甘肃省应对人口老龄化的形势、困难与对策

陈润羊 张旭雯

人口老龄化是后发省城当前和未来面临的巨大挑战之一，积极应对才能统筹发展与安全工作。本文通过分析后发省域老龄化的基本特征，进行趋势预测，识别了应对老龄化的特殊困难，进而提出了对策建议。甘肃人口老龄化程度已与全国平均水平不相上下，且未富先者问题更为突出。未来的社会抚养负担将不断加重，老龄化问题亟需重视应对。然而，甘肃应对人口老龄化也存在特殊困难。努力化解老龄化带来的各种突出矛盾，需要“五措并举”：化危为机，辩证认识老龄化带来的挑战机遇；多措并举，努力提高全省人力资本；分类施策，逐步构建多元化养老保障体系；顺应趋势，提高流动人口生存发展能力；以点带面，不断完善社会化养老服务体系建设。

党的二十大报告明确强调：实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。2019年11月，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》。其后，中共甘肃省委办公厅、甘肃省人民政府办公厅印发《甘肃省积极应对人口老龄化中长期规划（2020-2050年》。人口老龄化对经济结构和运行、产业体系和构成、民生支出和保障等带来多重冲击，也将拖累资本回报率、劳动生产率及全要素生产率提升，成为后发省域当前和未来经济社会发展面临的巨大挑战。如何化危为机应对老龄化问题，事关人民福祉和高质量发展大局。

一、人口老龄化领域研究现状

人口问题是基础性、全局性和战略性问题。全球人口或在21世纪下半叶进入负增长，人类社会逐渐从青年走向中老年，地区人口格局正发生重大变化。中国人口少子化老龄化快速深化，总人口临近见顶，远期人口总量或急剧萎缩。基于我国人口结构发展趋势预测表明，到2030年前后我国老龄化率将达到20％，进入超级老龄化社会。与日本和韩国相比，中国的人口老龄化在步入老龄化社会的初期并没有日本和韩国那么严重，但是老龄化的速度越来越快，呈现出更加快速老龄化的特点；在考虑教育和健康因素后，中国老龄化实际带来的养老负担比日本和韩国更重。

不同时期人口发展水平对经济社会影响有本质差别，早期人口过快增长会导致人均收入在低水平徘徊的“马尔萨斯陷阱”现象。我国人口发展超前进入高收入国家具有的低出生率、低死亡率、低增长率状态。未来我国人口仍将呈加速少子化与老龄化趋势。人口老龄化会通过影响产业结构布局、缩小储蓄投资规模、降低劳动力生产效率、加剧不平等程度，从而抑制经济高质量发展。不同区域人口老龄化具有不同风险梯度，如广东省为老龄化风险“洼地”，东北地区老龄化程度在不断地加深，所以应该分类应对。

蔡昉作为劳动与人口领域研究的代表性学者，在人口红利、人口经济理论和具体的老龄化问题上进行了较为深入和系统的研究。中国具有最大的人口规模，在短期内，中国实现了最大人口规模的经济增长奇迹。在经济增长受到结构性冲击时，中国的人口老龄化存在两个转折点，劳动年龄人口到达峰值的转折点冲击主要在供给侧，而总人口到达峰值的转折点冲击主要在需求侧。人口老龄化使消费水平随年龄增长而趋于萎缩，为缓解消费萎缩导致总需求水平与供给侧潜在增长能力的下行，应采取增加居民收入、改善收入分配、加大再分配力度，以及提高基本养老保险制度的普惠性和保障水平等措施。

二、甘肃省人口老龄化的基本特征及趋势预测

根据国际公认的老龄化社会标准，60岁及以上老年人口占比超过10％、或65岁以上老年人口占比超过7％，即进入老龄化社会。甘肃省自2005年迈入老龄化社会，人口老龄化速度持续加快。根据第七次人口普查结果，2020年，甘肃省60岁及以上人口为426万人，占全省常住人口的17.03％，65岁及以上人口为314.78万人，占全省常住人口的12.58％，已进入人口老龄化快速发展阶段。

（一）人口老龄化程度与全国平均水平不相上下

2010-2022年，全国65岁以上人口从11884万人上升为21053万人，全国65岁以上人口占全国总人口的比例从8.87％上升为14.91％，上升6.04个百分点。2010-2022年，甘肃老龄化程度不断加深，65岁以上的人口从2010年的201.09万人上升至2022年的334.98万人，占甘肃省常住人口比重从8.23％上升至13.44％，上升了5.21个百分点。甘肃省已经迈入了老龄化社会，而且即将迈入“深度老龄化”（65岁以上人口占总人口的比例为14％的社会）社会。同全国相比较，2022年，甘肃省65岁以上的人口占比低于全国的，上升幅度也低于全国水平（表1）。当前，甘肃省已进入人口老龄化快速发展阶段，预计未来5到10年将从“深度老龄化”进入“重度老龄化”（60岁以上人口占全部人口的比重超过30％）阶段。作为经济欠发达地区，甘肃省是人口净流出地区，常住人口2022年比2010年减少67.56万多人。每年数百万年轻劳动力流出，致使全省实际老龄化程度远高于户籍人口老龄化程度，成为甘肃省养老金缺口较大的主要原因之一。

（二）老龄化发展速度快于全国，“未富先老”问题更为突出

2000年至2022年，甘肃省65岁以上人口比重上升8.44个百分点，同期全国该指标上升7.95个百分点，甘肃省65岁人口比重上升幅度高于全国0.49个百分点，而甘肃省人均GDP占全国人均GDP的一半左右（表2）。从中可以看出，甘肃省老龄化发展速度快于全国平均水平，但经济发展较为滞后，致使“未富先老”问题更为突出。

（三）机构和社区养老尚处发展初期，不同群体养老差异较大

受收入水平、养老观念等影响，甘肃省老年人主要靠自我储蓄和家庭支持的居家养老，城乡居民在养老机构养老比例较低，社区养老尚在培育阶段。甘肃省高龄老人中有照料需求的超过60％，但满足需求的供给不足，两者具有很大落差。城乡、职工、居民等不同群体间，在养老观念、方式及养老金缴纳、支持等方面差异性较大，养老、医疗保险市场化产品购买比例偏低，分类应对策略还不完善。

（四）劳动年龄人口加速减少，社会抚养负担将不断加重

随着人口老龄化程度不断加深，社会抚养负担不断加重。2010-2022年，全国及甘肃省老年人口抚养比在持续上升，从全国范围内来看，用老年人口数占劳动年龄人口数比重衡量的老年人口抚养比从11.9％上升至21.9％，甘肃则从11.2％上升至19.8％，甘肃同全国的老年人口抚养比接近，但是可以清楚地看出，老年人的抚养负担在持续加重（表3）。2030年甘肃老龄化将达15％，意味着超过14％的门槛进入“深度老龄化”阶段。老年人口抚养比由2022年的19.8％将上升到2030年的23％左右。社会抚养负担受老年人口抚养比快速上升影响而不断加重，预计到2030年包括少儿和老年人口的总人口抚养比将超过48％，意味着每2个劳动年龄人口将抚养1个老幼人口，整体抚养负担大幅增加，给家庭负担、社会开支和经济活力带来风险挑战。

（五）农村老龄化问题日益突出

2020年，甘肃省60岁及以上农村老龄人口占乡村人口数的比率为20.37％，低于全国平均水平3.44个百分点，甘肃省65岁及以上农村老龄人口占比由2010年的8.71％上涨到2020年的15.37％，上涨了6.66个百分点，上涨幅度虽小于但也接近于全国同期水平（表4），由此说明，目前甘肃省的老龄化程度虽低于全国平均水平，但老龄化加深的速度较快，预计未来随着农村年轻人口大量外流，农村老龄化程度将不断加深。

（六）十四个市州老龄化程度不断加深

2010-2022年，甘肃省14个市州城镇化不断发展的同时，人口老龄化也日趋严重。2010年，甘肃省各市州用65岁以上人口比重反映的人口老龄化程度都在8％-9％之间，最低的甘南州为7.08％，最高的平凉市为8.84％。到2020年，甘肃省各市州人口老龄化率除兰州、嘉峪关、武威、酒泉、临夏和甘南六个地区外，其余地区都超过了当年甘肃省的人口老龄化率。2020-2022年，14个市州人口老龄化率均在加深，2022年，平凉市人口老龄化率最高，为15.32％，最低的甘南州为10.7％（表5、图1）。从中可以看出，甘肃省各地区人口老龄化问题也日益突出且区域差异较为明显，这将对区域协调发展带来巨大挑战。

三、甘肃省应对人口老龄化的特殊困难

（一）经济发展水平低、财政支持有限

受经济发展阶段的制约，甘肃省经济发展水平较低，自身财政收入有限，一些政府开支主要依靠中央的转移支付，养老金缺口较大，养老资金入不敷出。在人口老龄化程度日趋严重的背景下，将为全省社会经济持续发展带来极大的挑战。

（二）人口空间分布分散、支持的成本高

受自然条件的约束，甘肃省人口密度低，人口集聚度不高，尤其在一些农村地区，人口的空间分布更是极其分散，这就使养老设施的建设、养老机构的运行没有更多规模效益，而且提高了养老支持的单位成本。这将为政府支持和企业引入带来巨大的困难。

（三）市场化发育程度低、社会化程度不高

目前，甘肃省总体的民营经济发展水平低于全国，市场化指数也不如全国。与养老密切相关的教育、卫生领域的民营经济发展水平严重滞后，将不利于养老市场的培育。与此同时，在社区养老机构建设、养老资金的社会捐赠等方面，甘肃省与全国平均水平相比也存在不少差距。

四、甘肃省积极应对老龄化的对策建议

（一）化危为机，辩证认识老龄化带来的挑战机遇

老龄化社会的到来，意味着过往持续和大规模的劳动力对经济支撑的动力弱化、“人口红利”减少、社会结构活力受限，对经济发展方式的转型升级带来挑战。老龄化社会也创造了新的市场机遇，地方和企业如能在养老融合型产业发展上找到突破口，就可顺势发展老年产品、医疗器械、康养基地等“银发经济”，也会催生养护照料、心理咨询等新的岗位和教育需求。甘肃省将康养纳入文旅融合、中医药产业培育中，并与生态产业发展、医药产品开发、医疗器材生产、武威重离子治疗系统等结合起来，借机培育壮大一批融合型本土企业，不但解决了养老需求，还会促进城乡融合发展，有利于释放市场潜力。

（二）多措并举，努力提高全省人力资本

甘肃省老龄化问题与人口增长停滞、生育水平低、人口净流出等问题相互交织，要结合强省会、强县域行动，努力建设好大中小城市和县城，以完善的基础设施、优质的公共服务、公平竞争的营商环境，吸引留住更多大学生、企业家，提高经济发展效率。全面落实鼓励生育政策，不断降低生育养育教育成本，着力提高生育意愿。全面放开包括兰州市在内的全省城市落户限制，实现城市、城镇落户“零门槛”，按照常住人口配置公共服务资源。

（三）分类施策，逐步构建多元化养老保障体系

目前涵盖城乡居民、城镇职工和机关事业单位的养老保险体系已经建立，在养老金三大支柱中，基本养老保险比重最大、企业年金和职业年金次之、个人商业养老保险最小。从2022年1月开始，企业职工基本养老保险实施已全国统筹，这对甘肃省是重大利好。还需通过国有资产和股权划转等途径筹集基本养老金。引导保险机构丰富完善商业保险种类和保险产品，满足消费者多样化养老产品服务需求。在城市社区和农村聚居点推行社会互助养老，借鉴其他地区先进经验，探索推行“时间银行”养老模式，试点后在全省范围内推行并“通存通兑”。

（四）顺应趋势，提高流动人口生存发展能力

甘肃城市化水平仍然偏低，未来还有较大发展空间。今后欠发达地区人口向发达地区流动、农村人口向城市流动是基本趋势，需完善培训服务体系，为有需求的农民工外出打工做好服务。围绕农民工市民化破解医疗、教育、住房等民生难题，通过农民工在城市的家庭化，解决相当比例人口的养老问题。

（五）以点带面，不断完善社会化养老服务体系建设

健全完善由家庭、社区和机构养老等构成的养老服务体系，在兰州、庆阳等已有国家医养结合试点城市基础上，具备条件的城市要积极争取国家城企联动普惠养老试点城市，带动甘肃省养老体系建设。通过政府、企业和社会共同参与，综合应用政策支持、服务承诺、社会运营等手段体系，把基本养老和普惠养老有机衔接起来，降低养老成本，提高服务效率。