纪法共治的反腐机理与发展进路

钱文杰

摘   要：纪法共治是“党纪与国法的共同之治”。依规治党与依法治国既有机统一于特色鲜明的中国式反腐，又在话语体系、技术规范与行为规制等方面表现出较大的差异。基于党纪与国法反腐功能的趋同性，一体化惩防体系要求“不敢腐、不能腐、不想腐”机制建构必须层次分明，并且贯穿反腐败斗争的全过程。纪法共治的实践路径，既要求党纪在腐败治理中的前置性，又强调法律在腐败治理中的统筹性，进而保持一种现代法治文明共识下的循序渐进。特别是从重分立到重融贯的党纪与国法关系的历史演进过程来看，纪法协同始终保持两条战线上的制度化、规范化和体系化，并且都带有深刻的法治反腐的时代烙印。

关键词：反腐败；纪法共治；纪在法前；法律至上

中图分类号：D262.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2024）02-0077-10

依规治党与依法治国有机统一构成了中国式反腐的鲜明特色，也是我们党长期执政能力建设和治国理政水平科学化的成功实践。其中，党纪是政党意志的体现，是特定党组织机构制定的用以统一意志、规范活动和严明纪律，维系党内生活安定有序的制度性总称，遵循“党要管党”的开放性逻辑；国法是国家意志的表达，是国家立法机构依据法定程序制定和以国家强制力为保障而普遍适用的规则性总称，呈现“法律至上”的包容性体系。纪法关系问题历来是法学、党内法规学和纪检监察学研究的重点，一方面，强调认识“纪”“法”之间话语与体例的差异性以准确把握“纪法分离”，既不能混同，也不能相互替代；另一方面，要求透过“纪”“法”之间实体与程序的平衡点以有效实现纪法衔接，坚持“把纪律挺在法律的前面”。纪法共治的理论与实践供给无疑构成了优化国家腐败治理体系、提升国家腐败治理能力的重中之重。

一、纪法共治的二元性构造

作为对行为进行约束的特定规范，党纪与国法具备条件假定、行为模式、规范后果等相对完整的一致性逻辑结构，但又分别表现出篇章结构、遣词造句和修辞手段等显著性不同，特别是背后话语体系、技术规范与行为规制等差异性侧重。

（一）话语体系性差异

话语体系是学科独立成型的重要标志，其中区别于传统法学体系本土化建构中“移植变换”的技术路线，党内法规是中国特色社会主义法学原创性概念中极具代表性的一个政法话语①，直接将政治话语和自然语言中已有的词汇转化为学术概念在党内法规研究中是常见现象②，表现出一种摆脱西方法学话语范式支配的强烈自主性意识。

从“党纪”“党规”“党规党法”以及“党内法规”等学术话语流变来看，政治呼号到法律逻辑本质上遵循的是一种修辞逻辑下政党权力的法意诠释，有学者就指出：“执政党话语既能够在整个社会各个领域和阶层得以广泛的传播，又能够为群众认同和接受，显然是政党话语的包容性功能起着主要作用。”③党内法规的话语体系何以包容？首先，语言形式层面的亲民性。通过提供一种通俗易懂生活化的共鸣性表达，例如“两面派”与“两面人”“红红脸”与“出出汗”“特权思想”与“特权现象”等形象描述，其实就是将对话式的日常语言符号凝练成了非教条式的意识形态话语，不断增强党内法规的文化认同，营造党内良好的政治纪律氛围。其次，政治生活层面的典型性。譬如通过列举粗暴对待群众、个人专权擅断、公款吃喝旅游、买官卖官贿选等行为表现，以及包括执纪执法指导性案例的实践创新，遵循一种实用道德主义的认知规律，不断增强党内法规的传播效应。最后，保持相对开放的灵活性。在一定程度上体现领导人智慧。例如通过“经中央领导同志同意”“经党中央、国务院领导同志同意”等程序要件，进而契合党内法规的思想性、政治性和道德性等鲜明特征。而这又是与国家法律不调整思想、形式上中立、理性利己主义假设等特质正好相反④，决定了相互之间话语表达上的不同，例如作为最高党内法规——《中国共产党章程》自我更新的常态化以及《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）修订的周期性等，不断增强党内法规的执行效力。

从当代法律规范主义的建构立场来看，“法言法语”的专业性是以学科的相对成熟为前提要件，强调在历史借鉴与法律移植交融过程中的现代化建构和本土化重塑。首先，与党内法规亲民性的表达相区别，法律用语强调技术性、专业性与逻辑性，遵循一种现代法律“去道德化”的“形式理性”建构路径，而这显然是与民众性、通俗性需求存在冲突，全民普法也就成为一项极具中国特色的法治实践。其次，与党内法规生活化的语言相区别。法律语言源于生活事实却又是高于生活事实本身，例如“精英式话语霸权在民法制度和市民社会间设置了一条不可逾越的鸿沟”⑤，以及犯罪构成中故意性与过失性、行为能力与责任能力等专业性区分。最后，与党内法规相对概括的遣词造句相区别。法律用语既强调遣词造句的精确性，又要求表意涵盖的精准性，法律语言的意义要根据语境与文化而确定，例如“近亲属”一词在民事、刑事和行政法律关系中的细分。 “在追求概念的明确性和精确性的过程中若不恰当地使用修辞，将会歪曲甚至取代法律和法治的原本含义。”①因此，严密的法律体系框架内又形成了“补充通知”和“司法解释”相结合的延伸性说明。

（二）技术规范性差异

技术规范是规范制作过程中应遵循的技术规则，具有公开性、确定性及程序性等特征，以及需要在实践中验证并不断完善、改进，进而推动党内法规与国家法律的发展。有观点指出，“从法理上讲，国家法律法规的立法技术与党内法规的立法技术……应当是大同小异的”②，进而可以寻求立法原则、立法程序和立法标准等方面的经验借鉴。其实，党纪与国法之间有着先天实质性的属性差异，“同中求异”有利于更好地理解分别作为独立规范体系的理论内涵。

党纪技术规范具有明显的功能性特征，既受政治性影响，又带有策略性考虑，旨在最大限度地保证党纪的开放与包容，体现新思想、新观点和新要求，以彰显前瞻性、先进性和政策性的制度优势。以党内立规制度的历史嬗变为线索，先后就经历了“制定程序暂行条例”到“制定条例”的完善，其中与文本内容、篇幅结构的显性增长相适应，“等”和“一般”的模糊用语也呈隐形联动增长之势，频次分别经历了“0→14”和“1→9”的直线跃升，并以此确保其作为基础性和关键性党内法规的适用张力。例如在2019年的《中国共产党党内法规制定条例》中，一方面，在“准则”与“规定、办法、规则、细则”的表述内容后面增添了一个“等”字，内容表述由“完全列举”形式转化为更具容纳性的“不完全列举”形式③。另一方面，明确党内法规滞后于实践发展时的修订、修正案或者修改决定等清理方式，通过必要性分析、可行性论证与分歧性协调等步骤省略，进而提升党内法规内容承载的灵活性。党的十八大以来，党内法规体系进入加速形成阶段，权威性和执行力不断增强。

法律（立法）的技术规范具有明显的安定性特征，法律的朝令夕改肯定会引发秩序混乱，而法律安定性原则是缘起于对社会秩序的深层需求，是信赖利益保护的基础和法不溯及既往的前提④，强调法律规则的内容明确性和形式稳定性，即通过行为模式、责任条款等规范逻辑和消解歧义，以满足社会公众从规范文本中获悉自我权利和义务边界的一种可预见性。以具体的刑法反腐为例，不仅保持立法上的谦抑和稳定，而且强调司法中的有序和协调，罪刑法定、无罪推定、罪责刑相适应等更是现代刑事法治的根基。法律必须稳定，但也并非一成不变，为了保持规范文本与时俱进的创新活力，在确保国家法律的安定性同时也排斥狭隘的机械主义与僵化主义，法律修改亦是立法法调整的重要内容。透过中国腐败犯罪刑事立法体系历史沿革中的滞后性修补与回应性逻辑，就是旨在通过不断完善针对腐败犯罪重大现实问题的刑事法网与有效治理。

（三）行为规制性差异

建立在社会客观的外在规约之上，自律性与他律性构成了行为规制的两种模式，并且两者相结合的混合模式也为现代治理提供了协同机制。一般而言，自律性强调“行为主体对自身思想意识和价值判断的自觉性约束”，具备内省性、自控性特征，例如入党誓词中的志愿性意志和庄严性承诺；他律性依赖“外化力量对个体观念认知和行为选择的责任性克制”，具备外控性、强制性特征，例如依附国家机器的立法、执法、司法等对法律秩序的维系。

受到腐败治理的积极预防主义理念影响，党纪和国法在自律性与他律性路径依赖上的侧重又分别体现在规范和实践的两个层面。一方面，从党纪与国法的规范机制来看，即要求“纪严于法，文明垂范”，这是由中国共产党的先进性所决定的，要求党员在生产、工作、学习和生活等方方面面都做到理想、道德、文化和纪律等先进性模范，并且贯穿于党领导人民革命、建设、改革和发展的全过程。特别是与国家法律侧重于法律性和普遍性评价相对应，党内法规侧重于政治性和先进性评价，更加需要确立一套高于普通民众的标准和要求，进而实现“愿望的道德”。例如内容上聚焦忠诚、干净、担当等作风问题，将形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡主义等融入纪律规范，并且是以特定的党内自由调整法律自由；表达上惯用不准、不许、严禁等否定用语，将引领功能、号召功能、激励功能和示范功能等作为主要价值依托，强调忠诚担当、无私奉献、不怕牺牲等高尚品质。另一方面，从党纪与国法的实践机制来看，要求“纪在法前，防微杜渐”。这不仅是中国共产党的纯洁性所要求，而且也是80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员的客观性实际所要求，强调在日常工作学习和生活中把纪律挺在法律之前，坚持抓早抓小、防微杜渐、惩前毖后、治病救人，以满足监督执纪“四种形态”中常态、大多数、少数和极少数的目标预设，进而推动腐败治理从纪法脱节、纪法混淆向纪法协调、纪法衔接的有效转型。

科学理解和把握党纪与国法体例构造的二元性，关键在于把握相对性评价的比较向度，特别是要避免陷入在话语体系、技术规范与行为规制等方面党内法规不提倡专业性、安定性和他律性以及国家法律不具备朴实性、灵活性和自律性的认识误区。其实，党纪与国法都强调在各自秩序框架内话语、规范与规制的有效性平衡和合理化使用，进而推动依规治党和依法治国的有机统一、相互协同，实现党内法规同国家法律的良性衔接和有效协调。

二、纪法共治的趋同性旨向

经历了运动式反腐、权力式反腐等实践探索，依靠法律制度进行反腐败斗争早已成为世界各国的基本共识和共同选择，但是区别于西方国家法律反腐的单一性，党内法规亦是中国特色反腐倡廉建设体系的重要组成部分，包括“党的自身建设法规”和“党的监督保障法规”等。围绕“不敢腐、不能腐、不想腐”一体化体制机制建构，反腐倡廉党内法规呈现出以党章为总根，以准则、条例、规定等为主干和以办法、规则、细则等为分支的层次性；反腐败国家法律呈现出以宪法为中心，以民事法律、行政法律、刑事法律等为环绕和以相关说明、补充规定和司法解释等为内容的体系性，都是强调通过惩戒、控制与教育等对主体行为和社会关系的干预调整而产生影响。

（一）追责机制的趋同性

惩戒是反腐倡廉的重要手段，具有强制性、震慑性和惩罚性的治理效能，其中“惩戒少数，教育并挽救大多数”构成了党纪和国法一以贯之的政策方针，旨在更大程度上体现中国特色反腐败斗争的实践优势。围绕党内法规与国家法律事后惩戒性的规范展开，两者之间不仅是具备梯度性的责任体系，而且是遵循正当性的追责程序，特别是通过有效配套协调性的衔接机制，最大限度保障反腐倡廉的针对性与实效性。从责任设定来看，纪律责任和法律责任双轨运行，并且是在部分案件中共同追究。其中《纪律处分条例》规定有“警告”“严重警告”“撤销党内职务”“留党察看”和“开除党籍”等政治性评价措施，而国家法律则是按照民事、行政和刑事等分类进一步细分民事处理、行政处置和刑事处罚，并且能够保持相应责任体系内的梯度化层次。从责任追究来看，推进追责程序的规范化与法治化改革贯穿于党纪和国法变迁的全过程。例如纪律处分和政务处分都坚持“实事求是”的基本原则，强调以事实为根据，重调查和重证据；强调“权利保护”的基本理念，保障相对人的正当权利，畅通权利救济渠道；落实“程序正当”的基本要求，进一步细化回避要求、告知义务等，以及聚焦“从旧兼从轻”的底线正义，其中纪律处分、政务处分和刑罚处罚等都是遵循一种有利于行为人的价值理念。从程序衔接来看，执纪机关调查过程中的物证、书证、视听资料、电子数据等实物证据材料收集，应然性地能够作为后续司法追责的证据材料，职务犯罪监察立案的转换过渡，检察机关“先行拘留”的独立程序等，进一步完善纪法协同的程序供给。

（二）行为规范的趋同性

控制是反腐倡廉的过程治理，是通过采取一种内部控制与外部控制相结合的干预模式，确保权力运行过程中的公平正义。基于“调整人们行为的工具和检验标准”的前置性，行为规范就是为特定人在特定场景中的特定行为提供“必须为”“应当为”“可以为”“不能为”以及“如何为”等明示性指令，并且是通过静态性的告知和动态性的指引相结合，指导和调整个体行为模式与社会运行结构。一方面，从静态性的告知来看，党纪与国法可以为行为人预设行为边界，预先回答“是否可为”的关键性问题。例如《中国共产党廉洁自律准则》中明确党员领导干部应当“廉洁从政”和“廉洁用权”，自觉保持人民公仆本色和自觉维护人民根本利益。刑法中强调“不允许任何人有超越法律的特权”，以及具体化的《中华人民共和国检察院组织法》和《中华人民共和国法院组织法》中“领导干部等干预司法活动、插手具体案件处理”权力行使等记录报告，避免对检察权、审判权独立行使的不当干预。另一方面，从动态性的指引来看，党纪与国法都能为行为人谋划权力运行，回答“如何作为”的实践性问题，毕竟权力的价值只有在运行中才能真正实现。以人事权力腐败的规范治理为例，《干部人事档案工作条例》建立起了中国共产党领导下的“由中央组织部主管，各地区各部门各单位按照干部管理权限分级负责、集中管理”的管理机制，以及日常管理中的建档、接收、保管、转递和保密等流程分化；《事业单位人事管理条例》也明确了干部管理过程中的“民主、公开、竞争、择优”基本方针，并且通过对公开招聘、竞聘上岗、合同管理、考核培训和奖励处分等内容细化，推动建成高素质人才队伍和提升高质量服务能力。

（三）教育引导的趋同性

教育是反腐倡廉的固本之举，具有谋全局、利长远的长效优势，健全和完善预防机制构成了赢得反腐败斗争决定性胜利的根本保障。透过党内法规与国家法律总括性的根本宗旨、基本任务和具体原则等，始终保持教育引导指方向、明要求和列举措等系统谋划。一方面，要求个体层面的清廉意识培育，积极塑造高尚人格；另一方面，强调整体层面的廉洁文化营造，大力弘扬文明风尚。例如作为党内法规统领性的党章，明确“中国共产党人追求的共产主义最高理想”，通过反剥削、反压迫和反特权斗争等消灭腐败现象；强调“坚持全心全意为人民服务”，牢牢把握群众利益的根本性以及权为民所用、情为民所系、利为民所谋，杜绝基于个人特殊利益倾向的腐败行为。作为国家法律“母法”的宪法，明确“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”和“中华人民共和国的一切权力属于人民”等，既要发挥社会主义制度凝心聚力的优势，又要巩固权力取之于民、用之于民的本质，进行反腐败斗争的正义性和伟大性宣言；通过“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”和“反对官僚主义”等，勾勒出腐败行为的法律轮廓和本质特征。例如以党纪和国法共有的宣誓制度为例，党章所规定的“入党宣誓”和宪法所要求的“入职宣誓”本身都是一种外在规范，旨在通过思想教育推动宣誓制度规范化，以及实现由外在规范向内在素质的转变，强化行为人的尽责意识与践言意识①，进一步筑牢反腐倡廉的精神堤坝。

综上所述，基于党纪与国法规范主义建构的基本逻辑展开，两者具备法治反腐事前预防、事中控制和事后惩戒的共通性，贯穿纪法协同中国式反腐败的全过程，并且“四种形态”反腐实践中也已经形成“党内法规教育性为主”和“国家法律惩罚性为主”的反腐互补结构。

三、纪法共治的协同性逻辑

腐败问题的复杂性与反腐败斗争的艰巨性决定了多元思维整合的必要性，扎紧制度“篱笆”显然需要法律规范，但也绝不能只依靠法律规范，毕竟“法律不是万能的”，而其他诸如政策规范、道德规范和纪律规范等也都发挥着不同的作用，这也充分体现出当代中国规范体系的开放性与包容性。立足规范多元的基本事实和法治秩序的价值衡量，其中法律规范就处于最重要、最权威的地位，而所谓的“法律至上”更是指在现代国家治理中，法律是具有最高效力的规范依据②。纪法共治既是要求党纪在腐败治理中的前置性，又是强调法律在腐败治理中的统筹性，并且坚持法治思维和法治方式引导下的“规则之治”与“良法善治”。

（一）党纪治理的前置性

腐败的本质就是滥用权力以谋取私利，反腐败斗争体现出永恒的正义性与时代性。从我国宪法的规定来看，一方面，明确国家的一切权力属于人民，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持和努力为人民服务。另一方面，架构以监察机关为主体的国家反腐败格局以及布局人民监督、人大监督、监察监督、检察监督等多元监督体系。其中，党内法规的反腐功能本身即能被法律的调整所涵摄，不仅不会对反腐败法律体系形成冲击，甚至能够在某种程度上构成对法律规则的有效补充，进而克服成文法国家规范主义教条式、僵硬式的局限性。因为腐败行为的发生具有渐进性，绝大多数腐败现象都是从小吃、小占、小拿和小贪的作风问题、品行问题、思想问题等开始，但是法律又不可能事无巨细地详作规定和提前干预，而且法律本身也应当保持特定的谦抑性，倘若都靠法律的底线防守和被动治理也会造成司法之不能承受之重。以贪污治理为例，刑法规定：“国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。”其中，贪污犯罪起刑点的数额标准也是随经济社会发展变化先后经历了一千元、两千元和五千元等数次调整，但是西方国家“零门槛入罪”的定性构罪模式始终未得到我国的认可，而这也恰恰能够为“把纪律挺在前面”的前端治理预留空间。例如针对实践中以“小金库”为手段进行贪污腐败的典型性，党内法规对“小金库”问题进行了专门规定和专项治理，包括将设立“小金库”和使用“小金库”款项作为一种独立的违纪行为进行专门规制。

（二）法律治理的统筹性

法治反腐视阈下，法律治理表现为统揽全局、贯彻始终和至高无上的相互统一。首先，表现为国家法律的统揽全局，法律在腐败治理中发挥着“指挥棒”功能，诸如权力来源、分工边界、行使方式和监督机制等都与法律息息相关，而且能够保持在法律逻辑性体系中的适时调整，例如刑法体系中针对腐败犯罪罪名的扩充、罪责的调整。比较的来看，法律既提供权力正当的肯定性评价，例如对公务员录用、管理和奖惩的明确，又提供权力不当的否定性判断。其次，表现为国家法律的贯彻始终，法律在腐败治理中扮演着“坚守者”角色，这是基于反腐败斗争历史经验的总结，其中放任性、导向性、激励性和制裁性等多元调整贯穿腐败治理全过程。虽然对公职人员的思想和心理等无显性制约，但是配套了“为人民服务”的规范导向与制度激励，例如对“遵纪守法，廉洁奉公，作风正派，办事公道，模范作用突出的”公务员给予奖励以及权力滥用兜底性的法律强制。最后，表现为国家法律的至高无上，法律在腐败治理中具有权威性地位，倘若其他规范的内容与法律发生不适，则应强调腐败治理中必须遵循法律至上和法律优先的原则处理，绝对排斥法律之外的其他权威。例如党章明确“党必须在宪法和法律的范围内活动”和党内法规制定条例规定“是否同宪法和法律不一致”的内容审核，其中解决党内法规与国家法律不协调的“瘦身”与“健身”清理工作也是十八大以来党内法规体系化、规范化和科学化的重要内容。

（三）法治反腐的根本性

在中国反腐败斗争的制度框架内，法治应该成为其中最根本的规范方式，并且遵循法治反腐的渐进逻辑，背后又是党纪与国法中文本规范、实践规范表达出的程序正当、权力控制与权利救济。其中，程序正当就是强调在对相对人作出影响性行为时必须遵循的正当法律程序，包括程序的中立性、程序的参与性和程序的公开性等，以保证权力行为本身的公平与公正。例如有学者就提出“正当法律程序：扼制腐败的屏障”①，但其实反腐败斗争的权力实践也需要遵循程序正当基本原则。任何权力都存在滥用的可能，特别是鉴于党组织对党员管理的独立性与封闭性，程序正当缺位可能会造成党内特别权力的无限扩张，因此正当程序原则已为中国共产党党内法规治理所吸收和借鉴。②例如纪检监察机关处理检举控告工作规则设置处理检举控告工作人员的回避性条款，《中国共产党党员权利保障条例》规定对党员进行监督执纪中的参与性权利以及《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》明确监察机关审查调查中的公开性要求。权力制衡是法治文明的基本前提，其中包括内部分权制约和外部监督制约的两种模式，例如《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）中监督检查、线索处置、谈话函询、初步核实、审查调查与审理等流程分化，调查小组、审理小组、审查批准、集体审议等内部制衡；人大对监察履职的外部监督以及监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相制约等外部制衡。与此同时，权利救济是衡量一个国家法治文明进步水平的重要标尺，反腐制度创新中始终保持着对权利救济的兼顾，例如《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）增设外逃人员定罪量刑的特别程序，不仅规定缺席审判案件中律师参与的强制性辩护，而且拓展上诉、抗诉权利救济的关联性主体，特别是补充缺席判决、裁定异议的程序性救济等，旨在通过权利救济修复这样一种与生俱来的正义的瑕疵。

腐败治理与法治主义密切相关，并且强调多元规范事实中的法律至上。腐败治理就是某种程度上的法治治理，其中党纪不仅是作为法律体系之外的有效补充，而且强调不得与法律的基本价值、基本精神、基本原则等相冲突，两者都是要求在法治反腐根本遵循中程序正当、权力控制与权利救济的协同性。回顾中国特色社会社会主义法治体系的形成与发展，我们始终坚持在党纪与国法两条战线上的制度化、规范化和体系化，其中纪法协同的理论研究与实践运行更是镌刻着法治反腐的时代烙印。

四、由分立趋向融贯的演进性互动

在独立规范体系框架内，以2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为时间节点，围绕纪法关系的理论研究与实践运行分别经历了从强调“分立性”向突出“融贯性”的迁移。特别是作为我国政治实践所特有的联合发文现象，也俨然从一种临时性的政策宣言演化为一种常态化的制度供给，并且对中国共产党领导下的腐败治理产生实质性和深远性影响。

（一）共振式反腐理论

有学者指出，“监察体制改革以前，党纪与国法虽然都被视作是重要的反腐规范依据，但两者之间却欠缺有效的沟通或衔接机制，尤其强调‘纪‘法本质不同，界限泾渭分明”①。但其实十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）早已提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，而这也为纪法衔接的理论研究指明了政治方向。因此，选择以“党内法规”和“国家法律”为主题词，在中国知网（CNKI）进行CSSCI期刊论文统计检索和主题分析，截至2023年6月底共有论文302篇。其中，《决定》颁布以前的论文有13篇，占比为4.30%，主要聚焦党内法规的概念证成与辨析、学科属性与独立、制度体系与设计等基础性理论问题展开讨论；引入国家法律的相关讨论，一方面为党内法规建设设定底线标准，即强调党内法规“不得与国家法律相抵触”的基本原则，另一方面为党内法规研究提供比较参照，特别是结合相对成熟的法学研究路径论证党内法规作为一种国家法律之外的社会规范的正当性与必要性。《决定》颁布以后的论文有289篇，占比高达95.70%，并且保持着相对稳定的逐年上升趋势，既有宏观层面的法治体系框架内纪法衔接的基础理论研究，例如“宪法为上、党章为本”“党要管党、从严治党”和“纪严于法、纪在法前、纪法分开”等理论问题聚焦，又有微观层面的法治运行结构中纪法衔接的基本制度阐释，例如合署办公体制、执行保障机制、备案审查机制和权利救济模式等实践问题回应。纵向比较来看，伴随着党内法规的学科属性持续巩固、话语体系趋向成熟、规范结构日益完备，纪法衔接的智力支持亦是显著增强。中国共产党领导下的法治反腐实践绝对不能仅依靠国家法律，因为法律本身所固有的抽象性、滞后性和底线性等局限严重影响了腐败治理的成效，而坚持“把纪律和规矩挺在前面”显然有利于形成互补效应，进一步发挥纪法衔接共振式反腐的治理优势。

（二）合署式反腐实践

以机构独立为前提和以职能交叉为要件，合署办公就是指两个或两个以上的机构，由于职能相近或工作联系密切，而在同一地点办公①，即“一套人马，两块牌子”。在党纪与国法规范的共同指引下，合署办公的反腐实践更是为纪法衔接提供了具体场域，既有利于整合反腐败资源，形成反腐合力，又有利于减少反腐成本，推动互补式反腐实践。围绕纪律检查和行政监察两项职能，纪委和监委不断探索合署办公的反腐实践，其中1952年《关于加强纪律检查工作的指示》更是明确指出“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公”，虽然期间也经历了分而治之的阶段性探索，但是职能重叠、机构冗余、力量分散、效率低下等弊端凸显。②党的十九大报告提出“要健全党和国家监督体系”，深化国家监察体制改革，组建各级监察委员会，并同党的纪律检查机关合署办公。围绕《监察法》展开，一方面，既是纪法衔接的规范依据，例如传统“双规”迈向新型“留置”的法治化以及明确其作为人身自由限制措施的刑事法评价；建立调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作时的全程录音录像制度等，充分体现运用法治思维和法治方式进行反腐败斗争。另一方面，又是纪法衔接的有效载体，例如调整案件管辖制度，厘清监察监督与法律监督的实践边界；吸收认罪认罚制度，秉持“惩前毖后、治病救人”的反腐方针；创设留置转换制度，通过引入程序性的预决审查机制，进而实现职务犯罪刑事司法过程中监察措施的监督制约。纪律检查与国家监察合署办公的模式传承，不仅有利于中国共产党领导反腐败斗争的持续性巩固，而且有利于监察反腐全覆盖的根本性变革，更是能够为纪法衔接的反腐实践提供制度性保障。

（三）合一性法治实践

单纯从立法法和党内法规制定条例来看，并没有明确党政联合发文这样一种混合型的党内法规或混合型的法律规范，但是基于“坚持党对一切工作的领导”客观实际以及“党的全面领导是具体的”工作要求等，就有学者指出这种现象不仅必然，而且必要。③其实自新中国成立以来，党政联合发文就一直存在，特别是党的十八大以来明显增多，以及与之相适应的法治规范认同和法治思维融入同步增强。一方面，加强中央全面依法治国领导小组的统一领导与统筹协调，反腐倡廉建设过程中联合发文的应急性优势、互补性功能和兼顾性特征不断凸显。例如，中央纪委和国家监委在2018年4月16日联合印发了《公职人员政务处分暂行规定》，作为《监察法》过渡性的配套和具体化的规范，通过明确政务处分过程中的“分级分类原则”“一事不再罚原则”和“同党纪处分轻重相当原则”等，推动了党纪与国法的有效衔接。与此同时，基于党内法规就领导干部政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、生活纪律等问题的相对全面，而国家立法短时期内又难以覆盖的客观实际，就有观点主张可以“协调纪委与监察委员会和检察院等机关以联合发文的形式解决国家法律对党内法规的承接力度不够等问题”④。另一方面，以党内法规备案审查机制为联动，党政联合发文的规范化、程序化属性持续增强，就有学者分别从“政治理性层面”“制度规范层面”和“立法技术逻辑”为党政联合发文的备案审查寻找规范依据。①其实，徘徊于党政联合发文的“党”属性和“法”属性之间，要么是遵循党纪路径的党内备案审查体系，要么是遵循国法路径的法律备案审查体系，两者必选其一的前提性事实毋庸置疑。未来，党政联合发文备案审查的完善应当是在构建有效识别和实质判断机制的基础之上，进一步细化审查基准和强化主体协同，避免出现随意性的备案审查和主观性的规则规避。

在全面推进依法治国进程中，努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，构成了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要创新。“反腐倡廉法规制度建设系统性强，……，既要注意体现党章的基本原则和精神，符合国家法律法规，也要同其他方面法规制度相衔接，提升法规制度整体效应。”②习近平法治思想更是从中国法治现实出发创造性地把执政党的党内法规体系纳入法治体系，为“纪法共治”的中国式反腐实践提供根本遵循。未来纪法协同的进一步研究，亟需把握违纪性与违法性之间话语体系的精准转换，例如粗暴对待群众、个人专权擅断、公款吃喝旅游、裸官买官卖官等法言法语的对标对表；纪律处分、政务处分与刑事处罚之间责任体系的转换衔接，例如轻重相当的前提要件、并行适用的制度逻辑、程序转换的证据衔接等。

责任编校   王学青

Anti-Corruption Mechanism and Development Path of

Discipline-Law Co-governance

QIAN Wenjie（Shen Junru Law School， Hangzhou Normal University， Hangzhou 311100， Zhejiang， China）

Abstract： The co-governance of discipline and law is “common governance of Party discipline and national law”. The organic unity of ruling the Party according to regulations and governing the country according to law constitutes the distinctive characteristics of anti-corruption efforts in China， the two diversified in areas such as discourse system， technical norms and behavioral regulations. Based on the “convergence of anti-corruption functions” between the Party discipline and the state law， the integrated punishment and prevention system requires the hierarchy of the mechanism construction of “not daring to corrupt， not able to corrupt， not wanting to corrupt”， and runs through the whole process of corruption governance. Centering on the practice path of “discipline-law co-governance”， it not only requires the pre-position of Party discipline in corruption governance， but also emphasizes the overall role of law in corruption governance， so as to maintain a gradual and orderly progress under the consensus of modern rule of law civilization. The historical evolution of Party discipline and state law from “separation” to “integration” considered in particular， the cooperation of discipline and law has always been to maintain the institutionalization， standardization and systematization on the two fronts， and is engraved with the brand of the era of rule of law in anti-corruption efforts.

Key words： anti-corruption; co-governance of discipline and law; discipline placed before the law; supremacy of law