城镇化进程中边境地区牧民流动定居模式与影响研究

［摘 要］如何有效解决牧区守边固边和城镇化之间的矛盾是草原边境地区统筹推进兴边富民行动、乡村振兴战略和新型城镇化战略面临的重要问题。文章使用内蒙古自治区锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗的城乡住户问卷，基于可持续生计框架，分析草原边境地区牧民流动定居的基本状况和经济社会生态影响，并就存在问题提出相应的政策建议。研究发现，牧民流动定居作为一种不同于牧区定居和进城定居的模式，正成为草原边境地区的常态。流动定居兼顾了牧民就业增收和民生改善、守边固边和城镇化进程、各民族交往交流交融和草原民族文化传承，但也使季节性固边守边成为常态，增加了流动定居家庭脆弱性、牧区公共事务治理难度、草场生态保护压力。围绕草原边境地区新型城镇化，构建各民族互嵌式社会结构和社区环境，提升道路、电力和互联网可及性和质量，提升牧民组织化等方面提出了政策建议。

［关键词］流动定居模式；牧民生计策略；牧区城镇化；兴边富民行动；内蒙古；边境地区

［中图分类号］F326.3" ［文献标识码］A" ［文章编号］2096-7349（2024）03-0115-15

边境地区是国家安全屏障的第一道防线，边境地区居民的定居模式关乎国家安全稳定、民族团结和边疆经济社会可持续发展。很长一段时间，为了促进草原牧民从游牧向定居转变，在政策上主要推动了两种定居模式：一是牧区定居，强调在草原牧区推进定居房、基础设施和公共服务，建设牧区社区［1］222；二是进城定居，强调推进新型城镇化或生态移民，促进牧民市民化［2-3］。然而，完全的牧区定居或完全的进城定居都未能破解边境地区守边固边和城镇化进程之间的矛盾：牧区定居有利于牧民扎根边境地区守边固边，但与进城定居相比，生产生活条件相对艰苦、公共服务相对欠缺；进城定居可以使牧民享受现代化生活方式、公共服务和多样化就业，但会带来边境地区空心化问题，不利于守边固边和边疆安全稳定。

近年来，内蒙古草原地区逐渐出现了牧民定居的第三种模式——在城镇和牧区之间的流动定居。越来越多的牧民同时在城镇和牧区安家，既在牧场从事畜牧业生产经营活动，又在城镇享受现代生活和公共服务便利，过上了城镇和牧区“两头家”之间频繁流动的生活［4］85。流动定居不同于传统逐水草而居的流动游牧，也不同于完全的定居放牧或进城落户居住，其突出特征是牧民“生产在牧区，生活在城镇”，并利用现代交通工具在牧区与城镇之间来来回回进行季节性流动。那么，流动定居在草原边境地区的现状究竟是怎样的？如果流动定居成为常态，会给草原边境地区守土固边、生态治理和经济社会发展带来哪些问题？本研究将以内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗为例回答上述问题。

这些年，随着牧民的传统定居模式在城镇化进程中不断发生变化，越来越多研究聚焦城镇与牧区的互动关系［5-6］，并关注牧民在城镇和牧区流动安家的现象，提出兼顾牧区和城镇两方面的新概念，如“人畜合—离式游牧”［7］、“城乡互动社区”［8］等。现有研究普遍认为牧区城镇化具有区别于一般农区的特殊性，并非单纯因经济拉动，而是受到各种政策的推动，从而缓解生态压力和集中要素资源［9］，具体包括生态保护、促进民族地区经济发展和牧区学校撤并［4］76，［10］61。不少研究也发现，自上而下的国家生态政策能够明显驱动草原牧区城镇化，而地方政府往往是牧区城镇化最为直接和积极的推手以及实施主体，牧民显得相对被动［11-12］。从牧民自身角度，其城乡流动主要是为了满足公共服务需求，包括教育、医疗、养老等［13］。一些研究也指出了牧区城镇化面临的困难，包括转变传统思想观念、城镇就业和迁入地建设管理等［14］。例如，牧民如响应城镇化会在带来更高收入可能性的同时带来高消费支出；面对未来不确定，牧民往往把草牧场作为维持生计的保障，游离于城乡之间，常见“季节性市民”和“留守父母”现象［1］222，［4］80。然而，现有研究很少将牧民流动定居置于边疆治理的视角中，探讨牧民流动定居对边境地区守土固边、基层治理、生态环境的影响。

鉴于此，本文以内蒙古自治区锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗为例，结合问卷调查和可持续生计分析框架，探讨边境地区流动定居的牧民家庭生计状况和策略，分析流动定居对基层治理、环境保护与边民守土固边的影响，并提出边境地区牧民定居未来发展的思路方向。该研究将有助于深化对草原牧区流动定居模式的理解，丰富草原牧区城镇化和边疆治理的文献。

一、牧民生计策略选择与定居模式

草场是牧民赖以生活的基础。牧民定居模式可以看作基于自身生计资本状况和社会生态环境进行生计选择的结果。牧民的定居模式影响了其生计策略，进而影响了其收入支出、社区融入和公共服务享有状况。牧民采取的定居模式主要有4种，分别为游牧（不定居）、牧区定居、城镇定居和流动定居。

英国国际发展署（Department for International Development of the United Kingdom，DFID）的可持续生计分析框架在众多生计分析框架中应用最为广泛，具有强大影响力［15］。该框架共包含生计资本、生计策略、生计后果、脆弱性环境和政策制度5个方面。其中，生计资本包含自然资本（N）、物质资本（P）、金融资本（F）、人力资本（H）和社会资本（S）。基于可持续生计分析框架，本文从生计策略分析草原牧区定居模式选择（见图1）。在该框架下，牧民依据所掌握的生计资本和试图达到的生计后果，调整生产活动和定居模式以制定恰当的生计策略，从而不断提高面对脆弱性环境和相关政策制度冲击的能力。表1为4种草原牧民定居模式的比较。

牧民最早期的定居模式是游牧，由有血缘关系的家庭组成游牧单位，从事远距离的流动放牧，逐水草而居，随季节流动［16］。尽管有着牧草资源丰富的优势，但牧民所拥有的物质资本稀缺，缺乏人力和金融资本积累，一定程度造成对资源的低效利用。此时的牧民所能接受的公共服务松散，但灵活且随机的定居模式也提高了边防的稳定性。国家政策的推动是牧民停止游牧的主要动力［17］19。20世纪50年代人民公社化后，牧区实行集体所有制；20世纪80年代草场承包制后，牧民从游牧的方式逐渐走向牧区定居，延续几千年的传统游牧方式被彻底改变［10］61。牧民开始在草原择处定居，拥有固定的草场和房屋，形成牧区定居。

牧区定居延续了游牧对守边戍边功能的稳定发挥，但部分牧民会因经济利益过度放牧，对自然资源的利用产生影响［17］19。牧区定居布局分散受到家庭式经营模式的限制，生活物质、居住环境很受经济条件和市场便利性影响，资源粗放利用，应对自然变化的能力减弱，草原脆弱性增加［18］。尽管牧区定居使牧民所能享有的公共服务变得相对集中，但仍然相对薄弱。尤其是随着义务教育和高等教育逐步普及，原本作为重要放牧（尤其是牧羊）劳动力的青壮年开始流失，长期会威胁其边防稳定［19］。

城镇定居能够在很大程度上提高牧民的生活质量。在其他条件相同的情况下，接受教育较多的人比接受教育年限少的人更愿意流动，也更容易得到城镇有限的工作机会［20］。多数牧民除农牧业经营外很少具备其他生计手段，进城牧民很难在城镇找到高收入工作［21］。然而，放牧本身也是牧区生态系统不可分割的一部分，适度放牧可以强化和养育牧草，形成牧群与生态环境之间的微妙均衡［10］62。牧民选择城镇定居后若牧区草场无人管理，草原生态系统可以一定程度上休养生息，但牧草生长过剩堆积，也容易成为火灾隐患；牧区治理的空心化，在容易出现盗猎盗挖现象的同时，也会削弱守边力量［22］153。

牧民在城乡之间以县域为核心流动定居，可以最大化利用牧区和城镇的资源重新配置生产生活分工和空间。通常，流动定居的牧民拥有两处及以上住所，多种物质资本和金融资本丰富了其收入来源。牧民仍以牧区畜牧业为主要生计，加之特色生态旅游等作为非农就业增收手段，能够避免草原边境地区出现劳动力大量外流产生的产业和人口空心化。当然，也有学者认为牧民这种“两手准备”会给城镇和牧区的社会治理带来一定困难，对提高城镇化建设质量和健康发展构成挑战［23］。例如，为了维持城镇生活的高消费，牧民将扩大对畜牧业的依赖，通过增加单位载畜量等手段增大环境生态压力；两地流动定居导致多数牧民只能季节性发挥守边戍边功能。总的来说，这种“两手准备”兼顾了固边守边、经济收入、生活品质、公共服务，且在与城镇居民的生活和交往中，促进了各民族交往交流交融。

伴随着草原牧民定居模式的转变，公共服务、生态环境和守土固边等也产生了变化，这将对实现乡村振兴和牧区城镇化提出新的要求。流动定居家庭内部形成了以老人、妇女、儿童为主要城镇定居对象和青壮年男性留守牧区的分工格局。子女教育和老年人养老作为流动定居家庭的重要目的，进入城镇后，牧民对教育、医疗、交通等公共基础设施和服务将产生更大规模、更高质量的需求。与此同时，部分家庭保留牧区定居的单一模式，且随家庭经济状况不断提升而提高对牧区公共服务的要求。这使得政府急需思考如何在协调福利、效率和成本的同时调整公共服务以适应定居模式的转变。此外，随着牧区城镇化的发展，对草原环境的开发利用趋于两极化，增大了生态环境保护压力。因而，乡村振兴战略、兴边富民行动和新型城镇化等需适应牧民定居模式的多样性。

二、调研地点与方法

本研究选择内蒙古自治区锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗作为研究案例。东乌珠穆沁旗（简称东乌旗）位于锡林郭勒盟东北部，北与蒙古国接壤，国境线长527.6公里，是全国兴边富民重点旗和典型的牧业旗（市）和边境旗（市）。东乌珠穆沁旗地广人稀，草场肥沃，人均草地面积为67.52公顷，是其所在的锡林郭勒盟人均草地面积的4.33倍、内蒙古自治区的30倍以上，具有发展畜牧业的天然优势。东乌珠穆沁旗以牧业为基、工业为主，是蒙古族游牧文化保存最为完好的地区之一1。随着生态环境日益恶化和牧区撤点并校，政府主导将居住分散、草场退化严重、生活条件较差的牧民迁入城镇，这在很大程度上提升了当地的城镇化率，使其与全国水平基本持平［24］。截至2022年底，东乌珠穆沁旗行政区划面积4.25万平方公里，常住人口密度为1.66人/平方千米，草场载畜能力为11.62标准羊。由于人均草地面积极高，草场载畜能力较强，进城的牧民并没有完全放弃牧区的草场。当地牧民通过发展畜牧业获得较高收入，其农村常住居民人均可支配收入达4.04万元，分别是锡林郭勒盟、内蒙古自治区和全国的1.81、2.06和2.01倍，其人均GDP也高达10.44万元。

2021年9月，中央民族大学中国兴边富民战略研究院组织师生对东乌珠穆沁旗的3个乡镇（苏木）9个嘎查（村/社区）进行调查。调查对象为城镇居民和农村嘎查牧户，问卷内容覆盖人口、收入、支出、资产、就业、教育、健康方面的信息。调研过程中，调研团队分别以城镇社区和农村嘎查为单位，随机抽取需要访谈的家庭，并以两人一组方式进入受访者家庭进行问卷访谈，共获得有效问卷56份，其中城镇社区和农村嘎查的调查户数各为28户。本研究重点关注农村嘎查牧户，按照是否存在城镇定居（包含拥有房屋和租赁房屋）将28户农村嘎查牧户分为流动定居牧户和纯牧区定居牧户两类。纯牧区定居即仅在牧区有固定房屋居住，而通过购买城镇住房或租房手段同时在城镇和农村两处居住的即被认为是流动定居。

三、研究发现

经过多年发展，边境地区城镇聚集人口和公共服务的能力不断增强，基础设施互联互通水平不断提升，但牧区交通不便、公共服务薄弱、生产生活条件相对艰苦等问题依然存在。随着牧区城镇化的推进，牧民的生产系统和生活系统已经开始呈现出明显的分离化倾向，牧民生计方式更加多元，且流动也开始跨越草原牧区，在牧区与城镇更广泛的地域空间内发生［22］152，［25］。这成为牧民在牧区和城镇之间流动定居的经济社会背景。

（一）调研样本牧户定居模式和生计情况

1.流动居住已成为边境地区草原牧民的重要定居形态

表3显示，28户农村嘎查的受访牧户中，有46.43%过着城镇和牧区“两头家”的流动定居生活，其中21.43%的受访牧户同时在牧场和城镇拥有住房，另有25%的受访牧户拥有牧场住房的同时也在城镇租房居住。从流动地点看，流动性居住表现为以县城为主要城镇流入地的特征，这主要是因为县城不仅是距牧民牧场地点最近的人口、产业、教育、医疗资源聚集点，在文化上也具有相似性，同时随着现代交通工具和道路基础设施的快速发展，县域范围内往返流动十分便利。家庭分工上，流动定居牧户基本形成了中青年牧民在草场从事畜牧业，而老人、妇女和青少年迁居城镇就医、养老或上学的分工结构。在节假日或农闲时期，中青年牧民会作为流动人口前往城镇居住或看望，但大部分牧民只是把城镇居所看成暂时的家或新家，寒暑假和重大节庆日仍会返回牧区的家居住，其文化和社会意义仍然不可替代。

2.兼顾牧场生产经营活动和城镇现代化生活，享受较好的公共服务很可能是牧民流动定居的主要原因

根据调查，流动定居很可能是牧民家庭兼顾就业增收和生活改善、公共服务需求的理性选择结果。相比牧区，城镇的生活质量和教育、医疗等公共服务水平更高，寻求优质教育、医疗资源和现代生活是牧民前往城镇居住的主要动机。如表3所示，牧区92.86%的受访家庭没有使用上管道自来水，75%的受访家庭没有建无害化厕所，92.86%的受访家庭没有通过管道排放污水，40%的受访家庭附近没有幼儿园等教育机构，28.6%的受访家庭周边没有诊所、卫生室，67.86%的受访家庭距离最近快递点在10公里以上。从外出原因看，16.1%的居民离开牧区在外地读中小学，同时有9.7%的牧区居民在外地陪读以及照顾家人，也有9.7%的居民年龄过大而在外地寄养（见表3）。为兼顾畜牧业经营和优质生活和公共服务需要，牧民不得不在城镇安家并让妇女、老人、儿童享受现代化生活和优质教育、医疗资源，并继续在牧区从事畜牧生产维持家庭开支。

3.流动定居牧户比纯牧区定居牧户能更好融入城镇生活

流动定居是一个各民族交往、交流、交融的过程，拓宽了草原牧民的居住空间和活动范围，使更多各族群众在居住生活、工作学习、文化娱乐方面的联系越来越频繁，提高了牧民的国家通用语言水平。进城后，越来越多的牧民逐渐认识到只懂得本民族语言会限制与外界交往和发展机会，出于工作、交往需要开始主动学习国家通用语言。调查显示，流动定居牧户中具有“熟练听说读写”和“可以听说读写”能力的人口比例分别为35.38%和16.92%，分别比纯牧区定居牧户高出3.5%和3.88%；流动定居牧户中具有“不会听说读写”能力的人口比例仅为7.69%，比牧区定居牧户少18.39%（见表4）。事实上，国家通用语言能力成为流动定居牧户融入城镇生活的关键，并使牧民逐渐适应多民族共同生活，努力克服生活习惯和文化差异。这也有助于进城牧民作为“文化使者”往返于城镇与牧区之间，将各民族文化和城镇生活方式带进、传播到牧区，潜移默化地影响牧区的文化习俗、传统观念和生活方式。

4.流动定居牧户的生计资本状况在整体上较纯牧区定居牧户更好

表4呈现了流动定居和纯牧区定居两类样本家庭生计资本的平均状况。整体上看，流动定居牧户的生计资本状况较纯牧区定居牧户更好。流动定居牧户往往拥有更高的自然资本和物质资本，其户均经营草地面积多于纯牧区定居牧户，分别为484.79公顷和415.17公顷；流动定居家庭拥有农用机械或役畜的比例为84.62%，是纯牧区定居家庭的2.37倍。金融资本方面，92.31%的流动定居家庭向正规金融机构申请过贷款，平均可以获得贷款12.92万元。相比之下，纯牧区定居家庭平均获得贷款金额仅3.18万元。在较小的家庭规模和平均劳动力数量下，流动定居家庭往往更为年轻化，平均户主年龄低于48岁，国家通用语言文字水平的掌握情况也更佳，平均每户较纯牧区定居牧户多了将近1人具备熟练听说读写能力。

5.流动定居牧户比纯牧区定居牧户的家庭收入和生活支出水平都更高

边境地区牧民的生产生活几乎全靠买，因而牧民的生产生活呈现出高收入和高支出并存的特点。尤其是，与纯牧区定居牧户相比，流动定居牧户具有更高的家庭收入和支出水平。表5呈现了两类受访家庭收支的平均状况。收入方面，受访流动定居牧户的年家庭平均收入为54.12万元，高于受访纯牧区定居牧户28.46万元的年家庭平均收入。从收入来源看，畜牧业是流动定居牧民家庭的主要收入来源，占流动定居牧民家庭总收入的83.92%；草原生态奖补和边民补助等政府转移支付性收入是流动定居牧民家庭的第二大收入来源，占流动定居牧民家庭总收入的7.61%。可以推断，流动定居牧户和纯牧区定居牧户的收入差距主要由二者的草场经营面积、饲养规模和经营方式等因素差异造成，其中前者的平均草场面积为484.79公顷，比后者的415.17公顷更大（见表4）。支出方面，受访流动定居牧民的年平均生活开支达到26.15万元，高于纯牧区定居牧户的9.09万元。这主要缘于流动居住牧户一家人分住城乡两地，礼金、伙食、居住费用、交通费用、教育等支出的比例都较大，这五者共占流动定居户均家庭年消费总支出的70.36%，户均支出水平均高出纯牧区定居牧户的平均水平。

（二）流动定居的经济社会与生态影响

在东乌珠穆沁旗，流动定居牧民以县域为核心空间布局，最大化利用牧区和城镇的资源重新配置生产生活分工和空间，兼顾了固边守边、经济收入、生活品质、公共服务。一方面，流动定居可使青壮年牧民留在边境牧区发展特色畜牧业和生态旅游，避免草原边境地区出现劳动力大量外流产生的产业和人口空心化问题。另一方面，以前分散居住在牧区里的牧民通过流动定居获得了城镇的优质居住条件、公共服务、生活方式，且在与城镇居民的长期生活和交往中，流动定居也促进了各民族交往交流交融。当流动定居成为边境地区牧民的常态，也带来了如下问题：

1.季节性固边守边成为流动定居牧民的常态

牧民流动定居在一定程度上避免了草原边境地区出现劳动力大量外流产生的产业和人口空心化问题，为破解守边固边和城镇化进程之间的矛盾提供了兼顾各方利益的方案选择，但也使季节性固边守边成为流动定居牧民的常态选择。调查显示，从外出时间看，32.6%的牧民外出3个月及以上，外出时间达半年以上的牧民占比为26.24%（见表3）。一些流动定居牧民季节性或很长时间不返回牧区“老家”，牧民住房及其附属设施长期闲置或废弃，人口和居住变得稀疏化。牧民流动定居减少了某些时节或时点（如冬天或者周末）在边境线附近生产生活的边民人数，改变了边境地区（尤其是边境村）的边民分布格局，削弱了边民主动参与边境管理工作的精力，弱化了边境地区自身防范能力。这使得边境地区盗赶牲畜、非法狩猎等涉边案件发生的风险增加。戍边的责任更多落在了边防战士和派出所身上，增加了边境无人带的戍边困难程度和巡卫成本。

2.牧区公共事务治理难度增加

大量老人、妇女、儿童进城定居在一定程度上减弱了牧区牧民之间的社会纽带，降低了年轻一代对牧场的依恋程度和集体意识，削弱了牧区集体行动的形成及可持续性。在家庭层面，流动定居牧民家庭变得越来越原子化、离土化，参与嘎查内部集体行动的激励和能力有所下降。调查发现，只有46.15%的流动定居牧户在过去一年参加了村庄议事活动，低于纯牧区定居牧户64.29%的比例（见表4）。流动定居家庭的大量存在使得村庄在一些公共事业商议中不能做决定，影响了集体事业和特色产业的发展。牧区基础设施、环境卫生整治、公共服务等方面的投入和维护急需改善，但社区集体行动困难的加大，使得社区的公共事业更加依赖政府的投入。随着牧民流动定居规模的不断扩大，牧区社会治理和发展问题将更加凸显。

3.流动定居牧户的生产脆弱性增加和城镇社区融入问题显现

流动定居是一个牧民家庭生产生活方式与社会关系重构的漫长过程，这种重构在一定程度上增加了流动定居牧户的生产脆弱性。边境地区城镇就业方式以自主创业、非正式务工为主，加上部分牧民教育水平、技能、语言在短期内难以适应城镇就业的需求，城镇就业提供的收入水平远不如畜牧业。相比在城镇就业，流动定居牧户在牧场从事畜牧业生产经营的收入更高。流动定居牧户的居住、交通、饮食、教育、医疗、养老等各项刚性生活开支迅速增加，而几乎所有收入都来源于草场畜牧业。刚性的开支使得流动定居牧民家庭积蓄增加速度减缓，家庭的抗风险能力异常脆弱。同时，由于青壮年劳动力定期或不定期离家进城，外出期间不能实时掌握牛羊的运动轨迹和健康状况，牧区畜牧业的经营很容易处于无人照料状态。流动定居牧民不得不依赖大量劳动节约型设备和市场料草以降低劳动强度和抗御自然灾害，这增加了畜牧业生产的脆弱性和不稳定性。

流动定居家庭还远未融入城镇。如何融入城镇、维系家庭成员间感情、处理矛盾冲突是不得不面对的问题。老人、妇女、儿童是流动定居牧民进城定居的主要群体，他们在城镇医疗、教育、交通等公共基础设施方面所获得的福利得到明显改善。但草原到城镇生活环境的转变是一场巨大的社会文化变迁，考验着牧民的生活方式、思想观念与社会交往等。例如，传统游牧文化尤其根植于老年人的内心深处，家庭流动定居的选择使得他们不得不远离草原，适应全新的生活方式和生活环境，现代人力资本的缺失又往往使其难以从事城镇非农就业，在城镇内的活动范围易局限于家庭内部，降低甚至丧失原有的社会交往，因而容易产生交往障碍、孤独抑郁等心理问题。其次，流动定居家庭普遍存在夫妻两地分居的情况。传统的家庭劳动分工下，为让子女享受更好的教育，妇女更多地承担起在城镇陪读照料的功能，而男性更多留在牧区看顾畜牧生产实现社会经济功能。长期来看，家庭分居、频繁流动，容易产生诸如身份认同、婚姻冷淡、亲情缺失等问题。

4.增加草场生态保护压力

草场作为牧民重要的自然资本，如何兼顾牧民生计和草场生态保护是流动定居牧户不得不面对的难题。流动定居牧户一家人分住城乡两地，生活成本成倍增加，但大部分收入都依靠草场放牧，为此流动定居牧户越发追求畜牧业经营的利润最大化，不断增加放牧数量，扩大草场经营面积，使得草畜平衡管理制度容易流于形式，超载放牧和过度利用问题依然存在。加上近几年遭遇干旱和虫灾，一些流动定居牧民想着通过多养羊来增收，结果草场的生态压力非但没有缓解，反而形成恶性循环，部分草原还出现了沙化退化、土壤裸露等问题。调查发现，尽管近年来牧区草场质量在整体上稳步提升，但流动定居牧户草场质量改善程度仍慢于纯牧区定居牧户的草场。如表4所示，23.08%的流动定居牧户认为存在草场质量下降的问题，而只有21.43%纯牧区定居牧户认为存在这一问题；此外，只有38.46%的流动定居牧户认为草场质量变好，低于纯牧区定居牧户42.86%的比例（见表4）。可以预计，如果缺乏有效干预举措，在今后相当长一个时期内，流动定居将继续给牧区草原生态系统施加压力，弱化草原生态保护补助奖励政策的效果。

四、结论和政策建议

随着流动定居成为内蒙古边境地区的常态，流动定居有望成为破解牧区固边守边和城镇化进程之间矛盾的重要方案。流动定居牧民家庭内部形成了中青年牧民在牧区从事畜牧业，而老人、妇女和青少年在城镇就医、就学或养老的家庭分工。以牧区为主要生产场所，以城镇为生活住所的流动性定居模式可让牧户拥有更强的生计资本和更为多样平衡的生计策略，呈现高收入与高支出并存的特点。此外，许多流动定居家庭面临草场生态保护压力、家庭风险和公共事务治理等问题。牧民季节性固边守边戍边削弱了边境地区自身防范能力，增大戍边困难程度和巡卫成本。因而有必要认真审视边境地区牧民定居形态的多样性，并将流动定居融入草原边境地区实施兴边富民行动、乡村振兴、新型城镇化等国家重大战略。为此，本文提出以下建议。

（一）谨慎将牧民进城落户数量作为核心目标推动草原边境地区新型城镇化

“十四五”规划中，推动全国常住人口城镇化率稳步提升至65%，并继续推动非户籍人口在城市落户，仍然是新型城镇化工作的重要目标1。然而，调查显示，在草原边境地区的城镇化过程中，流动定居已成为边境地区的常态，恐怕不能以户籍人口城镇化为核心目标，也不能推动牧民弃牧或放弃承包经营权。牧民在牧区和城镇之间的流动定居是兼顾就业增收和民生改善、守边固边和城镇化进程、各民族交往交流交融和草原民族文化传承的择优选择。草原牧区是流动定居牧民的根，可以为牧民提供经济保障、社会关系、文化传统和归宿。当地城镇所处的地理位置可以便利牧民流动定居，在享受城镇化便利的同时比较容易实现核心家庭团聚并与大家庭保持密切联系，也能在一定程度上保留原有的草原生活习惯，传承草原游牧文化。草原承包经营权是牧民流动定居的物质保障，要坚决防止打着推进城镇化的旗号侵犯牧民的草原承包经营权利，需严格禁止牧民落户城镇以退出草原承包经营权为条件。草原边境地区城镇要根据县域人口匹配城镇财政和建设用地规模，谨慎实施推动户籍人口城镇化的相关政策措施，如增加城镇建设用地规模与吸纳农牧业转移人口落户数量挂钩政策。城镇化建设重点需转移到减少牧民在城镇和牧区之间自由流动和生产生活的障碍，加快促进城镇公共服务向流动定居人口覆盖，推动牧民在流动定居过程中享受平等的教育、医疗、就业、社会保障、租房购房权益。

（二）在城镇社区以居住人口为基础构建各民族互嵌式社会结构和社区环境

要以铸牢中华民族共同体意识为主线，以包括流动定居牧民在内的居住人口为基础建立互嵌式社会结构和社区环境，促进各民族交往交流交融。推动城镇社区切实为流动定居牧户提供子女入学、医疗卫生、社会救助、就业指导、职业培训、心理咨询、金融信贷等服务，做好流动定居的老年人、妇女、未成年人、残疾人等特殊群体的服务工作，不断提高社区组织为流动定居牧民提供服务管理的法治化、制度化、规范化、精细化水平。创造流动定居牧民与城镇市民之间的交往交流交融的平台和机会，在城镇社区公共场所设置铸牢中华民族共同体意识主题宣传牌、文化墙绘、宣传布标等，以节庆为契机开展手工艺品制作、摄影、体育健身等各类活动，组织各民族群众共同参与的结对子、亲子活动，使各族群众在城镇交往中逐步增进了解、认同与欣赏。

（三）以道路、电力和互联网为重点提升牧区基础设施可及性和质量

调查显示，道路、电力、网络是边境地区牧民最迫切希望改善的基本公共服务，也是最能为牧区留住人的公共服务。牧民出行难、用电难、通信难等问题在一些草原边境地区的嘎查仍未得到彻底解决，导致分散居住的牧民在交通、能源、通讯等方面开支比较大。因此，要以兴边富民行动、乡村振兴战略的项目建设为突破口，加大财政支持力度，引导带动各类资金，在边境地区实施以路、电、通讯等为主的基础设施建设项目，缩小城乡居民发展和生活水平差距。道路方面，要进一步加大牧区公路建设力度，提档升级边境地区县城与苏木乡镇之间的公路，提升嘎查行政村通柏油路率、牧户家通砂石路率。电力方面，鼓励电力公司发挥企业社会责任，尽可能将更多牧户纳入动力电网；对于位置偏远无法纳入动力电网的牧户，加大对太阳能光伏发电设备、太阳能采暖设备的财政补贴力度，提升设备稳定性和质量，全面满足偏远牧户夜间照明、食物冷藏、洗衣、电视、取暖、饲料粉碎等基本生活生产用电需要。对于互联网，加大边境地区宽带网络覆盖与服务工程实施力度，增设4G或5G基站，实现互联网户户通，推广应用远程医疗、远程教育，解决牧户网络信号不稳定、外界信息交流不畅的问题，丰富牧区牧户生活和休闲娱乐，促进信息技术与传统畜牧业、固边守边相结合。

（四）以牧民合作组织为抓手推动牧区治理现代化和生态保护

牧民合作组织是促进畜牧业规模化经营和现代化发展的重要出路，不仅可以缓解或消除一家一户分散经营面临的劳动力稀缺、草场碎片化和过度利用、抵御自然和市场风险能力不强、讨价还价能力弱等问题，还可以成为引领边境地区乡村产业发展、乡村建设行动和固边守边的重要组织载体。由于畜牧业和生态旅游的高收益，牧民合作组织通常可以吸引一批致力于回乡返乡就业创业的人才，如致富能手、外出务工经商返乡人员、返乡大学毕业生、退役军人。可以首先推动住得近的牧户之间搞联户经营或合作社，重新整合劳动力资源和草场使用，转变生产方式，拓展服务功能，推动牧户之间形成互惠互利、相互依存的利益共同体。在条件成熟后，可以采取“支部+村级集体经济组织+合作社+牧户”的村社管理一体化模式，在党支部的领导下调动牧民合作组织在固边守边、特色文化产业和旅游业发展、儿童托管教育、养老互助服务、人居环境整治、生态修复、文化娱乐等方面的积极性、主动性和创造性，促进牧民合作组织由单纯的经济组织向经济、社会、生态组织转变。

此外，需要注意的是，本文仅使用了单一区域且有限的调查数据分析草原边境地区流动定居的特征和影响，在调研区域范围、样本数量、代表性等方面均具有局限性，因而在将研究发现和结论扩大到整个草原边境地区时或有不足。下一步，在研究方法上，需要扩大调研范围和调查样本，使田野调查尽可能扩大到更广阔的草原边境地区，并综合采用追踪调查和案例调查方法；在分析上，需要进一步细分不同类型的流入城镇（如省城、地级市、县城、乡镇）、不同类型的嘎查或村庄（如边境村和非边境村）、不同类型的家庭（如有无在读学生）的流动定居状况和驱动因素，定量分析流动定居带来的经济、社会和生态影响，从而提出更有针对性的政策建议。

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［责任编辑：张明慧］

1 数据来源：东乌珠穆沁旗人民政府网站（http：//www.dwq.gov.cn/mldw/），2024年1月2日接入。

1数据来源：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（新华社网站2021年3月13日发布）和《国家发展改革委关于印发“十四五”新型城镇化实施方案的通知（发改规划〔2022〕960号）》（国家发展改革委网站2022年6月21日发布）。

［基金项目］中央民族大学中国兴边富民战略研究院学科经费

［作者简介］龙贺兴（1986— ），男，博士，中央民族大学经济学院讲师，中国兴边富民战略研究院研究员，硕士研究生导师，研究方向：资源经济、农村发展。

［通信作者］隋颖（1998— ），女，中央民族大学中国兴边富民战略研究院研究助理，研究方向：资源经济。

［引用格式］龙贺兴，隋颖.城镇化进程中边境地区牧民流动定居模式与影响研究：基于内蒙古自治区锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗的调研［J］.南宁师范大学学报（哲学社会科学版），2024，45（3）：115-129.