北京市系统防范施工破坏地下管线的思路对策

周李?王纪超

地下管线负担着供排水、电力、燃气、供热、通信等输送保障功能，是城市生存发展和安全运行的基础支撑。其一旦发生事故故障，轻则导致供排水、电力、燃气、供热等供应保障中断，影响生产生活，重则引发爆炸爆燃、道路塌陷、人身伤亡等，威胁城市和生命安全。北京市作为我国首都，政治、军事、科技、金融等中枢机构密集，加强防范施工破坏地下管线，更加至关重要。

一、北京市近年施工破坏地下管线事故基本情况

（一）事故特点

近年来，北京市施工破坏地下管线事故时有发生。据统计，2019—2022年北京市共发生施工破坏地下管线事故187起，严重影响了首都城市安全运行和市民群众生产生活。

从具体情况来看，北京市施工破坏地下管线事故总体呈现四个特点。一是凡挖掘破土的施工工程都存在破坏地下管线的风险，其中房建工程、道路工程、市政基础设施工程占大多数。二是居住区内事故易发多发，发生在小区、单位内部等范围内的地下管线事故约占总体事故的63%。三是限额以下工程更易导致事故。据统计，导致施工破坏地下管线的工程中属于限额以下的居绝大多数，约占88%。四是管理者也可能是“肇事者”。从涉事工程的建设单位来看，由政府部门、街道（乡镇）、社区（村）、物业单位等组织实施的工程，至少占施工破坏地下管线事故涉事工程总量的30%。

（二）事故原因

发生施工破坏地下管线事故的具体原因是多方面的，结合事故特点的统计分析，主要原因可归结为四个“不到位”。

一是建设施工主体责任落实不到位。不少建设单位、施工单位对破坏地下管线的后果和危害认识不足，包括部分作为工程建设单位的政府部门、街道乡镇、物业管理单位等，对保护地下管线不够重视，制定保护方案措施和组织资料交底等流于形式。

二是信息沟通共享不到位。由于信息共享不足、支持服务不足，导致施工方难以清楚了解管线，管线方难以清楚了解工程，管理方难以清楚了解风险。因此，绝大部分事故都是由于建设单位、施工单位施工前未与管线单位建立对接配合、未准确获取施工区域地下管线资料导致的。

三是开展主动防护不到位。地下管线权属单位在主动做好巡查防护、主动和施工方对接配合、积极做好施工现场旁站监护等方面还有待加强；施工方、管线方等在防范施工破坏地下管线方面的新技术、新产品和感知监测手段等应用不多。

四是宣传监督和联合惩戒不到位。对保护地下管线相关法规、知识宣传还不够，对相关施工现场保护地下管线的监督管理还存在薄弱环节；施工破坏地下管线违法成本较低，对建设单位、管线单位及相关管理部门等缺乏健全的追责机制。

二、北京市防范施工破坏地下管线的思路对策

施工是生产生活的需要，保护地下管线也是生产生活的需要，都是城市生存发展之必需。既不能为了施工而罔顾地下管线安全，也不能为了保护地下管线而影响施工进度。因此，防范施工破坏地下管线需要相关各方密切配合、相向而行、共同努力。

（一）基本思路

按照“先服务、再管理、后执法”的理念，施工前，实行法律宣传告知、工程信息登记、地下管线防护系统信息发布、管线防护对接配合；施工中，实行施工现场旁站监护、巡查监管、网格化城市管理；施工后，实行考核评价、失职倒查和联合惩戒，形成全闭环管理流程，多措并举推进政府服务到位、企业防护到位、行业监管到位、联合惩戒到位，形成防范施工破坏地下管线的工作合力。

（二）对策措施

1.优化服务指导

一是提高管线防护沟通时效，要求管线单位对一般建设工程在24小时内作出响应，对抢修抢险立即响应并赶赴现场。二是强化管线单位服务职能，通过多种方式向社会提供管线管理信息，为建设单位做好保护地下管线工作提供便利。三是加强政府指导，建立市、区、街道（乡镇）三级协调机制，分级协调督导地下管线安全防护工作。四是发挥物业管理单位作用，明确地下管线安全防护的支持、配合、服务责任，鼓励及时发现、制止和报告违法违规行为。五是大力加强宣传培训，采取多种形式加强对地下管线保护法规政策和管线防护系统的宣传培训，对违法违规行为常态化曝光。

2.健全工作体系

一是细化明确街道（乡镇）开展防范施工破坏地下管线相关工作的内容和要求，以便使基层清晰知道干什么、怎么干。二是完善地下管线管理体系，组织专业公司管理人员到区、街道（乡镇）报到，推动管线巡检员、专职安全员、网格协管员协同联动，实现专业公司与街道（乡镇）管理网格相融合。三是健全长效机制，通过考核评价等机制进一步压实政府部门和街道（乡镇）监督管理责任，理顺各级各相关方的监管协作机制，构建防范施工破坏地下管线的长效制度机制。

3.加大惩处力度

一是加强地下管线保护行政执法，协调相关部门加强对施工现场监管执法，加大处罚力度。二是建立保护地下管线联合执法机制，对事故造成较大影响或违法违规性质恶劣的，由街道（乡镇）组织协调相关部门对涉事单位进行联合执法检查。三是推动实施联合惩戒，定期将施工破坏地下管线案件信息通报相关部门，各部门依据职责采取措施实施联合处罚。四是强化事故损失追偿，鼓励管线单位追偿事故直接损失，并加强对间接损失的追偿，相关居民安抚费用和供排水、电力、燃气、供热、通信等应急保障费用由导致事故的责任单位承担。

4.强化科技支撑

一是搭建地下管线防护系统，开发移动端，提高注册登录和操作使用便利度，实现线下对接配合情况感知、系统内操作实时互动等功能，提高管理服务效率。二是提高管线防护科技水平，结合城市感知体系建设，探索运用大数据、智能识别监控等手段，实现对挖掘破坏风险预警预判；鼓励管线单位加强新技术研发应用，通过加装传感器或智能报警装置等措施，提高安全防护能力。

三、北京市地下管线防护系统的功能及应用

北京市地下管线防护系统（以下简称“系统”）按照“聚焦服务确立功能定位，紧贴实际搭设系统架构，强化督导激发内在动力，优化界面便利各方参与”的思路设计功能结构，力争在为建设、施工单位做好与管线单位的对接配合提供便利和服务的同时，尽可能地为管理部门、管线单位等开展工作提供支撑，推动形成施工、管线、管理等相关各方的更大合力。系统主要有以下六个方面的功能特点。

（一）各类账户分级分类管理

系统内设置政府部门、管线单位、工程建设单位三类账号。其中，政府部门和管线单位账号实行分配制，由市、区城市管理部门分配用户名和密码；工程建设单位账号实行注册制，个人使用手机号即可注册，单位根据自身需求选择提交详细资料注册。单位账户能创建子账号，以便各单位结合实际设置账号体系。这样，一方面，能兼顾个性需求，使系统应用与实际工作的体系架构相融合；另一方面，通过总账号对所属子账号的督导调度，有利于借助压力传导，推动各单位内部不断优化协作机制、提高工作水平。

（二）多端口多场景登录使用

为尽量符合工程建设、日常管理等实际需求和社会大众的操作习惯，设置PC端、手机App、微信小程序“北京管线宝”三个端口，尽最大可能满足办公室、施工现场、室外巡查等多种场景、多种设备、各类人员的登录使用需要，为建设施工单位、管线单位、政府管理人员、网格员、物业单位、执法部门等发布工程信息、查看工程情况、开展对接配合、组织督办催办、进行检查核查等提供了更大便利。

（三）组织管理体系一目了然

通过组织建立账号体系，将各区各单位的组织管理体系在系统内完整呈现，并允许政府部门、管线单位之间相互查看。这样，既能推动各区各单位进一步健全内部防范施工破坏工作机制，也能增进政府部门、管线单位之间的相互了解、相互借鉴，还能有效破解日常工作中普遍存在的“政府部门找不到管线单位，管线单位找不到政府部门”的问题，构建形成市、区、街道（乡镇）、社区（村）各级各相关单位之间上下贯通、通透共享的联络体系，夯实地下管线管理的组织基础。

（四）多种方式深化信息共享

一是与多种软件无缝对接。为便于将系统应用与各级各单位日常工作软件相衔接，专门开通了系统与微信、导航软件、办公软件等之间的接口，可随时将工程信息转发给系统内联系人，便利通报情况、督促工作；还可将工程位置直接关联到手机导航软件，便于快速到达施工现场。二是以多种手段告知提醒。一旦有新发布的工程或管线单位未于24小时内回复等情况，系统会以推送信息和手机短信两种方式，对相关单位、属地等进行告知提醒，必要时还会采取电话催办、现场督办等方式进行督促，以便相关方及时获知情况和开展工作。三是全要素显示联络信息。建设单位发布工程信息后，会自动匹配显示该工程所涉及的管线单位、区城市管理部门、街道（乡镇）等相关各方联络信息，以便其及时与管线单位联系或向管理部门反映情况、寻求支持。

（五）全程记录各方履责情况

依托二维码、区块链等技术，为每项工程建立专属的防范施工破坏地下管线电子档案。自动记录建设单位、管线单位、管理部门等在系统内的操作情况，并督促各方在完成线下对接配合等工作后做好在系统内的相关操作，全流程记录、展示建设单位发布工程信息，线下与管线单位对接配合，管线单位线上确认管线、线下与建设单位对接配合，以及属地街乡签收、管理部门履责、上级账号催办等方面情况，以便各方监督互促和事故后倒查追责。

（六）防护工作态势一屏统揽

为便于管理部门实时了解掌握辖区防护工作进度和管理对象履责情况，以列表和地图屏两种形式展示情况信息，并在PC端设置“工作台”，在手机App和微信小程序设置“工程查看”“防护态势”“属地监管”等功能模块。管理部门可实时了解辖区工程位置分布、防护对接配合、各类用户登录使用、属地街乡签收及监管履责、相关主体参与监督管理等情况信息，了解“一屏统览”各相关方开展地下管线防护的总体态势，并可通过设置“我的关注”，有重点地对特定区域或管线单位进行关注和开展工作。

系统达到了登录使用更便捷、工程匹配更精准、信息共享更充分、统计分析更系统、防护态势更清晰的预期目标，2022年9月一上线即受到各类用户好评并发挥作用。据统计，北京市2022年发生施工破坏地下管线事故26起，相比2021年的62起减少了58.1%；2023年，系统的防范作用进一步凸显，全年发生施工破坏事故8起，相比2022年减少了69.2%，相比2021年减少了87.1%。系统已经成为北京市防范施工破坏地下管线事故的“保险箱”。

（责任编辑：张秋辰）