如南京市共发放居住证367.9万张，占流动人口比率为29.1%；武汉市发放541.7万张，占流动人口比率为9.4%。二是居住证使用活跃度不高。居住证有效期一般为一年，到期后需要更新签注，流动人口第一次申领后更新签注率较低，如南京市有效居住证数量占发放数量的27.3%，武汉市居住证有效率仅为10.2%。三是居住证跨区域互通难度较大。各地普遍要求流动人口变更居住城市后，重新申领办理，部分省份居住证在下辖各地市也不能实现互通。此外部分超大城市办理居住证需要有一年或半年的等待期。

（二）居住证所附着的公共服务难以满足流动人口需求

由于居住证难以准确反映流动人口在常住地的就业和社保缴纳情况，地方对居住证赋予的公共服务类型和标准不完善，难以满足流动人口服务需求。医保方面，省会城市中仅有14个城市居住证持有人可以参加本地居民医保，深圳、上海、北京、东莞、佛山、南京、成都等人口净流入城市仅允许居住证持有者18岁以下子女参加城镇居民医保。保障性住房方面，除苏州、郑州、温州、泉州对购房和申请保障性住房全面开放外，人口净流入城市普遍对非户籍人口实行住房限购和保障性住房申请限制，限购城市中仅上海、广州、西安、昆明等少数城市允许居住证持有者申请保障性住房。社会救助方面，除临时救助在大部分人口净流入城市不受户籍限制外，医疗救助申请仅在郑州、温州、泉州、东莞等少数城市无户籍限制，广州仍需以缴纳医疗保险为前置条件。在申领失业补助金和低保方面，绝大部分人口净流入城市尚未实现与户籍人口享有同等权益。义务教育是持居住证人口与户籍人口均等化程度最高的一项政策，但上海、广州、东莞、苏州、佛山、杭州、温州等人口净流入城市在持居住证人口子女就读上还未实现均等化。

（三）流动人口服务管理载体功能交叉重叠效能不高

一是流动人口多头管理，数据信息难以共享。公安部门通过颁发和管理居民户口簿、身份证和居住证，对户籍和常住人口信息掌握较为全面，但由于居住证申领不积极，且到期后一般不及时更新签注，难以及时反映人口流动情况。人社部门依托社保卡掌握流动人口就业、居住和参保等情况，但两部门相关人口数据信息难以实现互通互认，无法及时、准确、全面把握流动人口真实情况。二是居住证和社保卡功能交叉重叠，导致行政成本重复投入。近年来，为提升便民服务水平，各地各行业均在大力推动居住证和社保卡功能，同时积极探索电子化应用场景。如居住证方面，探索加载金融、公交、电子政务、小额消费、电信充值、门禁应用、企业一证通等；社保卡不仅用于就医，也可加载金融账户、公交出行、文化旅游、政务服务等功能。在功能拓展过程中，居住证和社保卡部分功能存在交叉重叠，既增加了行政管理服务成本，也不利于提高居民使用的便利性。

二、社保卡服务管理流动人口的载体功能作用凸显

（一）社保卡持证人口覆盖率和使用活跃度高

一是社保卡覆盖率远高于居住证。据人力资源社会保障部数据，截至2024年1月底，全国社保卡持卡人数达13.8亿人，覆盖率高达97.9%，其中9.7亿人已通过微信、支付宝、百度或国家政务服务平台手机客户端领用了电子社保卡，使用便捷度进一步提升。二是社保卡作为医疗保险结算的必要凭证，使用活跃度高。2023年电子社保卡服务总量达151亿人次，使用活跃度较高。部分省市积极提高社保卡的使用覆盖水平。如广东省医疗保障局发布了《关于做好新生儿医疗保障工作的通知》，明确新生儿监护人可凭新生儿出生医学证明，在新生儿出生后180天内在全省任一统筹地区办理城乡居民基本医疗保险参保缴费，不受户籍地或居住地限制，不需要提供户口簿或居住证明。

（二）社保卡服务功能快速拓展

一是社保卡服务功能不断拓展。目前在人社领域，社保卡已基本实现“全业务用卡”，即通过一张社保卡即可办理就业登记、技能培训、参保缴费、养老金领取等95项应用服务。同时社保卡不断承载扩容其他公共服务类型，如政务服务、就医购药、交通出行、文化旅游等，目前有些城市应用项目拓展至160项。二是社保卡进一步赋能重点人群。近200个地市通过社保卡发放惠民惠农财政补贴资金，一些地区还扩展至奖助学金、以工代赈劳务报酬等。如江苏宿迁推行社保卡发放农民工工资，让社保卡成为“安薪卡”；浙江聚焦“一老一小”，依托社保卡面向老年人拓展“敬老通”场景，面向学生拓展“学社里”场景；青海打通社保卡待遇发放和移动支付应用等，一卡关联了流动人口在常住地最关注的就业、医疗、养老、教育和保障等公共服务信息和功能。

（三）社保卡功能符合流动人口跨区域互通互用需求

跨区域互通互用是服务人口流动的关键，社保卡在跨区域互通方面已初见成效。一是已全面支持跨省领取养老金、异地就医直接结算等服务，目前全国所有地市都通过实体社保卡实现了本地和跨省异地就医结算。二是部分区域依托社保卡推进其他服务“同城待遇”。长三角三省一市推动区域协同立法，在交通出行、旅游观光、文化体验等方面率先实现“同城待遇”基础上，探索实现公共服务“同城待遇”。川渝地区已开通交通出行、文化旅游、身份凭证、就医购药等23项跨省域一体化服务。粤桂琼三省（区）联合发行“广东、广西爱海南旅游年卡”，实现以社保卡为载体的跨省旅游消费“同城待遇”。

（四）以社会保障卡作为人口流动服务管理载体符合国际惯例

在美国，社会保障号是政府掌握公民流动信息的重要工具，类似于我国身份证号码，每个社会保障号独一无二，功能包括社会福利发放、税务信息查询、银行开户、购置房屋和车辆等。在法国，人口可凭借社会保障号，在全国范围内享受均等的医疗保险、失业救助、住房补贴、看病就医、子女入学等服务。针对流动人口普遍关注的居住保障服务，政府部门规定有需求的人群可依据收入证明、身份证明和社会保障号租住政府提供的廉租房。

三、进一步提升社保卡功能更好发挥服务管理流动人口的建议

与居住证相比，社保卡现有附着信息和功能更符合流动人口服务管理需求，且社保卡能够反映流动人口就业居住等情况，更便于地方政府凭借社保卡积极赋能公共服务权益。建议以社保卡为核心，进一步优化功能，重点突破当前跨部门信息共享、跨区域互通互认等制约因素，提升流动人口服务管理能力和水平。

（一）推进部门间数据共享和管理协同

一是提升流动人口数据收集和共享功能。建议充分发挥社保卡申领人数覆盖率高使用活跃度高的特点，在不影响数据安全、隐私保护的前提下，探索社保卡数据系统接入公安人口管理系统，开放部分数据权限，实现部门间业务协同、数据共享，为准确把握流动人口数据信息和人口流动趋势特征提供有力的数据支撑。二是加强部门协同拓展提升社保卡功能。建议加强人社、公安、教育、卫生、民政和住建等相关部门协调，进一步提升融合社保卡居民服务“一卡通”功能，做实做细流动人口基本公共服务应用。

（二）推进跨区域公共服务合作

一是进一步提升社保卡跨省区异地就医结算水平。支持跨省异地长期居住人员可以在备案地和参保地双向享受医保待遇，完善省级医保预付基金机制及清算规则，以及跨省临时外出就医人员报销水平和标准，提高流动人口跨区域就医结算水平。二是先行先试扩大社保卡跨区域功能拓展和互认。在城市群、都市圈等区域一体化发展水平较高的地区提升社保卡一卡通用水平，以社保卡为载体整合当前居住证在义务教育、住房保障等基本公共服务方面功能，提高流动人口在常住地享受基本公共服务的均等化水平和便利化程度。

（三）拓展丰富社保卡数字应用场景

在做好实体社保卡普及的同时，快速推进电子社保卡全国服务应用范围，协同推进各地尽快实现线上线下“一卡通”。加强地方政府基础设施支撑平台建设，充分发挥社保卡身份凭证、就医结算、缴费和待遇领取、金融应用等功能，拓展政府事务办理范围，结合服务需求推出更多数字应用场景，并与全国社保卡服务平台做好衔接，确保电子社保卡的便捷性、稳定性和安全性。

（倪碧野，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心高级规划师。白玮，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心正高级经济师）