政府投资迎来首部行政法规“形象工程”有望划上句号

柳军

国务院5月5日发布的《政府投资条例》（以下简称《条例》），对政府投资目的、原则、投资决策、年度计划、项目实施、法律责任等方面作了详细规定。

《条例》提出，政府投资应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施等非经营性项目。按照《条例》，安排政府投资资金，应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。

相比于政府投资在国家宏观调控中的重要作用，这部制定时间长达18年的《条例》显得姗姗来迟。“其实《条例》并不复杂，主要是多年来我们一直没有确定政府和市场的边界。”中山大学岭南学院经济学系教授林江表示。

姗姗来迟的综合性法规

业内估算，中国的政府投资每年约占全社会投资的10%左右，目前在3万亿元左右，巨额的政府投资，对引导和刺激宏观经济发挥了重要作用。

不过，在本次《条例》出台之前，中国既没有出台一部有关政府投资的综合性基本法律，也没有一部综合性的行政法规，有关政府投资关系的法律规定，分散在《预算法》《农业法》以及其他部门法律法规中。因此，过去有关政府投资的相关规定存在系统性不强、协调度不够等问题，这导致的直接结果是，各级政府投资缺乏有效约束。

国务院法制办负责人曾向媒体坦言，部分地方的政府投资管理中存在项目单位未批先建、一些地方和部门违规审批等现象，甚至出现个别领导“拍脑袋”的“首长工程”。

为规范政府投资行为，国务院早在2D01年便开始起草《条例》，但直到2010年，《条例》的征求意见稿才对外发布。即便如此，业内普遍认为，当时的征求意见稿没有明确政府投资的主管部门、责权划分，问责条款过于含糊，因而被认为“存在较大缺陷、需要做重大修改”。此后，国家发改委虽然曾对《条例》进一步修改，但始终没有正式发布实施。

“《条例》之所以难产，最主要原因是没有摆正政府和市场的关系。”林江分析说，地方政府为了实现稳增长的目标，往往都寄望于政府投资，因此，过去多年里固定资产投资的主要来源仍然是政府投资，而本次《条例》特别强调非经营性质的项目，突显出过去政府投资存在与民争利的现象。

在国家发改委投资研究所研究员刘立峰看来，在全部政府投资中，财政部掌握预算内资金的绝大部分，水利、交通、电力等部委对相关领域政府资金分配都有很强的话语权，国家发改委能够支配的只占一小部分，这导致在很多问题上，特别是涉及到审批权限的划分与部门利益调整方面长期难以取得一致，管理部门之间协调不易。

此外，林江表示，1994年分税制改革以后，中央与地方之间的事权和支出责任划分不清晰、不规范，使得中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，财政事权和支出责任划分缺乏法律依据。

现在，历时18年的《条例》终于落地，业内认为这可能与当下的经济形势有关。

中原银行首席经济学家王军认为，选择此时颁布《条例》，一方面是国内正在进行的结构性改革和内部逆周期调节，要求政府做好投资稳增长;另一方面是外部环境仍存在不确定性，国际上十分关心中国的政府投资和政府补贴，这需要不断深化投融资改革。

林江则指出，从《条例》中“平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件”的规定看来，这是营造良好营商环境的迫切需要，而厘清政府投资的功能、审批程序等，对民营企业而言，有助于和国企处在同一起跑线上。

逐渐完善的监督问责机制

实际上，《条例》的落地显示出中国的投融资改革正在不断克服障碍。

一方面，十八届三中全会明确提出让市场在资源配置中起决定性作用，这意味着政府和市场的关系已经非常明确。而本次《条例》中政府投资以非经营性项目为主的规定，更是解决了长期以来政府投资边界不清的问题。

另一方面，财权和事权的划分也逐渐明晰。具体看来，2016年国务院印发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中，将国防、外交、国家安全、出入境管理等基本公共服务确定为中央的财政事权;将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等基本公共服务确定为地方的财政事权;与此同时，将义务教育、高等教育、科技研发、基本养老保险等公共服务确定为中央与地方共同财政事权。

针对过去中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况，上述指导意见提出，必须逐步减少并规范中央与地方共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。

不仅如此，2018年国务院下发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》两项方案，进一步理顺了中央和地方的财政事权和支出责任。

在客观障碍逐渐破除的同时，《条例》对政府投资的监督、约束机制也逐渐完善。

梳理发现，与2010年的征求意见稿相比，《条例》强化了投资概算约束力，提出政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算，政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

而在项目建设中，《条例》要求监管部门要采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。同时，政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。

对超越权限审批、不符合规定的政府投资项目予以批准等现象，《条例》提出将对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

林江表示，《条例》的颁布，可以让政府投资更加规范和高效。“以直接投资为主的相关规定，意味着政府不能通过债券等方式进行间接投资，这有助于政府投资项目的公開透明;而未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算的规定，则能从最大程度上避免地方政府为了达成形象工程的目标而不惜血本投资的现象。”