深化韧性城市应急信息化机制建设的对策研究

段志平?农忠海?董云?梁玥

一、韧性城市应急信息化概述

（一）研究背景

韧性城市应急信息化是通过信息化手段提升城市在应对突发事件时的响应速度、决策效率和资源协调能力。它利用现代信息通信技术，整合城市各类应急资源，构建高效、智能的应急管理体系，从而提高城市应对突发事件的能力。

在现代社会中，韧性城市应急信息化的重要性愈发凸显。一方面，随着城市规模的扩大和人口密度增加，突发事件对城市社会、经济、环境等方面的影响愈发严重，韧性城市应急信息化能帮助城市在应对突发事件时减少损失，保障人民生命财产安全。另一方面，信息化技术的快速发展为韧性城市应急管理提供有力支持，通过大数据、物联网、人工智能等技术的应用，能实现对城市运行状态的实时监测和预警，提高应急管理的智能化水平。

目前，我国关于韧性城市应急信息化的研究仍处于起步阶段。主要的研究集中在应急管理的理论框架、技术应用和国外实践案例等方面，对于韧性城市应急信息化机制的研究尚未深入。同时，现有研究也缺乏应急系统内部机制层面的本土实证案例支撑。因此，本研究旨在以国内N市为例，深入探讨韧性城市应急信息化机制的问题和对策，为韧性城市的建设和发展提供理论支持和实践指导。

（二）韧性城市应急信息化的内涵和作用

韧性城市应急信息化作为一个复合概念，融合了韧性城市理论与现代信息技术，旨在通过信息化手段提升城市应对各类突发事件的能力，其内涵和作用包括以下四个维度。一是信息化基础设施建设。作为韧性城市应急信息化的“神经网络”，完善的城市应急管理系统基础设施包括高速通信网络、数据中心、应急指挥平台等。其负责信息的快速传递和处理，确保在突发事件发生时，相关部门能够迅速获取准确、全面的信息。二是数据集成与共享。为提高应急决策的效率和准确性，打破信息孤岛，韧性城市应急信息化通过构建统一的数据平台，实现多部门、多源数据的集成、共享与协同。三是智能化监测与预警。借助物联网、传感器、遥感等技术手段，韧性城市应急信息化能够实现对城市运行状态的实时监测和预警，及时发现潜在的安全隐患和风险。四是快速响应与决策支持。通过大数据、人工智能等技术手段，对历史事件和当前态势进行深入分析，为决策者提供全面、准确的决策依据，实现应急预案的快速启动、应急队伍的高效调配、应急资源的统一调度等。

二、N市应急信息化建设现状

“十四五”期间，在市政府的有力推动下，N市着力统筹发展和安全，加快建设韧性城市，应急信息化建设取得显著成果。其主要表现在：设立应急管理委员会统筹全市安全应急工作；由大数据发展局牵头，推动数据共享工作，并构建应急辅助指挥决策系统，实现政府各部门间指挥调度的互联互通；建设预警监测系统和各业务系统，全面提升城市的应急响应和风险管理能力。

第一，市政府设立应急委。为加强对应急管理工作的统一领导和组织协调，N市政府设立应急管理委员会，作为全市应急管理的最高决策机构，负责制定应急管理的方针政策和战略规划，监督各部门应急职责的落实情况，以及协调处理重大突发事件。

第二，大数据发展局牵头开展数据共享工作。为打破部门间的信息壁垒，实现数据的共享与互通，N市由大数据发展局牵头，开展了全面的数据共享工作，建设统一的数据共享交换平台，制定数据共享标准和规范，推动各部门数据的汇聚和共享。

第三，建设应急辅助指挥决策系统。N市已建成应急辅助指挥决策系统，该系统集成地理信息系统、视频监控、应急通信等多种技术手段，实现对应急资源的可视化管理和调度。通过该系统，指挥人员可实时掌握现场情况，科学制定救援方案，并支持跨部门协同作战，实现指挥调度的互联互通，提高应急响应速度和协作效率。

第四，建设预警监测系统和各业务系统。为加强对潜在风险的监测和预警能力，一方面，N市加快建设消防监测预警系统、城市水位监测系统、气象预报系统等，利用物联网、传感器等技术手段，实现对城市运行中的各类风险进行实时监测和预警；另一方面，针对各行业的特点和需求，N市在各行业装载国家各部委指导建设的多个业务系统，并由N市各部门指导各城区应用。

三、韧性城市应急信息化机制存在的问题

（一）城市各部门部分信息共享机制不畅通

第一，条线上级部门相关安全规定致使数据无法共享。在构建“应急一张图”等平台时，N市原计划整合水利、公安、政法等部门的数据和图像信息。然而，由于条线上级部级单位的相关信息保密和数据安全的严格规定，这些部门的数据难以实现全面共享。例如，因消防部门与应急部门信息未联通，发生火情一般由居民拨打消防电话，消防部门将火情信息上报至应急指挥中心，同时派出人员进行灭火处理，但由于消防对于火情数据上传存在不及时且信息不精确等问题，导致应急管理部门不能及时获取灾情信息，从而城市应急委无法开展统一调度。

第二，因数据不够精准而无法共享。以城市山体滑坡等自然灾害隐患点为例，自然资源部门负责监测山体位移并及时发布预警信息，其他应急管理部门在应对突发事件时需要参考这些数据。然而，在实际操作中，由于监测设备老化、数据传输不稳定以及数据处理方法老旧等原因，位移检测数据存在精准度不足的问题，无法经由系统层面直接提供给其他部门。

第三，考核导向下共享数据质量低。N市大数据发展局负责牵头开展数据共享工作，但基于现行考核指标的导向，各部门出于快速达成数据共享指标的考量，倾向于选择将基础的、现成的数据传到共享数据中台。此举不可避免地带来数据不全、更新不及时等问题，可能引发决策延误、决策失误，加大灾害事故带来的损失。

（二）信息系统建设顶层规划不同步

城市管理各业务系统通常由国务院各部委的局级部门开发建设，由于各部门之间沟通不够充分，造成系统建设顶层规划不同步，引起执行应用层的连锁问题。以应急管理业务为例，根据《“十四五”国家应急体系规划》，应急管理信息系统建设主要是应急管理部的各组成部门进行，部分系统由各地应急管理厅建设，市、县级应急局为执行应用层。由于系统建设顶层重复规划、口径不一，目前在基层系统使用过程中存在数据重复录入、系统之间数据不同步、不共享等问题。N市现有的三十个业务系统多为上级各业务条线部门根据所分管业务范围进行开发，但多个业务系统在区县级应用上往往落到同一个部门，存在同一个案件、同一家企业的基本信息需要重复录入多个系统的情况。例如危化品的生产、经营、运输、销毁都要不同系统管理，但是信息又不互通共享；执法系统包含新旧两个系统，都需要录入数据的情况，导致完成执法需要同时录入三个系统。

（三）机制体制跟不上信息技术进程

N市线上监管执法手段，如防火、防汛、抗旱、危化等预警监测系统以及远程监督系统，已逐步得到应用。这些系统多采用实时录像、定位等前端感知设备进行远程监控，在显著提升行政执法监督的广度和时效性的同时，暴露出部分执行层面上的挑战和责任压力。一方面，线上监管执法手段对值班人员的专职性提出了更高要求，随着远程监控的推广，原本不属于实时监控范畴的环节也被纳入基层应急单位的监管视野：在硬件设备完善的前提下，如后续监管工作不到位，按照现有的责任追究机制，应急单位可能面临更大的监管责任风险，这在一定程度上影响了基层应急单位推广远程监控设备的积极性。另一方面，各部门出于避责考虑，缺乏主动参与预警监测全流程建设的积极性，例如应急管理部门承担着危险化学品安全综合监督管理的责任，虽然建立危化品全流程追溯系统的技术已经成熟，但由于危化品从生产到使用的信息分散在各职能部门，建立全流程预警监测系统后，各部门监管专业力量不足的现状将难以应对随之到来的监管职责分工明确和细化，工作被动性影响了危化品的生产流通全流程追踪系统的建设推进。

（四）专业技术人才匮乏

一是人力资源紧张与信息系统繁多的矛盾突出。例如N市X区应急管理局在编人员中，仅有一名具备计算机专业背景的技术人员，面对众多的应急管理系统和平台，这一人力资源配置显然捉襟见肘。这种情况在一定程度上制约了应急管理工作的效率和响应速度，亟待通过优化人力资源配置或提升现有人员的信息化技能来解决。

二是应急管理业务人员的信息化应用技能培训滞后于实际工作需求。在实际工作中，一些业务人员由于缺乏必要的信息化应用技能培训，导致无法熟练操作相关设备和系统。特别是一些功能复杂、操作要求高的设备，由于缺乏专业人员的有效操作，往往无法充分发挥其应有的作用，甚至处于闲置状态。

三是学校教育跟不上实际工作需求，应急管理人才培养亟待加强。当前，应急管理工作高度依赖信息化应用，这要求从业人员必须具备扎实的应急管理知识和信息化应用技能。然而，目前学校在培养应急管理人才方面，往往过于注重理论知识的传授，忽视对学生信息化应用技能的培养，造成学校培养的人才与实际工作需求之间存在较大脱节。

（五）工作缺乏正向激励的量化考评机制

韧性城市应急信息化工作的考核，特别是在基层应急单位中，往往以单位为对象，主要针对机构及党政负责人，且多采用问责制和一票否决制等定性的负向惩罚模式。对于基层应急系统内部的信息化工作人员而言，相较于其他部门，因其具体工作成果难以量化，且所获得的立功、评优、授勋等正向考核评价激励相对较少，进而影响其职业荣誉感。这降低了基层应急单位在跟班学习、挂职锻炼、岗位调动等方面的吸引力，使得后续人才和新生力量的补充变得困难。

四、完善韧性城市应急信息化机制的对策建议

（一）完善跨政府部门相关机制体制

一方面，优化政府部门间的数据共享机制，建设政府数据专网以规避各部门所提出的数据保密和数据安全的问题，细化数据应用方法应对数据不完全准确的问题，进一步丰富各政府部门信息共享的范围，增加数据共享更新的频次，以保证数据的鲜活，增强跨政府部门间的协作。另一方面，开展跨政府部门信息应用联合演练，强化协同作战能力，应急管理部门定期组织各部门开展联合演练活动，通过模拟突发事件场景，检验和改进各部门的信息化协同作战能力和应急预案的执行效果。

（二）完善系统建设顶层设计

首先，制定统一的信息化建设标准与规范。国务院各部委的各局级单位应制定应急管理信息系统建设的统一标准和规范，明确系统的功能、数据接口和安全性要求，确保各级应急管理部门在系统建设过程中能够遵循统一的标准和规范，避免系统无法对接而造成重复建设，打破应急部门之间信息孤岛和壁垒。其次，统筹简化各业务系统的功能应用。国务院各部委的各局级单位定期调研统筹各业务部门系统建设使用情况，以基层操作人员体验为改进点，将多个现有系统精简为少数综合管理业务平台，去除重复功能应用；各业务系统需要数据流转的，通过数据接口流转，避免基层数据重复录入。

（三）推动机制体制与城市应急信息技术进步相适应

一是成立新技术应用领导小组，加强研究与推广。政府成立由各相关职能部门参与的新技术应用领导小组，负责研究新技术在应急管理领域的应用前景，制定推广计划，并协调解决推广过程中遇到的问题。二是调整新技术应用后的部门人员配备。针对线上监管执法新技术手段对值班人员专职性的要求，增加相关岗位的专职人员配备，确保预警监测系统得到实时查看，远程监督系统的安装、调试和检查工作能有效执行。三是配套新技术应用的责任机制。针对新技术应用后可能出现的责任不清问题，明确各部门在新技术应用中的职责和分工，确保每个环节都有明确的责任主体，避免出现监管空白或重叠。四是开展试点工程，鼓励新技术应用。在条件成熟的地区或领域开展新技术应用试点工程，通过实践验证新技术的可行性和有效性；建立容错纠错机制，鼓励和表彰工作人员在创新过程中的勇于担当和积极作为。

（四）加强韧性城市应急信息专业技术人才队伍建设

一方面，加强信息化岗位人员的培训。定期开展针对性的培训活动，培训内容应包括基本的计算机操作技能、应急管理系统和平台的使用方法、数据分析与处理能力等，提升现有人员的信息化素养和技能水平。另一方面，与高校联合培养应急信息化人才。针对学校教育与实际工作需求脱节的问题，建议应急部门与高校建立紧密的合作关系，通过与高校合作开设相关专业课程、提供实习机会等方式，引导学生将理论知识与实践相结合，提升学生综合素质和应对能力；高校定期为应急管理部门提供技术支持和研发服务，推动应急管理信息化工作的不断创新和发展。

（五）建立应急信息化正向激励的量化考评机制

建议本级政府组织相关部门提供支持，以建立符合应急信息化队伍特性的荣誉称号体系、职业津贴、救援补贴制度和员工关怀政策等。针对在应急救援和事件处置中表现突出的单位和个人，应优先给予立功、评优、授勋等正面激励。通过以上多项举措形成科学有效的考核评价和荣誉激励体系，树立先进典型，产生持续的示范效应，增强应急信息化人员的职业荣誉感，激发员工的创新活力和工作主动性。

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（责任编辑：陈希文）