开展非现场数字化监管提升城市管理效能和精准化水平

贾明雁?武斌?孙作亮?陈明

近年来，国务院颁布了《关于进一步提高政府监管效能推动高质量发展的指导意见》，推动建立全方位、多层次、立体化监管体系，以数字化手段提升监管精准化水平，以一体化在线监管提升监管协同化水平，以新型监管技术提升监管智能化水平。在城市管理领域，要转变工作思路，创新监管方式，研究探索非现场监管模式和技术应用，以数字化转型助力监管效能提升。运用卫星遥感、人工智能、大数据等现代信息技术手段，改变以往“巡街式”“拉网式”现场检查为主的方式，对被监管对象的行为、业务、活动等进行远程监控、数据采集、分析和处理，及时发现问题、处置风险，以科技赋能提升政府监管效能，实现监管“无事不扰、无处不在”，做到监管“高效”，企业“无感”，创造优良的营商环境。将数字政府建设与城市治理科学化、精细化、智能化相融合，以数字化转型助力监管效能提升。

一、加强卫星遥感应用，拓宽监管范围

北京市利用卫星遥感大范围、高频度，既宏观又客观的监测技术优势，结合空间地物属性特征长时序大数据分析挖掘技术，打造了“卫星发现—属地核验—情况通报—整治反馈—遥感复核”的监管模式。聚焦点多、面广、分布散、发生频率高的城市管理问题，开展了大型垃圾渣土无序堆放点、输油气管线占压、电力设施保护区内外力破坏及隐患排查、疑似违规大型单立柱广告牌、高速和铁路干线周边环境整治等15项专题监测，积累了海量的遥感监测、业务监管信息，弥补了人力覆盖不全、缺乏客观依据等管理中存在的短板，实现“一套遥感数据、多项业务挖掘”，使得城市问题能够看得清、定位准、信息全，实现城市管理“有图有真相”。

1．助力非正规垃圾堆放点整治，实现动态清零。2009年至今，利用小卫星遥感技术手段辅助治理“垃圾围城”，通过对全市100 m2以上垃圾堆放点位进行月度监管，形成早发现、早报告、早整治的管理方式，累计助力清理整治大型垃圾堆放点3016个，面积达1 030.13万平方米。目前，乱堆渣土现象得到较好遏制，同比下降91%（图1）。

2．排查油气管线占压，降低安全隐患。自2012年起，利用卫星遥感技术监测全市约1000千米油气长输管线，将管线图与卫星图片叠加分析，重点针对在管道上方疑似违法建设房屋、围墙、农业设施、其他建（构）筑物以及管道安全距离不足等情况，及时掌握违规隐患分布，为指导监督各区及管道企业开展违规隐患治理提供准确数据信息（图2）。在卫星监测手段的支撑下，石油、天然气管道上方占压的建（构）筑物数量明显减少，隐患风险点位数量下降90%。

3．实施电力设施保护区监测，保障供电安全。针对220千伏及以上的架空线及地下电缆线路通道，开展电力设施保护区内施工监测、隐患排查、输电电缆地面覆盖物信息识别、外力破坏监测等工作，实现隐患点快速发现、快速预警、快速处置（图3）。2023年监测发现违规施工点24处、隐患点581处、地面覆盖类型变化14处，全部进行了整治。

4．实现单立柱广告牌动态巡查，强化规范化管理。通过分析大型单立柱广告牌卫星遥感图像特征，建立了投影分析方法，进行位置定位及广告牌尺寸估算。通过卫星遥感监测，客观、准确地掌握大型单立柱广告牌的分布，并与广告牌规划数据进行对比，及时发现疑似违规设置的广告牌，有效解决了违规单立柱广告牌分布范围广、难以高效摸排监管等问题（图4）。

5．定向监测铁路和高速路沿线，提升专项整治效能。围绕铁路干线铁路和高速公路周边市容环境整治监管要求，对全市境内10条铁路干线、22条高速路和6条快速路沿线周边区域的垃圾渣土、堆物堆料、轻飘浮物、私设菜地、废品收购点、大型土堆等进行监测，准确掌握其空间位置和整治进展情况。经过多年连续监测与整治，铁路干线铁路和高速公路沿线市容问题明显减少，环境得到明显改善。

二、加强视频应用，提高监管时效

北京市实行市级视频资源共享模式，用于城市管理的视频监控资源共计36.5万路，其中，高清比例达83%，智能化比例10.5%，“看得清”的目标基本实现。市城运中心充分利用视频资源，在冬季扫雪铲冰、生活垃圾分类推进、城市环境问题治理等多个方面开展了场景应用，并取得了良好的应用效果。

1．冬季扫雪铲冰调度指挥。为实时掌握道路积雪清扫情况，利用公共区域视频对城区道路扫雪铲冰工作状况进行巡查，涵盖长安街及其沿线、各环路主辅路等重要路段，以及大型地标建筑周边区域。2023年冬季，视频巡查发现积雪残冰、积水、落叶沉积等问题共133项，及时协调安排有关单位清理整改，大幅提升了对扫雪铲冰工作监管的针对性和时效性，保障了市民出行安全（图5）。

2．促进垃圾分类督导检查。聚焦垃圾分类这一“关键小事”，将公共区域视频检查作为垃圾分类督导的有效手段。筛选出可观察到垃圾桶站的视频点位4360个，对垃圾投放点位的宣传设施、人员值守、容器状况和周边环境等四个方面进行视频定时轮巡，尽可能客观地反映垃圾分类工作情况。累计巡查垃圾分类投放点位12万余次，通报点位1.06万次，为垃圾分类督导、检查和考核提供了有力支撑（图6）。

3．助力解决城市环境“老大难”问题。为扩展城市环境问题治理手段，提高治理精度，集中突破暴露垃圾、堆物堆料和店外经营等“老大难”问题，利用视频图像开展了常态化城市环境问题监测。2023年梳理出全市530处环境问题多发点位，通过视频联网进行排查核对，发现各类环境问题517个，并将发现的问题逐月列入市级台账，派发到属地、责任单位进行整改，提升了城市环境问题的治理效能。

利用AI技术处理视频图像，建设“视频网格员”，进行城市公共设施部件巡查。融合网格化城市管理系统和12345市民服务热线数据，展开对城市公共空间设施部件完好度、清洁度，违规设置户外广告牌匾等方面的巡查、检查，及时发现、及时处置影响城市环境的道路公共服务设施，美化城市环境（图7）。

三、加强大数据应用，提升监管效能

运用大数据赋能城市治理，是推进非现场监管的主要方式。将业务与数据融合，加强数据挖掘，采用关联分析和可视化呈现，探索用大数据表征问题的方法，寻求破解问题的途径，以数据驱动管理，实现“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”。

1．利用大数据融合分析，提升供热补贴核对精准化水平。基于全市域三维基础地形图，融合叠加规划、住建等政府部门数据，完成热源（锅炉房、换热站）地图定位，住宅楼栋精准落图，并将热源与所供热楼栋进行有效关联，为各楼栋图层叠加建筑面积等属性信息，实现对各类供热主体均能按产权证面积精确计算供热面积。并将相关数据用于供热补贴核对，改变以往“企业填报—人工核实”的低效管理模式，消除一些违规违纪行为。

2．挖掘运行数据，实现燃气管理科学化。北京市以燃气作为主要能源之一，天然气年用量已突破百亿立方米，用户800余万户。个别用户存在偷气违法行为，带来安全隐患和社会问题。打击偷气行为，一般采用“拉网式”现场稽核，存在工作量大、针对性不强、取证困难等问题。利用物联网燃气表，结合气象等数据，对用户用气大数据进行分析，实现用户群体聚类划分，缩小关注范围。通过对用户用气量进行科学分析，得出用户用气不均匀性系数，建立用气合理性评级体系（KPI&预警模型），甄别用气异常，提供问题线索信息，减少人工稽核量，提高问题处置精准率。

3．跨行业综合运用数据信息，实现城市运行非现场监管。市区供热大多使用燃气锅炉房，由此建立数据关联分析方法，利用燃气表信息掌握相关供热锅炉房运行状态，对供热质量实施监管。此外，尝试将电表信息、燃气表信息用于非居民用户餐厨垃圾产生量核对，加强垃圾监管，还将电、气、水用量数据用于群租房治理等社会治理。发挥行业大数据对其他领域治理的间接促进作用，可以节约管理成本，提升管理效能。

四、加强感知体系建设，构建非现场“一网统管”

1．聚焦城市运行安全，建设城市生命线感知体系。以电力、燃气、供热重点行业先行，在重点场站、管线、闸井等处加装传感设备，汇集相关数据，所有数据落点落图、实时更新，实现集运行状态监测分析、统筹协调、管理监督指挥、应急处置、综合评价为一体的全流程大屏指挥作战，支撑相关行业实时、动态、多场景、可视化、扁平化的指挥调度，提高协同处置效率，提升重大疑难问题统筹及协调处置能力，实现风险预警关口前移。坚持“保运行、保民生，更要保安全”工作主线，落实安全生产企业主责、行业和属地监管职责，使城市运行安全管理“从看不见向看得见、从事后调查处置向事前预警、从被动应对向主动防控”的转变，形成电力、燃气、供热等城市生命线运行领域“感知发现—决策指挥—反应处置—终端反馈”的管理闭环（图8）。

2．推进新兴感知设备部署，强化电动自行车安全监管。聚焦电动自行车入户充电监测场景，通过加装智能传感器，用好物联网、人工智能技术，实现数据汇聚和算法自动分析，构建电动自行车充电安全风险监测的“感传知用”架构体系。当前，新兴感知前端设备集成支持故障电弧监测、电瓶车充电行为识别、电能计量等功能，可实现全面监测预警，发现违规行为和运行隐患，及时断电保护。该应用场景已在怀柔区试点，自运行以来共办理违规充电报警4864余起，消除了安全隐患。

3．探索跨部门综合监管，实现建筑垃圾全流程管理。采用大数据、区块链等技术，通过建设感知体系、智能算力中心和“一网统管”全流程管理系统等手段，重构跨部门、全链条、线上线下协同的闭环管理机制和监督考核机制，支撑城管、住建、公安等6个部门的跨部门协同治理，实现渣土车从工地源头、排放申报、道路运输核准、消纳核量、循环再利用等全过程的信息采集，对物质流、信息流进行高效监管。针对非法运输车辆，通过接入工地出入口视频监控资源和消纳场的双向称重数据、道路视频监控资源以及设立在关键卡口的临时移动视频资源，识别疑似违规作业车辆，与合规车辆清单智能比对，并进行轨迹回溯，结合交通、交管部门共享的车辆归属单位数据，将违法车辆及所有人信息和照片提交执法部门，为实施违法处罚提供线索，从而打造覆盖全市渣土运输车辆的管理闭环，实现“穿透式”精细化行业管理（图9）。

下一步，将牢牢把握“非现场监管是强化监管”的基本理念，分析监管对象特征，明确数据采集需求；汇聚城市管理领域数据，建立监测分析应用模型算法，高效发现高风险点位和对象；完善非现场工作机制，强化管理力量投放，促进监管精准性、靶向性不断提高。通过非现场监管工作的不断深化，进一步提升城市现代化治理能力。

（责任编辑：张秋辰）