铲除“民生”幌子下的新形象工程

刘兰

“星级支部创建过程中，有没有刷标语、做牌匾？”“我们的党建和党风廉政建设工作都在所属机关工委领导下开展，具体工作中都是尽量紧缩开支，追求实用、简朴、实际效果好就行了。”近日，云南昆明市纪委监委驻市生态环境局纪检监察组到驻在单位开展新形象工程排查工作，这是自今年昆明市纪委监委开展新形象工程起底排查的一个缩影。

作为形式主义、官僚主义的一种新表现，新形象工程的病因由来已久，其带来的危害不亚于形象工程。如何防范和纠治新形象工程，已成为基层治理的一项新课题。

“老套路”披上“新马甲”

新形象工程借“新”之名，为“老套路”披上“新马甲”，比如河南三门峡顶着生态环保之名，违规占用耕地挖湖造景；陕西镇安县披着民生外衣，斥资7.1亿元修建配有假山和瀑布的豪华中学。不管是什么名义，都是“新瓶装旧酒”，从根本上说是政绩观、权力观出了问题。

“新形象工程的病根往往源于某些领导干部长期错位的政绩观。部分领导干部犯了‘政绩冲动症，只要‘显绩，不要‘潜绩，只为造势一时，不要造福一方。这些领导干部在工作中不怕群众不满意，就怕领导不注意，热衷于打造领导可视范围内的项目工程，热衷搞大手笔、大动作，不考虑实际情况，最终让一时的政绩变成长期的包袱。”四川大学公共管理学院教授范逢春告诉记者。

湖南省湘潭市委原书记曹炯芳就是这样的典型，他上任后为“尽快见到政绩”，在全市大拆大建，累计铺排项目345个。他的滥权妄为，造成包括杨梅洲大桥在内的33项工程烂尾。

河南省三门峡市城乡一体化示范区，以生态修复之名违规挖湖造景，建成好阳河湿地公园。

甘肃省榆中县市民公园耗费巨资，却建在偏远的郊区，建成后多年“闭门谢客”。

“这种错位的政绩观实质就是利己主义的光鲜放大，问题的根源在于上有所好，下必甚焉。一些领导干部为了在政绩上添光彩，扭曲了、利用了‘讲政治的提法，表现出‘为公，实际上是‘利己。”中共成都市委党校教授刘益飞分析。

新形象工程出现，还与一些领导干部扭曲的权力观分不开。有些新形象工程诞生于程序不规范、论证不充分、决策无集体的“一言堂”之中。“一些领导干部在重大项目决策中独断专行，对事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，不严格遵循法定程序。有的领导干部做决策不遵循客观规律，不分析资源禀赋和环境承载，不做成本收益分析，仅凭个人经验主观臆断拍板。扭曲的权力观必然会造成决策浪费，最终给地方财政造成大窟窿。”范逢春说。

甘肃省榆中县市民公园耗费巨资，却建在偏远的郊区，建成后多年“闭门谢客”。在面对追问时，当地官员回复“还没想好怎么用就先建了”。这种未经科学论证就盲目开建的项目注定会失败。

形象工程为何会从“旧”到“新”呢？南开大学周恩来政府管理学院政治学系教授季乃礼认为，这是由官员的评价系统所导致的。

“以前评价官员多与GDP发展挂钩，于是出现了一些带有经济发展特征的形象工程，譬如某产业园的建造，某新城的建设等。进入新时代之后，经济指标在评价官员的比重中逐渐下降，其他指标的比重逐渐上升，比如生态文明与文化，带有这些因素的工程就成了新形象工程，如景观带、旅游区体现人与自然的和谐，幸福城侧重于体育、休闲等。随着新质生产力的提出，代表高科技、高质量和高效能的工程纷纷出现，最典型的是各地推出的数字政府建设，投入巨资更新软件系统、购置大屏幕等。”季乃礼告诉记者。

形象工程演变成新形象工程，两者有何共同点？受访专家表示，这些工程通常很显眼，不是为民而建，而是为上级领导而建；修建周期多与主政领导的任职周期一致，工期长的工程多会被抛弃；耗资巨大，超出地方财政承受能力；工程要体现当地某个领导的意志。

但新形象工程也有其新特点。“隐蔽性是其最显著的特点”，北京大学公共政策研究中心副主任庄德水说，在全面从严治党的背景下，原先以豪华楼堂馆所为主角的形象工程减少了，一些地方“上有政策，下有对策”， 打着改革、为民造福、文化传承等相关政策旗号，确保“师出有名”，具有很强隐蔽性。比如江西某县在财政吃紧的情况下，“勒紧裤带”投入6.8亿元建设“中国之最、世界一流”的进士园，最后却游客寥寥，常年亏损。

新形象工程还具有模糊性。“新形象工程在诸多方面存在变异性，其是非评判有难度，功过界限比较模糊，甄别不容易。”范逢春说，新形象工程往往以作秀代替做事，导致“发展项目不发展，民生项目不民生”。从形式上看，新形象工程似乎有上级政策支撑，有貌似正常的决策流程，较以往的形象工程更难定性。

新形象工程的几重危害

新形象工程不仅毁了形象，伤了民心，还加重了基层负担，新形象工程带来的危害不亚于之前的形象工程。

“有些地方花巨资打造新形象工程，却不顾现实需求、不顾实际产出，浪费了宝贵的财政资源，造成地方财政困难，引发地方债务风险，对长远发展造成了严重伤害。”北京师范大学法学院教授彭新林说。

郑俊康担任广西柳州市委书记期间，主推柳州轻轨建设，面临巨大的资金缺口，只能举债修建。因为背负了巨额债务，柳州被人戏称为“地方债网红城市”。2023年末，财政部通报隐性债务问责典型时，柳州也在其中。据悉，这一隐性债务从2018年到2021年，新增了176.95亿元。

“把巨额的资金投入新形象工程，甚至大肆举债、寅吃卯粮，必然会挤占本该用于改善民生的资金。导致的结果就是，一些市政工程、城市的基本维护以及农业发展等投入都会受到影响，损害了民众的利益。”季乃礼说。例如上文提及的花巨资建设进士园的江西某县，却一直未能解决长期困扰当地的饮水、卫生院、菜市场、停车场等民生问题。

还有些地方本末倒置，借新形象工程去补“经济账”。甘肃某市打造“戈壁水乡”，增加了旅游收入，但由于该地常年干旱少雨，水资源短缺。为维持该工程的人工水域，该市三年来超量抽取地下水1.6亿立方米，导致地下水位持续下降，生态退化风险加剧。以生态环境为代价换取经济发展，这笔“糊涂账”也被中央督察组点名批评。

除了对经济和民生领域的影响，新形象工程也会损害政府的形象。“新形象工程违背了群众意愿和利益，令民生项目空洞化、空心化，使一些好政策在落地过程中变质、烂尾，折损了政府部门的公信力。”范逢春说。

河南省信阳市息县在推进人居环境整治工作中，脱离实际，出台文件“一刀切”要求定期清理本地区国道、省道、县道等主干路两侧野树杂草。对主干路两侧可视范围和领导干部调研检查经常走的线路整治标准要求过高，却放任村内环境特别是背街小巷脏乱差；对公路沿线某村庄12户房屋“刷白墙”“加青瓦”，但对村内其他房屋未作任何整修，造成整治工作变形走样。

“新形象工程巧立名目、劳民伤财，一些项目不仅满足了领导干部的政绩需求，还为其提供了奢侈享受，背后蕴藏权力寻租和隐性腐败风险。”彭新林说。贵州独山县曾举债400亿元打造“天下第一水司楼”等旅游项目，最后查出，不仅独山县原县委书记潘志立受贿，连同独山县原县长梁嘉庚、原宣传部长胡昆等，均受贿几十万到上百万元。

打好“预防针” 念好“紧箍咒”

整治新形象工程不是为了让干部“不作为”，而是为了促进经济社会的高质量发展。整治新形象工程问题，必须根据其特点靶向治理，一方面，要打好“预防针”，建立新形象工程的预防机制；另一方面，要念好“紧箍咒”，强化新形象工程的责任追究。

在预防方面，首先要推动各级领导干部树立正确的政绩观。“具体做法是，改革政绩评价体系，树立科学的考核导向，将民生改善、生态环境保护、社会和谐稳定等长远目标纳入考核范围，加强对务实担当干部的正向激励，用制度手段铲除新形象工程的生存土壤。”范逢春说。

其次是落实好民主、科学的决策程序，把决策权关进制度的笼子。庄德水认为，把好决策关，就是要严格遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的决策程序，同时加大民意征集和第三方评估等工作力度，强化财政预算的绩效管理，从源头增强公共财政使用的规范性，从而避免“一言堂”，防止决策腐败。

在责任追究方面，首先要完善新形象工程的识别机制。“对民生工程建设和新形象工程建设要合理区分，要有清晰的界定。这就需要建设每一项工程时考虑当地实际的经济发展水平和民生需要。”庄德水说，要依据新形象工程重面子轻里子、重显绩轻潜绩、重短期轻长远的特点，建立辨别新形象工程的识别机制，揪出假民生工程，让新形象工程现出原形。

同时，要加强监督执纪问责，形成震慑。彭新林认为，一方面，要对领导干部决策用权加强监督，促进纪检监督、审计监督、群众监督、舆论监督等多方面相贯通，形成监督合力。另一方面，要健全责任追究制度，以“倒查”为抓手，把当初“拍脑袋”做出新形象工程的责任人挖出来，该问责的问责，强化问责“紧箍咒”。

今年3月以来，多地发文集中整治防范新形象工程，不仅成立工作专班倒查相关问题，还对外公布受理监督举报的渠道。安徽多地纪委监委派驻（出）机构在监督单位督促排查新形象工程，例如蚌埠驻市市场监管局纪检监察组已督促监督单位排查项目171个。

早前，河南、黑龙江等地还成立工作专班，倒查当地新形象工程相关问题。河南南召县提出倒查2016年至今涉及劳民伤财等方面的“政绩工程”“面子工程”“新形象工程”的突出问题，黑龙江绥芬河市重点整治2021年以来新建或投入使用的8类新形象工程。

与此同时，财政部也印发通知，从强化预算约束角度，对中央部门和地方财政落实党政机关习惯过紧日子提出明确要求，督促各地区各部门坚持过紧日子不放松，并严肃查处使用财政资金搞形象工程等违规行为。

建立预防机制和责任追究机制，既能让党员干部树立以人民为中心的政绩观，又能进一步织密监督网络，从而彻底铲除“民生”幌子下的新形象工程。